“制度+科技”管理机制下的低丘缓坡差别化利用

■ 郭 威/郑美珍

（1.中国地质大学（武汉），湖北 武汉 430073；2.中国土地矿产法律事务中心，北京 100034）

“制度+科技”管理机制下的低丘缓坡差别化利用

■ 郭 威1/郑美珍2

（1.中国地质大学（武汉），湖北 武汉 430073；2.中国土地矿产法律事务中心，北京 100034）

当前低丘缓坡综合利用对破解保发展保红线中的用地难题具有现实性，同时积极性要素与消极性要素并存，缺乏差别化管理制度，制约了低丘缓坡综合利用科学发展。构建包括制度与科技有机综合管理平台、差别化政策效度目标和全领域管理机制框架在内的“制度+科技”管理新机制，有利于拓展用地空间，提高土地节约集约利用，实现低丘缓坡综合利用效用最大化，优化城乡用地布局，确保不影响生态文明建设前提下，推进我国城镇化进程。

低丘缓坡；差别化；生态文明建设；制度；科技

0 引言

低丘缓坡土地指的是广大低山丘陵地区集中连片分布的、坡度25°以下且面积大于两平方公里的缓坡地，主要包括荒草地、裸土地、废弃园地、低效林地等多种土地后备开发资源。这一类型土地在我国丘陵地区占有较大比例。在当前土地供需矛盾日益突出、保发展保红线压力有增无减的社会背景下，结合地方实践，研究思考低丘缓坡等未利用地综合利用的现实性、可行性及实现路径，对于切实保护耕地、拓展建设用地新空间，推动城乡统筹发展，有重要的现实意义。

1 低丘缓坡综合利用的现实性要素

在当前我国特殊发展阶段，低丘缓坡的综合利用有其现实性，既存在着较强需求和国家支持等积极性要素，同时也面临着相关政策细化不足、宽度不够等消极性要素。

1.1 低丘缓坡综合利用存在现实需求党的十八大报告提出要“优化国土空间开发格局”，“节约用地提高土地利用效率”，强调“要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。”而我国作为一个高速发展的国家，适合人类生存和发展的宜居空间只有大约300万km2，适宜进行大规模、高强度工业化城镇化开发的国土面积只有180万km2，对低丘缓坡综合利用是从我国人多地少、耕地资源稀缺和山地丘陵资源丰富的国情出发的适宜选择，是破解保障发展与保护资源双重压力和两难局面的重要“开源”举措。《国土资源“十二五”规划纲要》明确提出“鼓励各项建设在保护生态环境的前提下，开发利用低丘缓坡、盐碱地、荒草地和裸土地，积极引导城乡建设向地上、地下空间发展，促进土地立体集约利用”。

1.2 低丘缓坡综合利用有一定基础

当前针对低丘缓坡综合利用，国家和部分省市陆续出台了一些指导性意见。国土资源部2011年底发布《国土资源部关于低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用试点工作指导意见》，明确试点目的意义、总体要求、试点工作程序要求及试点适用政策等。浙江省2006年出台了《浙江省人民政府关于推进低丘缓坡综合开发利用工作的通知》，2008年出台《浙江省人民政府办公厅关于进一步做好低丘缓坡综合开发利用工作的通知》，明确了低丘缓坡综合开发利用的原则、要求、规划安排、鼓励政策和相关程序。云南省国土资源厅2013年出台了《云南省低丘缓坡土地综合开发利用试点项目管理暂行办法》（以下简称《办法》），明确省内试点方案的编制、试点项目申报、实施方案审批及变更管理、试点项目土地征收和转用、试点项目实施与监督管理等有关要求。随后，昆明市颁布了《低丘缓坡土地综合开发利用试点项目管理实施细则》，进一步细化和明确了《办法》的有关要求。前述指导意见或地方政策的出台，有效推进了部分省市的低丘缓坡综合利用，如云南省已批复近200个试点项目，探索了十种城镇上山类型，初步实现了“保护坝区农田、建设山地城镇”的雏形。

1.3 低丘缓坡综合利用差别化制度供给严重不足

低丘缓坡综合利用由于是对一定坡度的丘陵地带进行开发利用，因此无论在宗地四至确定、宗地面积计量、土地可利用率、场地平整、规划设计等方面和平地项目建设均存在重大区别，但目前均依照适用于平地建设的相关规定和规范，未能体现低丘缓坡综合利用政策制度的特殊性，主要表现在以下三个方面：

