矿业权流转问题及法律规制——矿业权流转问题研究系列之三

■ 韩继深/李欣蓓/冯林霏

（1.山东省地质矿产勘查开发局，济南 250013; 2.山东财经大学，济南 250014; 3.山东省工商学院，烟台 264005）

矿业权流转问题及法律规制
——矿业权流转问题研究系列之三

■ 韩继深1/李欣蓓2/冯林霏3

（1.山东省地质矿产勘查开发局，济南 250013; 2.山东财经大学，济南 250014; 3.山东省工商学院，烟台 264005）

矿业权流转是矿产资源法律制度的核心和关键，是矿产资源国家所有权、使用权的政治、法律和经济关系的具体体现。对地勘单位而言，矿业权流转中的法律风险有：(1)内部监管制度不健全导致的合规性缺陷；(2)违规或非法操作导致的合法性隐患；(3)流转实践中因矿业权本身瑕疵、流转双方报批手续瑕疵，以及通过股权转让实现流转、矿业权整合和矿业权流转不符合条件等原因导致的风险。为此，要强化法律意识，建立合规合法的矿业权管理流程，发挥审计法务、纪检监察的职能作用，依法规范矿业权流转；同时，要充分利用中介机构和专业律师防范法律风险，并重点关注交易伙伴选择和交易合同。

矿业权；流转；问题；法律规制

矿业权的生命力在于商品化，并通过流通转化为对社会经济发展具有决定意义的资源动力。矿业权流转是矿产资源法律制度体系的关键和核心，是矿产资源国家所有权、使用权的政治、法律和经济关系的具体体现。矿业权是地勘单位的生存权和话语权，本文重点结合地勘单位实际工作需要，针对矿业权流转的相关问题及法律规制展开论述。

1 矿业权流转问题

1.1 矿业权流转释义

“流转”一词的基本释义是指流落转徙或流通周转，最早被用于商品或资金在流通过程中的周转。“矿业权流转”一词的使用，笔者认为是根据矿产资源使用权交易和转移类同于商品流转、土地流转等借鉴引用而产生的。遍历所有的法律法规，均未对矿业权流转做出明确的法律界定。“矿业权流转”不是一个严格的法律术语，而是人们为了对矿业权出让、转让等行为表述和研究的方便引入“矿业权流转”一词，成为目前一种约定俗成的用法。

矿业权流转主要包括矿业权的出让、转让（法律规定应列入管辖的特殊处置形式）等法律规定的矿业权的转移和交易行为，以下将矿业权的出让和转让统称为矿业权流转。

1.2 矿业权流转与矿业权市场

1.2.1 矿业权市场分类

矿产资源所有权与使用权的分离导致了矿业权市场的产生，矿业权市场被区分为“国家垄断的矿业权一级市场”和“相对自由流通的矿业权二级市场”。一级市场主要体现的是国家与矿业权人之间的经济关系，即矿业权有偿取得制度的落实，具体表现为国家通过招拍挂等竞争方式将矿业权有偿出让给矿业权人。二级市场主要体现的是矿业权人相互之间平等的经济关系，即矿业权法律转让规制的体现，具体表现为平等的市场主体之间矿业权的买卖等交易行为。

1.2.2 矿业权市场的形态

(1)有形的矿业权市场。在《国土资源部关于建立健全矿业权有形市场的通知》文件下发后，各省级国土资源行政主管部门都设立了矿产资源储备局和矿业权交易机构。

(2)其他相关交易市场。除了“国家垄断的矿业权一级市场”的流转外，作为

财产权的矿业权转让既可以在国土资源部门设立的有形市场交易，也可以在国家依法批准的的产权交易机构进行，如目前在市交易的机构有北京矿交所、天津矿交所等。

1.2.3 矿业权市场的创新

随着互联网和电商平台的不断深入与普及，矿业权市场不断创新和突破，一是借助各地方政府设立的公共资源交易中心、互联网等平台，进入了更大范围、更科学、更规范的交易环境；二是目前正在推进的矿业权网上交易等模式，将对矿业权流转产生革命性的作用。

1.3 矿业权流转的法律制度及相关法律规制

国务院1996年修订颁布的《矿产资源法》规范并提出了矿业权流转制度，随之，陆续出台了规范和推进矿业权流转的“五办法一规则”，即《矿产资源勘查区块管理办法》（国务院第240号令）、《矿产资源开采登记管理办法》（国务院第241号令）、《探矿权采矿权转让管理办法》（国务院第242号令）、《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号）、《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》（国土资发〔2003〕197号）、《矿业权评估管理办法（试行）》（国土资发〔2008〕174）、《矿业权交易规则（试行）》（国土资发〔2011〕242 号）等，对配套、规范和推进矿业权流转作用重大。

