国内外土地整治投入模式的经验借鉴

■ 程 萍/康陆浩/相洪波

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.中国矿业权评估师协会，北京 100083）

国内外土地整治投入模式的经验借鉴

■ 程 萍1/康陆浩2/相洪波1

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.中国矿业权评估师协会，北京 100083）

土地整治能够产生巨大的经济效益和社会效益，但是目前国内对土地整治的投入较为单一。通过总结德国鲁尔区、法国洛林地区、荷兰、日本等不同国家与地区的土地整治经验，以及国内“宇田模式”、“龙州模式”、“益阳模式”、“成都模式”、“安徽多元投入实践”等土地整治投入的不同实践模式，提出我国土地整治投入思路：(1)建立健全完善的土地整治法律法规体系；(2)加强顶层设计和发挥政府主导作用；(3)实践中要充分发挥土地整治专门机构的专业作用；(4)有效整合各类涉农资金，避免重复建设和整治矛盾；(5)合理利用市场化机制，引导民间资本投入；(6)加大银行的土地融资力度。

土地整治；投入；模式；启示

随着我国城镇化的不断推进，土地需求刚性上升与供给刚性制约的矛盾日益加剧。而土地整治是“对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行治理，对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用以提高土地利用率的活动”。在新形势下，土地整治不仅是落实最严格的土地管理制度、大力推进耕地保护和节约集约用地的重大举措，也是破除城乡二元结构，加快推进新农村建设和城乡统筹发展的重要途径。2001年以来，我国土地整治使得耕地新增4200多万亩，超过同期被占用和损毁的耕地面积，保证了全国耕地面积基本稳定，对坚守18亿亩耕地红线发挥了重要作用。然而，后备土地资源的减少使得土地整治的难度增大，相应的投入则不断增加，资金来源单一成为土地整治不断推进的瓶颈。因此，有必要从不同国家和国内不同地区的实践中，寻找多元投入的渠道。

1 土地整治投入模式的国外经验

1.1 鲁尔和洛林经验

鲁尔工业区和洛林曾经是欧洲著名的工业基地，随着资源的不断开采，这两个地区都进行了产业转型，不仅成为了新型产业集聚地，同时通过土地整治也成为了生态示范园地。

1.1.1 协调各级政府共同参与

在法国，中央和地方分工明确，中央政府主要承担财政上的义务，即项目投资的主要部分，并将此纳入国家年度财政预算计划，各地区建立“地区经济发展委员会”，它拥有广泛的行政权力和独立的财政手段，支持和确保计划项目的按期完成。德国政府则分期制定振兴规划，以规划的广泛认同性来保障行动的协调一致性。

1.1.2 建立稳定的资金渠道

1984年，法国政府出资成立矿区工业化基金，其后的11年间每年提供1500万欧元，用于矿区改善基础设施和发展高技术产业。同时，法国政府、大区政府和银行共同出资组建了矿区再工业化金融公司，为企业提供贷款。此外，洛林地区在转型之初就制定了一系列开放的优惠政策，吸引外资和国际合作。洛林的土地价格本身就较低，但政府对外来项目仍给予50%的补助，厂房建设另有20%的资助。对在以前的矿区建厂的项目，国家将给予更多的优惠，此外，政府还为各企业提供各种税收优惠。

1.1.3 完善基础设施，改善环境质量

鲁尔地区通过投入大量资金改善交通实施、兴建和扩建高校和科研机构、整治土地等综合措施为产业发展奠定基础。洛林地区也将矿区治理和环境建设放在重要位置，1979年洛林区政府创立了工业专项基金，用于受矿区污染土地的治理。

1.2 荷兰的土地整治经验

荷兰是著名的“低洼之国”，全国一半以上土地低于海平面，仅有1/3土地高出海平面1米。由于土地资源较为贫乏，荷兰是世界上较早开展土地整治的国家，长期的实践使得荷兰形成了一套土地整理的完整体系。

1.2.1 完善的法律制度

荷兰已经颁布实施了四个土地整理法案，当前使用的土地整理法案于1985年通过。该法案将土地整理分为四种项目类型，规定了相应的法律程序，包括农业土地整治项目的法律程序和融资安排程序等。

