论参与式乡镇政府构建

汤玉权

（广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530004）

近年来，善治理论在我国兴起并影响逐渐扩大，成为了治理追寻的目标。善治，即达成一种“政府与公民对公共生活的合作管理”，构建“政治国家与公民社会的一种新型关系”[1]。这种新型关系如果体现在政府公共决策过程中，就是公民通过参与政府合作决策。由此，一种新的政府行政模式——“参与式政府”模式便应运而生。但笔者认为，基于我国政府层级、规模、决策复杂程度、公民获取信息能力及行动范围等客观条件所决定，参与式政府的构建应当首先在乡镇政府这一层级上进行，才能更好地发挥其实际效果和作用。从而，在我国农民政治参与积极性不断提高并对乡镇治理压力也明显加大的当下，从建设社会主义和谐社会的视角出发，探讨参与式乡镇政府的构建就颇有必要。

一、农民政治参与发展与乡镇治理压力

农民政治参与是公民参与的一种。因而探讨农民政治参与，首先要把握公民参与。公民参与是一种公民自觉的个体的行为。由此来看，我国公民参与只有到了改革开放后才真正兴起并逐渐发展起来。其兴起与发展有两个关键条件：其一，存在着参与主体，也就是具有主体意识的公民；其二，这种参与主体具有参与的内在动力。据此分析，改革开放后我国公民参与的兴起至少与下列两个因素密切相关。

第一，公民参与权的获得，这是公民参与兴起的外在保障。公民参与权是指公民享有国家法律的规定有权以各种合法途径参与公共事务管理和决策的权利。依据我国的国情，公民参与权的获得除了宪法这个国家根本大法进行专门规定外，党的政策保障也是重要来源。

我国现行宪法在《总纲》的第二条就开宗明义规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。此外，在第41条又规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”宪法的这两条内容，既规定了人民主权原则，也同时确立了公民对国家机关及其工作人员的监督权。监督权的规定，既是参与权的体现，也是参与权实现的条件和保障。[2]

除了宪法的原则规定外，党的各级各类会议、决议、报告等也对保障和维护公民参与权进行了政策倡导。如党的十三大报告中“重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”的提法，就涉及到了人民的知情权与参与权两个层面。在此基础上，党的十六届六中全会进一步提出了公民有“知情权、参与权、监督权、表达权”这四种权力。党的十七大报告则指出要保障人民的这四种权力。从而，改革开放后我国公民参与权获得了法理与政策的双向支持与保障，这为公民参与的兴起准备了必须的外部性基础。

第二，公民的利益实现越发有赖于参与，这是公民参与兴起的内在动力。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益相关”。[3]公民积极进行参与，也是因为在参与中能够争取到他们的利益。

我国在改革开放后公民的利益要通过参与来实现，是因为行政放权式改革的结果引发了利益实现的日益自主化。首先，国家的行政放权改革，使得政府不再对公民的生老病死、入学、就业等进行大包大揽，从制度上提供了公民利益实现自主化的前提。其次，国家对社会实行放权后，面临着如何对社会进行有效治理的问题。对此，社会实行自治，依法进行自我管理、自我教育和自我服务，就成了一种可替代的治理选择。其中，公民以主体而不是客体参与治理就成为必然。同时，国家的放权改革，尤其是在市场经济条件下，公民个人和阶层的利益意识不断萌发，引起了利益主体日益分化和多元，公民要实现自身利益，也只有破除等、靠、要观念，以主体身份积极参与到各项事务中来，以实现多样化和自主化利益需求。正是在外在的法律、政策推动与内在的利益实现需要的双重作用下，改革开放后我国公民参与逐渐兴起。

而公民参与一旦兴起，就会由于人们利益范围的扩展与活动范围的扩大而参与的深度和广度也在不断扩展。从当前的实际发展来看，公民参与已经走出了为个人和家庭利益的参与而扩展到了为公共利益的参与。这种参与的扩展首先表现在参与社区管理上。社区是人们的生活共同体，包括城市社区和农村社区。在长期的共同生产与共同生活中，社区成员逐渐形成了共同的社区利益，如社区的环保、治安、建设与管理等，这些社区问题直接或间接地影响着社区内的每一个居民。因此，生活在社区内的人们在个人利益和家庭利益之外，还必须关心整个社区共同利益的实现和维护，进而实现个人利益诉求。