掌握矿业权流转的法律规制的关键是学好“原著”，要结合矿业权流转的实际全面、完整、准确地掌握矿业权流转的法律规制。在实务中，必须厘清以下相关法律规制：

(1)矿业权流转是矿产资源使用权的流转，不是矿产资源所有权的流转；

(2)矿业权流转必须符合法定的前提和条件，禁止通过流转危害国家利益；

(3)矿业权流转是行政许可权的流转，必须依法经过批准；

(4)矿业权流转是用益物权的流转，必须依法进行变更登记；

(5)矿业权流转涉及国有资产的，应当依法依规进行处置；

(6)矿业权流转过程中的相关权利人，依法享有法律规定的权利和承担法律规定的义务。

2 矿业权流转方式

2.1 矿业权出让

矿业权出让，是作为矿产资源所有权人的国家，按照法律规制将勘查、开采矿产资源等与之相关的使用权，按照矿业权有偿取得制度和法定程序，有偿让渡给符合法定条件的矿业权人（单位、集体和个人）。矿业权出让主要在“国家垄断的矿业权一级市场”进行。

(1)矿业权出让原则。根据“五办法一规则”规定的矿业权出让原则包括：①有偿出让原则；②行政许可原则；③ 分类分级管理原则。

(2)矿业权出让方式。解读《矿业权出让转让管理暂行规定》主要有以下出让方式：①批准申请（申请在先）方式。特点是无市场竞争，只有申请的先后，申请在先者得。②协议出让方式。特点是无市场竞争，双方协商，属符合申请条件与市场交易兼具。③招标出让方式。特点是具市场竞争，资质优先，全面考评，择优选择矿业权人。④拍卖出让方式。特点是市场竞争激烈，价高者得。⑤挂牌出让方式。特点是有市场竞争，竞买人可多可少，价高者得。

2.2 矿业权转让

矿业权转让又被称之为“二级市场转让方式”，二级市场是在一级市场的基础上形成的，与一级市场不同的是，在二级市场中转让双方在法律地位上是完全平等的。

2.2.1 矿业权转让规则

矿业权转让的规则主要有：①是矿产资源使用权的转让，与所有权无关；②必须符合法定的前提和条件，禁止将矿业权转让倒卖牟利；③是行政许可权的转让，非经依法批准转让无效，转让合同批准之日起生效；④是用益物权的转让，必须依法进行变更登记；⑤涉及国有资产的，应当依法依规进行处置。

2.2.2 矿业权转让方式

矿业权转让是符合法定条件的民事主体之间依法有偿交易矿业权的行为，可依法区分为矿业权人之间交易矿业权的行为和依照法律规制对矿业权流转的条件和程序实施管理的行为等两种情形。当然，在具体的社会经济活动中还存在两种法定情形之外的特殊行为。

(1)矿业权人将矿业权转移的行为。①出售。又称之为矿业权的直接转让或买卖，是指矿业权人，依法将其拥有的符合法律法规规定转让条件的矿业权，让渡给其他民事主体，并获得对价的有偿交易行为。②作价出资。又称投资入股，《矿产资源法》规定探矿权、采矿权可作为非货币财产对公司出资。根据法律规定，须经依法批准，且被投资企业主体资格须符合特别法规定要求。③合作。又称合作勘查、合作开采，是指矿业权人依法以其拥有的矿业权与其他民事主体合作，共同勘查、开采矿产资源的行为。④重组改制。又称之为改制上市，是指矿业权人将其拥有的矿业权依照法律规制，经法定机构评估后，依法注入公司改制上市或购入上市公司后成为股东。

(2)按照矿业权转让的条件和程序进行管理的行为。①出租。又称之为矿业权租赁，一般仅限采矿权，是指矿业权人将采矿权依照法律规定租赁给符合法定条件的承租人并收取租金的行为，既要遵循矿业权租赁的法律规制，还要符合不动产租赁的法律规制。②抵押。2014年7月16日，国土资源部印发了《关于停止执行〈关于印发矿业权出让转让管理暂行规定的通知〉第五十五条规定的通知》（下称《通知》）。根据《通知》内容可知，一是为与《物权法》、《担保法》等法律法规有关抵押的规定保持一致，恢复了财产抵押的法定范围，避免多项法规之间的矛盾和冲突；二是随市场对资源配置起决定性改革的深化，矿业权属准用益物权的财产权已形成法律共识，《通知》实质上真正体现了矿业权财产性质的法律规范，意味着矿业权人既可以用矿业权的债务设定抵押，也可以做为第三方，将该矿业权抵押给债权人。③继承。是指矿业权人将其拥有的矿业权按照《继承法》规定由其继承人依法继承的法律行为。《矿业权出让转让管理暂行规定》规定了对矿业权继承的有关问题。④承包。截止目前，我国的法律法规仍然禁止矿业权的承包。