1.2.2 广泛的群众基础

各地都有代表群众利益的区域整理委员会；在土地项目提出后，需要项目区内25%以上土地面积的居民同意才会被中央土地整理委员会受理；居民有权参与、审查土地整治项目规划；土地项目实施前需要项目区内50%以上的居民投票通过。

1.2.3 充足的政府投入

根据《荷兰土地整治条例》，土地整治成本由政府、公共机构和土地所有者承担。荷兰政府每年投入土地整治项目的资金总额约为1.4亿美元，占全部土地整治项目投资的70%。

1.2.4 成熟的融资机制

荷兰融资机制是通过经济手段来调节的市场调节型融资机制。在城市，土地整治的费用资金来源有：以各城市为股东的股份合作制——荷兰城市银行的贷款、中央政府的贷款、商业机构的贷款和政府财政收入；在农村，荷兰有农民合作金融制度，通过其组织机构“农民合作银行”（Rabobank）进行融资。

1.3 日本土地整治经验

日本国土面积狭小，土地细碎化，人均耕地资源相当紧缺。然而，日本在经济高速发展过程中，只耗费了较小的用地代价。1960-1995年间，日本的GDP总量达到5万亿美元，而耕地仅减少了103万公顷，这与日本完善的土地管理制度和土地整治是分不开的。截至2004年，日本完成土地整治项目11709个，土地整治为日本经济发展提供了392749公顷用地面积。

1.3.1 完善的法律法规体系

日本颁布的有关土地管理方面的法律有130多部，包括《农地法》、《农业振兴地域法》、《农业经营基础强化促进法》、《土地改良法》等，这些法律构成纵横的制度体系，有力地推进了日本土地整治工作的开展。

1.3.2 注重土地权属和地块调整

日本由于农用地分散化和细碎化、撂荒耕地增加等情况，特别注重农用地的流转和规模化经营，通过开展土地整治，利用土地权属调整和地块置换手段解决了农用地的分散问题，实现了农业的规模化和产业化经营。

2 国内经验

在国内，湖南、广西、四川、安徽等地积极探索，形成了各具特色的土地整治多元投入模式，这些模式对其他地区有着重要的借鉴意义。

2.1 以奖代投的“宇田模式”

宇田模式并非是一个政府先出政策后进行土地整治项目的试点，而是长沙县政府为宇田量身定做的。其具体做法是：由宇田公司提前与土地部门和土地所有集体签订流转合同，提出整治要求，国土部门的土地整理中心据此作出土地整治的设计，企业负责项目申报和建设，整理完成后按照国土部门的要求，验收一片，合格一片，补助一片。目前，补助资金约占整治项目投入资金的60%。

2.2 农民参与的“龙州模式”

根据2012年出台的广西壮族自治区《关于鼓励农民自发开垦耕地整治工作的意见》和2013年出台的《自治区鼓励农民自发开展“小块并大块”耕地整治以奖代补专项资金管理暂行办法》，按照申请登记→组织实施→申请奖补→组织评定→下达奖补资金等五个步骤进行。其中申请和实施整治的主体为开展耕地整治的村委会或村民小组，组织评定的主体由国土资源、农业、财政等部门组成。对整治土地达成要求的政府应该给予相应的奖励。

2.3 土地信托的“益阳模式”

由于农村耕地抛荒现象比较严重，湖南省益阳市通过开展土地信托流转，以政府公信力作保障，充分调动农民土地流转的积极性，使用招商引资手段发展现代农业，提高土地的效益。具体做法如下。

2.3.1 开展土地确权登记发证工作

土地确权登记是土地流转的基础，对土地流转后发生纠纷能起到有效防范作用。根据党的十七届三中全会和2012年中央一号文件精神，益阳市将农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体土地承包经营权和房屋所有权进行确权登记发证，制作农村集体土地权属界线图，依法确认和保障农民的土地物权。

2.3.2 搭建土地流转平台，流入土地，进行整治

政府利用信托在管理财产方面的天然优势，将其与农村土地承包经营权流转市场结合起来，出资在乡镇设立土地托管公司，农民可自愿将名下的土地承包经营权委托给该公司，并签订土地信托合同。土地托管公司将拥有经营权的土地进行适当整理，调整成片。