作为国家行政放权的后果之一，社区内的公共事务也主要是依靠社区居民通过自我管理来解决。由于社区问题具有基层性和自治性，日常管理不再是依靠党和国家的行政力量，而是社区内居民依法进行自我管理。在自我管理模式中，每一个社区公民都是管理主体，都可以通过参与行使管理权利。但我国目前社区的主要功能不是政治共同体而是生活共同体，虽然人们也可以通过社区这一平台参与国家事务和社会公共事务，但社区的性质决定了人们多样化的利益需求难以从中实现。而随着经济社会的发展和社会分层的加快，社区的这一局限性将越来越突出。为突破这种局限，人们必然要跃出社区范围，在更广泛和更高的层次来实现利益自主化和多样化。由此，社区利益必然要向纵向与横向发展，即在社区之外延伸与扩展开来。

以上即为农民政治参与发展的背景。农民政治参与在1980年代初以村民自治的出现为兴起标志，1990年代末则以四川等地的乡镇长直选（公选）为扩展标志。乡镇是我国的最基层国家政权，直接面对广大农民，与农民联系最广，接触最密切，利益关联度最大。进入20世纪以来，由于农村各项改革的推进，农村社区日益无法满足农民的多样化需求，如中小学教育、土地流转、卫生医疗等问题，尤其是由于国家免除农业税后对农民采取了“多予少取”的政策，给予农民的各项补贴、补助，都需要通过乡镇来落实到农户手里，使得农民与乡镇的利益联系更为突出。因而农民的利益要求必然要跨出农村社区范围，扩展到乡镇一级，并且要求参与乡镇民主管理、民主监督的积极性更为提高，如此才能实现和保障有关的利益。

而由于改革开放以来农民主体地位的取得，个人利益的强调和保障，以及市场经济条件下国家依法治国理念的彰显，使得农民政治参与逐渐表现出了自主性参与的特点。这种参与形式一进入到乡镇治理领域，就会对乡镇政府的决策与施政过程产生影响。尽管这种影响从当前来看还是有限的，但也对乡镇治理带来某种程度的冲击，这种冲击不论对于农民还是国家而言都有重要意义。正如赫尔德所言，“在现代条件下，只有个人有机会直接参与地方层次的决策，才能实现对日常生活的真正控制。其次，而且更重要的是，在诸如工作地点这类地区中广泛的参与机会，会极大地改变国家政治的背景。个人将有多种机会学习资源生产和控制中的重要事务，这样，他们就能较好地判断国家问题，评判政治代表的表现，并在有机会的时候参与国家范围的决策。”[4]

但对于乡镇治理而言，广泛的农民政治参与则意味着乡镇的权力格局被打破，意味着乡镇的权力需要让渡出来与农民进行一定程度的分享。因此，如何在与农民进行权力分享的同时又进行某种合作，以推进乡镇的“善治”，这对于乡镇政府无疑是个新的挑战。

二、参与式乡镇政府的引入及其功能

当前有关农民政治参与的一个现实是，一方面是农民日益熟练的运用手机甚至电脑网络传播舆论、信访、诉讼等各种形式进行政治参与，另一方面则是一些乡镇政府仍然习惯于沿用传统官僚体制，实行自上而下的、单一主体的行政管理体制。这种管理体制把与乡镇治理休戚相关的广大农民排除在乡镇政府决策与行政过程之外。显然，这样的管理体制难以适应农民政治参与积极性不断提高的现状和趋势，容易使乡镇治理陷入困境。要走出乡镇治理困境，实行有效治理，需要在乡镇政府治理中引入农民参与，构建参与式乡镇政府。