一是探索创新跟进不够，差别化制度政策供给不足。以土地出让环节为例，为提高土地的节约集约利用，国家在出让土地时要求容积率不低于1。但低丘缓坡综合利用中，受地形、坡度及地质基础等影响，土地平整难以达到平面水平，造成宗地内容积率很难达到要求。若为满足容积率要求，强行建设高层建筑，不仅影响山形山貌，且存在较大安全隐患。同样，在宗地四至确定、宗地建筑指标计算、绿化率计算等设计规范方面也存在政策与低丘缓坡综合利用不符的情形。

二是制度设计缺少差别，未能有效体现生态文明建设要求。党的十八大明确要求“要更加自觉地珍爱自然，更加积极地保护生态，努力走向社会主义生态文明新时代”，而低丘缓坡综合利用无疑是对生态文明建设的挑战。如根据《大理滇西中心城市总体规划（2009-2030）》和《大理市城市总体规划修改（2010-2025）》的部署安排，海东新城区控制性规划总面积达64.62km2均主要部署在山地上。但现有政策主要着眼于开发利用，缺乏对低丘缓坡综合利用开发极限如开发坡度的限制及环境影响评估的具体要求，造成有些项目大规模削山造地，不仅违反低丘缓坡综合利用的初衷，更是影响生态文明建设的要求。

三是基础技术支撑能力不足，未能实现政策效益的最大化。现有环境影响评估、规划技术等均以平原或平地为适用对象，低丘缓坡综合利用的复杂性决定现有规划技术、评价标准体系等难以有效支撑低丘缓坡合理有序的利用，低丘缓坡综合利用政策法规的合理制定和实施效果评价也缺乏技术手段的支撑。

2 通过制度加科技实现低丘缓坡综合利用效用最大化

为提高低丘缓坡综合利用政策的适用性和效益最大化，切实优化城镇土地利用空间布局，在不影响生态环境，促进生态文明建设的前提下，破解保发展保红线的两难问题，应当在我国低丘缓坡综合利用规划设计中重视各地低丘缓坡地质特征差异明显的特征，注重发挥“制度+科技”的机制优势，推进管理方式变革，充分实现管理制度政策的差别化，最大化低丘缓坡开发利用的经济社会效能。

2.1 低丘缓坡综合利用“制度+科技”的机制内涵

制度建设与创新虽然是推进低丘缓坡综合利用的核心环节，但制度本身不是目的，让制度得到切实有效的执行才是制度建设的根本目的。因此，应借助科技手段，以实现制度设计目标。

“制度+科技”的基本含义是指在低丘缓坡利用科学化理念的指引下着力提高管理制度建设的科技含量，通过管理制度与现代科技之间的有机互动和相互融合，不断提高制度框架中的技术因素，增强制度的执行力和有效性，是实现低丘缓坡综合利用差别化管理的重要手段。原国土资源部部长徐绍史在2012年2月全国国土资源信息化工作会议上曾指出：“低丘缓坡开发利用等要把信息化建设作为一个前置条件，能够采用信息化管理的手段让它上图入库”，本质上说，“制度+科技”正是对这一观点在实践中的注脚和落实。

从基本思路看，“制度+科技”主要是以差别化的方式强化低丘缓坡综合利用制度建设的力度和效应，通过合理的制度设计、科学的技术配置、精细的管理流程、动态的监控网络，充分反映不同地区低丘缓坡地形特征，有效实现各地低丘缓坡综合利用制度建构的差别化和管理政策制订的针对性，把低丘缓坡开发利用效能最大化。

2.2 低丘缓坡综合利用“制度+科技”的机制理念与特征

“制度+科技”是一种整体性的管理理念，二者之间具有三个层面的互动相关性：其一是在制度设计层面，科学的理念贯穿于制度理念、制度规范、组织方式、体制机制等各个方面；其二是在制度运行层面，要求充分运用现代信息技术、管理技术、数字技术等手段保障制度的有效运行；其三是在制度监督和效力评估层面，广泛运用数理模型和科学化的定量指标对制度运行效力做出更加合乎实际的评估。

作为一个整体性的概念，“制度+科技”中的“制度”和“科技”是相互融合、相辅相成的二位一体的管理新理念，具有以下四个特征：一是现实性。各地的低丘缓坡综合利用更多体现的是差异性和地区性，制度建设不能孤立于各地地形特质和经济社会发展基础之外，必须与各地特点相适应，不追求一体化的制度目标，这是“制度+科技”推行的重要前提。二是体系性。“制度+科技”突破了单一性的思维局限，不仅仅着眼于对低丘缓坡的开发，从根本上说是要形成一个统筹调查、评价、规划、监测等环节的制度体系。三是统一性。“制度+科技”中的制度和科技是相互融合、相辅相成的互动元素，需要通过一定的形式和介质实现作用合力。四是渐进性。“制度+科技”的机制建设是一种新型的管理模式与理念，不可能在短时期内得以完全实现，需要通过对适宜二者结合形式的找寻与试错，逐步形成在低丘缓坡综合利用过程中制度和科技的有机结合。