2.3.3 招商引资，流出土地

土地托管公司通过招标、竞拍等方式，将整治后的土地按照与农民签订的同样租金出租给大户和农业经营公司，并收取每亩10元的服务费。

2.3.4 探索农民集中居住

建立宅基地有偿退出机制。在农民自愿的基础上，按照适度集聚、节约用地、方便生活的原则，引导土地流转后的农民进行集中居住。

2.4 土地交易的“成都模式”

成都市农村土地综合整治以城乡建设用地增减挂钩为依托，按照村民自愿参与的原则，以村（社）为单位组建农村集体资产管理公司或土地合作社，通过自愿申请，参与土地整理的农户将集体建设用地使用权流转给集体资产公司，流转后由区（市）县国土资源管理部门为集体资产管理公司办理集体建设用地使用权证。具体操作如下。

2.4.1 引进社会投资

区（市）县引进社会投资者作为项目业主实施农村土地综合整治。项目批复后，由区（市）县发改局以立项批复或政府协议委托的形式将项目委托给项目运作主体。

为了激发学生兴趣，提升写作水平，我们还开展了形式多样的写作活动，主要有扩展描写、旧瓶装新酒等古诗词创作。

2.4.2 建立收益返还制度

一方面，必须无偿预留不低于5%的节余建设用地给当地农民集体，为当地农村和农民集体留足建设发展空间。另一方面，节余建设用地指标初始交易所得的收益，缴纳10%的基础设施配套费用后全部返还给农村集体；市政府收取基础设施配套费后，将其返还给项目所在地的区（市）县政府，统筹用于农村的基础设施建设；整治项目整理出的耕地占补平衡指标初始交易实现的收益，也全部用于农村的田、水、路、林、村整治。

2.4.3 项目资金构成和抵押融资

土地综合整治的资金构成包括两部分，一部分由农户自筹、社会资金和政府平台公司借资；另一部分则由集体资产管理公司运用农村集体建设用地使用权向银行申请抵押贷款。区（市）县国土资源管理部门为贷款银行办理农村集体建设用地使用权抵押登记或变更登记手续，借款用途为土地综合整治，还款来源为土地综合整治后项目节约的集体建设用地指标出让收入或项目用地指标挂钩地块的出让收入等，区（市）县土地储备中心可根据银行需求，承诺按约定价格（不低于同区域集体建设用地最低保护价）收购集体建设用地指标。

2.5 安徽多元投入实践

2009年，安徽省开始在政府投入的基础上不断拓宽土地整治资金投入渠道，推进土地整治资金投入迈向多元化，具体做法如下。

2.5.1 加大财政投入

2.5.2 整合涉农资金

打捆投入各类涉农资金，按照“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、各记其功”原则，集中用于土地整治整村推进项目。

2.5.3 鼓励和支持银行融资

鼓励和支持银行开展融资服务，将土地整治项目作为农发行等政策性银行拓展支农功能的有效载体，同时允许以土地经营权、集体建设用地使用权等为质押，开展商业信贷。

2.5.4 引导和规范民间资本加入

2013年出台《安徽省国土资源厅 安徽省工商联关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土领域的实施办法》，对民间资本参与农村土地整治畅通渠道和投入回报等作出了引导，在实践中制定优惠政策，鼓励村企共建，引导社会资本特别是农业企业规范投入土地整治中的整村推进，使项目实施与发展现代农业相结合。同时，鼓励乡村集体和农民个人增加投入或投工投劳，进一步发挥农民的主体作用。

3 国内外经验对我国土地整治投入的启示

3.1 建立健全完善的土地整治法律法规体系

任何制度的实行都需要法律的保障，必须要有完善的法律法规体系，才能确保土地整治的顺利进行。各地在《土地管理法》和相关政策的指导下，应尽快出台《关于鼓励和引导民间资本进入国土资源领域的意见》的实施办法，确保社会资金能名正言顺地进入土地整治领域。

3.2 加强顶层设计和发挥政府主导作用

政府在进行土地整治之前，需要进行前瞻性的分析，并从全局入手，寻找适合本地区情况的资金投入方式和未来的发展方向，并据此做好顶层设计。由于土地整治呈现出综合化特征，在实际操作中涉及到农、林、水利、交通等多个部门，因此需要各级政府切实发挥主导作用，协调好土地整治过程中的部门关系，建立协调的工作机制。