（一）参与式乡镇政府的引入与涵义

美国著名政治学家与行政学家盖伊·彼得斯在《政府未来治理模式》一书中曾指出，传统的政府治理模式存在权力高度集中、规制严格、政府及其公务人员保守僵化、缺少个人的主动性和创造性等诸多问题，导致政府陷入功能紊乱、效率低下的困境。在对发达国家和发展中国家及欠发达国家的改革进行综合归纳后，彼得斯提出了四种新的改革模式，即市场式政府、参与式国家、弹性化政府、解制型政府，并认为这四种模式是改善当代政府治理的主要方法。其中市场式政府强调政府管理市场化；参与式国家主张对政府管理有更多的参与；弹性化政府认为政府需要更多的灵活性；解制型政府则提出减少政府的内部规则。[5]

具体到我国而言，彼得斯的四种治理模式到底哪一种更符合我国政府治理需要，或如何把几种治理模式加以组合以构建我国新的政府治理模式，需要深入研究。但从我国公民参与快速发展并影响日益扩大的这一客观事实出发，构建参与式政府无疑是一个必然的选择。

但在参与式政府的层级上，彼得斯认为，从政府规模而论，从事地方政府的参与活动更有意义。还有，地方政府比起中央政府及地区性政府而言，较能运用更多的机制实现公民的直接参与。[5](P71）由此反观我国，无论是从近年来农民政治参与积极性不断提高的这一现实，从维护农村社会稳定的需要出发，还是从乡镇政府规模最小，农民直接参与的机制更容易建立的角度出发，构建参与式政府从乡镇层级开始都更为必要和可行。

所谓参与式乡镇政府，是指乡镇政府在制定地方政策或决策时，以各种方式吸收普通公民参与决策过程，作为政策制定或执行的重要依据，由此提高乡镇政府决策合法性和政策执行的有效性。参与式乡镇政府模式因公民参与在乡镇政府决策中占据重要地位，使高度集权的政府管理体制必然向多元主体民主合作的治理模式方向转变，由此导致乡镇政府与社会共同治理局面的形成。

（二）参与式乡镇政府的功能

乡镇政府作为乡镇治理的重要主体，对辖区治理的有效性负有主要责任。从治理的目标价值上说，它“所求的终归是创造条件以保证社会秩序和集体行动。”[6]即治理根本上是要达到两个目标：一是提高行政效率；二是维持稳定的社会秩序。

从行政效率来讲，一般认为它取决于能否快速决断。但正如近来有的学者所批评指出的那样，公民参与在实践中会带来一个问题，即公民既是想参与政府决策，又要求政府能够果断、迅速地采取行动。参与有可能造成行动迟缓，但不花费大量的时间又很难建立共识。这个问题常让专家苦恼。[5](P69）实质上这个问题就是公民参与和政府决策效率的“矛盾性”问题。

仅从单一的决策效率而言，农民参与乡镇政府决策过程的确会降低乡镇政府的决策效率。然而从全局和决策到执行的整个环节来看，农民参与仍然是比由少数人或个别人单独决策更能提高决策效率。第一，农民参与意味着乡镇对社会的分权或说让权，意味着更加尊重农民，有利于调动农民的积极性、主动性和创造性行为，从而有利于提高行政效率。第二，“为民众制定的政策一般认为劣于与民众共同制定的政策”。[7]因为“集体参与，可减少政策上的流弊与个人的私欲，进而确保一个更可行及公平的决策。”[8](P22)农民参与决策虽然可能会损时耗力，但由于有严格的程序制约，决策方案具有选择性与竞争性，避免了个人决策的冲动，有利于促进决策的科学化，从而为执行的正确性奠定了良好基础；第三，“通过群体参与而得出的结果，基本上是大多数人愿意接受的；这样，一方面既可提高决策的合法性，另方面又可减低执行时遇到的困难。”[8](P24)达成一致的乡镇民主决策由于综合吸纳了广大农民的意见，是乡镇政府和农民协商、妥协的结果，为农民或其代表所承认，具有合法性，因而减少了在农村执行的困难和阻力，增强了执行的效率；第四，“决策决定着行政的效率”[9]，民主的决策一般更具有稳定性，不易随意变更，延续性强，因而一次繁琐的决策程序简化了多次的决策，总体上看反而是节约了时间成本，提高了效率。