3 低丘缓坡综合利用管理新机制构想

具体实现低丘缓坡综合利用中“制度+科技”的管理新机制，应包括三个层次，一是探索建构一个综合管理平台，有效促进“制度”与“科技”的有机结合，使之成为实现“制度+科技”整体性理念的介质形式；二是确立“制度+科技”管理新机制下的管理目标，明确低丘缓坡综合利用中“制度”与“科技”的作用功效；三是实现低丘缓坡综合利用中“制度+科技”管理新机制的主要制度内容。

3.1 构建“制度”与“科技”有机结合的综合管理平台

低丘缓坡综合利用涉及多部门、多环节，如土地环节即涉及规划、利用、耕保、执法等，为规范有序推进低丘缓坡综合利用，建议发挥制度、机制及技术各自的优势，构建“制度+科技”的管理新机制。建议：制度构建上，国家出台针对低丘缓坡综合利用的管理办法，对低丘缓坡综合利用的一些关键问题进行明确；机制构建上，国家、省、市、县各级均应建立相应办公室，国家级低丘缓坡综合利用办公室负责明确低丘缓坡综合利用中涉及关键问题的明确以及有关技术和政策指导；技术上，通过集成GIS、可视化搭建、时空数据一体化管理以及计算机动态模拟等现代科学技术，研发系列支撑低丘缓坡综合利用管理的软件与数据系统，将低丘缓坡综合利用管理决策专业知识与计算机模型技术和信息处理工具加以接合，构建低丘缓坡综合利用管理决策模拟平台，对低丘缓坡管理利用全过程提供统一的数据支撑和信息服务，为低丘缓坡的调查、储备、利用、调控、监测、规划和保护等管理全领域提供全方位可视化决策模拟环境，为管理利用各环节的决策制定提供科学依据和技术支撑，实现低丘缓坡综合利用管理决策的科学化、法治化和模块化。

3.2 确立宜农则农、宜耕则耕、宜林则林的差别化政策效度目标

基于数据库、GIS、土地评价、土地规划编制等技术，研究时空数据一体化管理、低丘缓坡综合利用评价、专项规划编制以及开发实施动态监测评估等关键技术，通过低丘缓坡综合利用管理决策模拟平台，将其实践于低丘缓坡综合利用的评价与监测，实现数据对象之间的空间及非空间关系等语义信息统一完整表达，以及在建模、数据管理、可视化、集成等方面的统一，充分调查、掌握与评价低丘缓坡的多样化特性；建立一套低丘缓坡综合利用分类分级管理政策法规和标准体系，开展低丘缓坡统一综合管理以及类型化、差别化利用，宜农则农、宜耕则耕、宜林则林、宜建则建，实现低丘缓坡地区经济效益、社会效益和生态效益的最大化。

3.3 形成调查、评价、规划、监测与应用等全领域管理框架

(1)数据信息调查采集。利用土地利用现状和土地利用变更调查等相关数据，研究高分辨率遥感影像信息快速自动提取、时空数据集成与可视化等关键技术，研发低丘缓坡调查数据采集工具系列软件，建立低丘缓坡时空数据一体化管理系统，实现与全国土地利用数据库的联动。

(2)开发利用评价。针对低丘缓坡不合理开发易造成地质灾害和生态环境破坏等问题，研究低丘缓坡综合开发利用评价指标体系及评价模型；研究可视化分析建模等技术，实现低丘缓坡评价模型的可视化搭建；研发评价分析工具软件，开展生态环境质量、水土流失、地质灾害危险性、压覆矿产资源等方面的模拟，合理确定低丘缓坡的土地利用方向。

(3)专项规划辅助编制。在土地利用总体规划的指导下，研究面向低丘缓坡专项规划的三维可视化、动态模拟等关键技术，研发低丘缓坡专项规划辅助编制工具软件；结合差别化管理政策，对规划方案进行遴选，确定不同类型低丘缓坡综合开发利用的用途、规模、布局和开发时序，并对规划成果进行三维可视化表达，为低丘缓坡专项规划的编制提供技术支撑。