3.3 发挥土地整治专门机构的作用

我国在土地整治之初便设立了国家、省、市（县）三级土地整理中心，在实践中，要充分发挥土地整理中心的专业作用。土地整理中心在土地整治的统筹、实施方面应起到支撑和引领的效果。

3.4 有效整合各类涉农资金

整合中央和地方各级土地整治、耕地开发项目专项和涉农资金，成立土地整治专项资金，所有涉及农村土地综合整治的项目资金包括道路修建、基础设施改善等都进行统一管理，按照“预算不变、渠道不乱、用途不改、形成合力”的原则，打捆投入，更好地发挥资金的使用效率，避免重复建设和整治矛盾。

3.5 合理利用市场化机制

利用丰富的市场化手段，引导民间资本投入到土地整治中来。无论是以政府信用为担保的土地信托，还是以大型集团公司为依托的大规模土地流转以及土地可以指标形式进入专门的交易市场进行买卖等做法，都能有效促进土地整治数量和质量的发展，充分激发社会公众对土地整治的热情，使群众自发进行土地整治。当然，这些做法需要在设计之初就做好风险分析，建立完善的交易平台，并由易到难，从建设用地指标开始试点，同时还要加强对交易的监管，确保土地整治从投资到收益分配有序进行。

3.6 加大银行的土地融资力度

可以采用政府担保或政府牵头的方式，让银行特别是支农银行能参与到更多的土地整治项目中，为土地整治融资提供便利。土地作为一种资源，可以产生直接效益，这种效益能够符合银行的基本运作，而银行的加入也会让土地整治有了更为可靠的资金保障。

[1]国土资源部.国土资源部关于发布实施全国土地整治规划（2011-2015年）（国土资发[2012]55号）[Z].北京:国土资源部,2012.

[2]董利民,毛泓,叶惠,等.德国乡村土地整理融资机制及其启示[J].新疆农垦经济,2003(5):73-74，69.

[3]孔微巍,闫倩.法国资源型城市转型中的金融支持模式及借鉴[J].商业研究,2009(12):201-202.

[4]陈志萱.法国洛林:在经济转型中实现可持续发展[N].经济日报,2008-05-21(16).

[5]张凤玲.民间资本进入土地整治路径[J].国土资源导刊,2013(6):21-22.

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[9]倪明芳,宋禹飞.安徽推进土地整治资金投入多元化[N].中国国土资源报,2009-09-16(02).

The Experiences that should be Drawn from the National and International Model of Investment in Land Consolidation and Improvement

CHENG Ping1, KANG Luhao2, XIANG Hongbo1
(1. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. Chinese Association of Mineral Resources Appraisers, Beijing 100083)

Land consolidation and improvement can bring great economic and social benefits. However, the spending on land consolidation and improvement in China is far less diversified. Through drawing lessons from land consolidation and improvement which carried out in Germany Ruhr Region, French Lorraine Area, the Netherlands, and Japan; as well as the different practical models of land consolidation and improvement investment at home such as Yutian Mode, Longzhou Mode, Yiyang Mode, Chengdu Mode, and Multiple-input of Anhui, this paper focuses on some ideas for improving China’s land consolidation and improvement investment. These ideas lay emphasis on the following: establishing a sound legal system to underpin land consolidation and improvement; enhancing efforts on top-level design, and exercising the government dominant role; in practice, a specialized agency which is responsible for the management of land consolidation and improvement must play its special functions; effectively integrating all kinds of agricultural capital so as to avoid overlapping projects and the contradiction emerged; using market mechanism reasonably; encouraging non-governmental capital investment; and stepping up efforts of the bank to carry on land financing.

land consolidation and improvement; investment; mode; revelation

F062.1；F301.0<文献标识码：c class="emphasis_bold"> 文献标识码：C 文章编号：16文献标识码：c

16

C 文章编号：1672-6995（2014）12-0060-04

2014-07-21；

2014-08-29

程萍（1983-），女，安徽省安庆市人，中国国土资源经济研究院研究实习员，法学硕士，主要从事国土资源产业经济研究。