就社会秩序而言，管制的、自上而下的乡镇治理方式往往将农民的各项活动都纳入规定的管理之中，为了将其生产、生活等都限制在既定的范围之内，还要将农民排除在政策制定和决策范围之外，从而获得一种既定的农村社会秩序。但乡镇政府的政策和决策由于没有农民参与而缺乏合法性，在实际执行过程中往往容易引发矛盾甚至冲突，因而这种社会秩序缺乏稳定性。而参与式乡镇政府由于建立起了政府与农民间的民主沟通与协调机制，上下之间沟通与联系顺畅，对有关乡镇治理的各项决策通过农民参与而最终达成一致，获得理解与支持，一般就不会再出现反对、抗议而引发农村社会秩序的不稳。这符合民主政治中政治冲突的解决程序和原则，即政治冲突的解决主要是以公民参与（各种形式的）来获得对政府治理的理解和支持。在实行民主治理的社会中，和平的、公开的和确定的程序的公民参与，使人们产生信任而即使面对分歧甚至冲突，也相信能够得到合理解决。从而正如道格拉斯所说，“在民主环境中，人们不是通过必然性而是通过信任感而互相结合成为一种有秩序的状态”。[10]

可见，参与式乡镇政府的构建，实际上更能达到管理国家与社会所追求的效率与秩序，在总体上要优于传统的政府管理模式。在党和国家高度重视农村社会稳定及重视激发农村社会活力、倡导扩大农民有序的政治参与的当前，构建参与式乡镇政府具有积极的现实意义。

三、构建参与式乡镇政府需要破除的障碍

构建参与式乡镇政府，既是当前农民政治参与的发展要求，也是乡镇政府自身改革的需要。基于我国长期形成的行政传统及现实社会生态，参与式乡镇政府的构建需要破除一些与之不相适应的障碍。

第一，破除一些乡镇政府官员对农民政治参与的防范和拒斥心理。农民政治参与的最重要目标或价值，就在于影响乡镇政府政策，使乡镇政府做出对广大农民有利的决策。但农民政治参与的这些目标能否实现以及实现到何种程度，又与乡镇政府及其官员对农民政治参与的认知态度有关。由于农民相对于乡镇政府而言，无论是在占有信息，还是在宣传、组织资源方面，都处于全面劣势，无法与强资源占有的乡镇政府博弈。由此，乡镇政府官员对农民政治参与是否持肯定、接纳的态度，直接影响到农民政治参与的成效。当前，一些乡镇政府官员仍抱有当官就是“为民做主”（实践中往往被理解成“替民做主”）的传统思想，认为农民的利益应由“父母官”所代表，农民不需要再为自己争取利益。有的则认为决策是政府的权力，如果与农民分享，就会削弱政府的权力和权威；同时，在对“维稳”的静态理解下，少数乡镇政府官员甚至认为农民政治参与就是“添乱”，就是与自己过不去，从而难以接受和放开农民真正参与到乡镇治理中来。例如在农民充分利用手机或电脑网络进行政治参与的新形势下，有的乡镇政府官员不是去主动适应，而是抵触和抱怨，认为这种参与使自己容易暴露在公众面前，行使权力不再像过去那样方便了，甚至有的说“天不怕、地不怕、就怕网民来说话！”对网络参与极为抵触，有的还对网民利用网络进行的监督行为进行打击报复。致使一些规章制度中有让农民参与的事项也因此流于形式，难以真正起到作用。如一些乡镇对于政务公开持应付态度，在公开的内容、公开的时间、公开的形式、公开的地点等方面存在简单化、隐蔽化等问题，使农民难以了解地方政务，从而难以监督乡镇政府。这不但使农民政治参与的目标不能达成，而且由此产生参与的低效能感或挫折感。这将会引发两种可能后果，一种可能是农民的参与要求一旦未能实现，这种挫折感就会降低未来的参与积极性；另一种可能是农民的参与效能感低下，参与目标得不到实现，反而更加促使其增加而不是减少参与，例如层层上访或越级上访、反复上访、群体上访等的出现即是与此有关。从而，“管理者对公民的消极态度是公民参与发展过程中的一个主要障碍。”[11]构建参与式乡镇政府首先需要破除的就是乡镇政府官员对农民政治参与的防范和拒斥心理与态度，深刻认识到农民政治参与对于科学合理的决策形成及其有效执行的价值功能，从而为农民政治参与提供良好氛围。