(4)动态监测评估。研究遥感影像自动识别、三维动态模拟等关键技术，构建低丘缓坡综合利用地籍监测、地质灾害监测、生态环境监测、经济形势影响分析、规划实施监测等模型，实现低丘缓坡综合利用效果的多维动态模拟和综合评估；建立低丘缓坡违法违规评判指标，对低丘缓坡综合利用过程中的违法违规行为进行监测。

(5)法治化管理决策模拟。面向低丘缓坡综合利用中数据共享、模型共享、功能共享、界面集成的需求，研究低丘缓坡综合利用相关系统集成技术，实现低丘缓坡时空数据一体化管理、专项规划辅助编制、低丘缓坡综合利用实施动态监测评估软件等的集成，对低丘缓坡综合利用调查、评价、规划、监测等进行全方位的模拟，为低丘缓坡综合利用政策的制定提供科学依据和政策法规实施效果进行评价与分析，实现低丘缓坡综合利用管理法治化与科学化的结合。

(6)综合利用政策法规与标准体系构建。建立现行低丘缓坡管理政策法律环境的科学评价体系，进行制度供给现状评价、实施评价以及土地利用实效的绩效评价。从管理、技术、数据等方面研究构建标准体系，用于指导低丘缓坡调查评价、专项规划、实施监测工作的开展。在进行低丘缓坡综合利用评价与监测的基础上，制定面向低丘缓坡综合利用的差别化管理政策，主要包括低丘缓坡专项规划与相关规划间的协调机制、低丘缓坡差别化开发利用政策和鼓励低丘缓坡有序开发利用的其他配套优化政策。

(7)应用示范。选取条件成熟地区开展应用示范。对低丘缓坡土地资源的分布特征、类型、范围等属性开展系统调查分析；搭建可视化评价模型，开展示范区低丘缓坡适宜性、开发潜力、社会效益、生态效益、经济效益及综合性评价；科学编制低丘缓坡综合利用专项规划，确定低丘缓坡的用途、规模、布局和开发时序；合理编制开发实施方案，并对其实施效果进行动态模拟，遴选最优开发方案，对低丘缓坡综合利用区域的地籍变更、地质灾害危险性、生态环境影响、经济形势影响、规划实施情况、土地市场动态等进行实时监测和管理。

[1]徐德明强调:积极稳妥推进低丘缓坡土地开发利用[EB/ OL].(2012-02-29)[2013-06-15].http://www.gov.cn/ gzdt/2012-02/29/content_2079279.htm.

[2]刘杰.“制度加科技”:廉政建设科学化的创新实践[N].文汇报，2010-09-29（12）.

[3]吕苑鹃,冉玉兰.推进低丘缓坡土地利用 支撑城镇化健康发展[N].中国国土资源报，2012-02-29（01）.

[4]刘卫东,严伟.经济发达地区低丘缓坡土地资源合理开发利用—以浙江省永康市为例[J].国土资源科技管理, 2007(3):1-5.

[5]黄杉,陈前虎,梁影君,等.浙江省开化县城关工业区低丘缓坡开发的评价方法与利用策略[J].中国土地科学,2009(6):31-38.

[6]国土资源法治—理论 实验 制度 评价[N].中国国土资源报,2012-10-17（06）.

[7]朱建华.制度加科技 助推工商机关管理效能提升[J].工商行政管理，2012(24):50.

Differentiated Use of Mild Slope of Low Mountain and Hills Under the Management Mechanism of System Plus Science and Technology

GUO Wei1, ZHENG Meizhen2
(1. China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430073; 2. Legal Affairs Center of Land and Resources, PRC. Beijing 100034)

Comprehensive utilization of mild slope of low mountain and hills is of great significance in solving the land use problems existed in ensuring development and defending the red line of 1.8 billion mu of arable land. While some problems such as coexistence of positive elements and negative elements, shortage of differential management system has restricted the comprehensive utilization and scientific development of mild slope of low mountain and hills. This paper argues that establishing the new management mechanism including organic integrated management platform of system and science and technology, differentiated policy and validity goal, and a full-field management system framework is conducive to expanding land-use space, improving the economical and intensive utilization of land, maximizing the utility of comprehensive utilization of mild slope of low mountain and hills. In addition, this new management mechanism can optimize urban and rural land arrangement, as well as promote the urbanization process in China without affecting ecological civilization construction.

mild slope of low mountain and hills; differentiation; ecological civilization construction; system; science and technology

F062.1 ；F301.0

：C

：1672-6995（2014）12-0036-05

2014-05-29；

2014-07-07

国土资源部公益性行业科研专项（201311001-6）

郭威（1982-），男，湖北省襄阳市人，中国地质大学（武汉）讲师，国土资源部法律评价工程重点实验室研究人员，法学博士，主要从事资源法学研究。