第二，破除农民政治参与的制度和渠道供给不足的障碍。中共十七大提出了要“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”，这为实现和发展社会主义民主政治提供了一条有效的途径。同时也提出了扩大公民有序参与需要进行制度化建设、拓宽公民参与渠道的目标和任务。充分的制度化供给才能有效地保障和落实农民的参与权，而参与渠道的扩大才能延展农民的参与权。在农民政治参与积极性不断提高的当前，以制度化供给和渠道的扩展来保障农民的参与权显得尤为重要。近年来，虽然我国在宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方性规章、规范性文件和领导讲话中都强调了对公民（农民）参与的重视和支持，但由于在法治建设中把更多的时间和精力放在了高远价值和宏大价值的大政方针上，对于具体制度和程序缺乏应有的价值关怀，从而将这些原则和精神转化为可操作性实施的制度仍显不足，许多制度要么尚未建立，要么尚未完善，要么难以有效实施，使得制度的供需矛盾相当突出，农民可进行参与的渠道也较为狭窄，使得乡镇政府在治理过程中，领导者的个性化色彩即人治特征较为突出，这很容易面临农民政治参与带来的社会不稳定。近年来农村社会矛盾增多，很大程度上就是与乡镇治理中农民政治参与的制度化供给和参与渠道的不足有关，使得农民的利益实现和维护往往需要以“闹”的形式来解决。因此，建立起充分有效的农民政治参与制度及扩展参与渠道成为当务之急。具体地说，这些制度应当包括：1、农民政治参与的“基础性制度”——利益组织化和信息开放；2、农民政治参与的程序性制度——利益的均衡代表、协商的平等有效、选择的理性负责；3、农民政治参与的支持性制度——“公益代表”制度，资源、信息和技术支持制度等。[12]。而在参与渠道的扩展上，要在坚持传统的乡镇人代会这样的根本途径之外，还要积极探索各种新型途径，如乡镇工作评议会、网上留言、乡镇长信箱、农民社区论坛等。

第三，破除农民政治参与的非理性行为。农民政治参与乡镇公共政策的制定和执行的方式有两种：一是理性方式，二是非理性方式。理性的农民政治参与对于维护政策的合法性、制约代理人的机会主义行为、补救官僚回应性的缺失、提高公共政策的执行效率等具有重要意义。但农民政治参与公共政策作为一项集体性行动，也会遭遇到参与的非职业性以及参与成本、观念等方面的制约，出现了许多虽有权利意识，但不能合理主张自己权利的现象。表现在权利被侵害或参与的要求得不到实现和满足时，容易采取过激的非理性行为，出现对抗性、暴力性冲突，集体性行动演化为群体性事件。这几年我国农村爆发的不少群体性事件，就是农民政治参与的热情得到激发但缺乏理性所致，这严重影响着广大农民有序的政治参与的实现。要破除农民政治参与的非理性行为，需要农民树立正确的参与态度，摒弃单纯对抗性、非合作的消极策略，不仅诉求要具有合理性，行动更要具有策略性，即要寻求博弈、和解、合作、妥协、建设性的积极策略，以参与实现双赢为目标，从而提升农民政治参与的品质。

[1]俞可平.治理与善治[M].社会科学文献出版社,2000:8-9

[2]闫桂芳,张慧平.公民参与权剖析[J].理论探索,2004(2)

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[8]莫泰基.公民参与：社会政策的基石[M],中华书局（香港）有限公司,1995

[9]张康之,凌岚等.公共管理导论[M],经济科学出版社,2003:14

[10][美]道格拉斯·拉米斯.激进民主[M],中国人民大学出版社,2002:140－141

[11]马骏,牛美丽.公民参与[M].中国人民大学出版社,2009:112

[12]王锡锌.公众参与和中国新公共运动的兴起[M].中国法制出版社,2008：10—11