(3)涉及矿业权转让的特殊行为。①矿业企业分立、合并。即矿业企业通过分立、合并的方式，导致矿业权主体发生变更的情形。②股权转让。是指通过股权转让从而达到矿业权转让目的。股权转让方式能够在一定程度上规避矿业权转让条件的限制，因此，一些公司越来越多地选择通过转让股权的形式实质上转让矿业权。③互换、赠与、信托等。还有通过信托、赠与、交换等方式实现矿业权转让，只是实践中不太常见。④矿业权有价证券的转让、信托。矿业权有价证券主要有：股票、矿业债券、商业票据及矿业权信托受益权证书等。矿业权有价证券的转让、信托是市场经济条件下矿业权最主要、最常见和最方便的流转方式。

2.3 矿业权流转的特别规定

2.3.1 矿业权出让的特殊规定

(1)探矿权出让的特殊规定。共有7项：一是按勘查区块进行登记管理；二是国、省两级发放勘查许可；三是申请人为勘查出资人；四是必须具备法定的资质才能进行矿产资源勘查；五是勘查准入的门槛不断提高；六是探矿权的保留、变更审批等管理规范程度不断提高；七是探矿权勘查区块的排他性规则。

(2)采矿权出让的特殊规定。共有6项：一是采矿许可四级发证；二是采矿登记审批与企业设立审批分离；三是资源开采准入的门槛不断提高；四是为推进资源整合，对法律规定保护性开采的特定矿种采取了新的登记制度；五是颁发采矿许可证的权限和有效期以资源储量规模和矿山建设规模为标准；六是采矿权矿区排他性规则。

2.3.2 矿业权转让的特殊规定

法律法规对矿业权转让有严格的规制，必须遵守和执行矿业权转让的必备条件和附加条件。

(1)探矿权转让的必备条件。①必须是颁发勘查许可证满2年，或在勘查区经地质勘查工作发现了可进一步勘查的矿产资源；②完成了法律规定的最低勘查资金投入；③矿业权人所属的探矿权无争议；④依照法律法规的规定足额缴纳了矿业权使用费和价款；⑤国务院及国土资源部规定的其他相关条件。

(2)采矿权转让的必备条件。①采矿企业正式采矿生产满1年，属依法合资合作而设立的矿山企业可不受满1年的限制；②矿业权人所属的采矿权无争议；③依照法律法规的规定足额缴纳了矿业权使用费、资源补偿费、价款和资源税；④国务院及国土资源部规定的其他相关条件。

(3)矿业权转让的特别条件。①国有地勘单位、国有企业进行矿业权转让，必须按照法律规定报请其主管部门同意并由主管部门出具同意转让的意见；②国家出资勘查的矿业权转让时，必须按照法律规定依法选定评估机构进行评估并备案，备案结果作为转让的底价；③国有地勘单位、国有企业转让矿业权的，必须按照法律规定依法选定评估机构进行评估并备案；④矿业权流转的受让人，必须符合法律法规规制的应当具备的相关条件；⑤国有地勘单位转让矿业权，还应遵从《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）的规定。

3 矿业权流转过程的法律风险

3.1 地勘单位内部监管制度不健全导致的合规性缺陷

一些地勘单位实施矿业权流转的过程中，内部管理、监控制度不健全，没有依据国家法律法规建立和制定内部矿业权流转的管理制度和流程体系，矿业权流转存在着随意性、个别人说了算、透明度低、不做尽职调查、缺乏专家论证、未按“三重一大”制度进行决策、流程倒置、内控监督机制缺失等问题，从而出现一些重大问题和失误，甚至导致国有资产流失和犯罪事件发生。

3.2 地勘单位违规或非法操作导致合法性隐患

一些地勘单位在矿业权流转过程中，没有专业律师参与，法律关系界定不清，不依法规范转让行为，而是规避法律的限制、审批和监督，主要是不依法拟订并签署流转合同、不依法进行评估、实际流转价格远低于评估底价而签订阴阳合同、拖欠转让价款乃至造成坏账损失等，从而导致重大风险的产生、国有资产的严重流失和违法犯罪事件。

3.3 矿业权流转实践中出现的法律风险

(1)矿业权流转双方报批手续瑕疵的风险。一是合同一方或双方出于某种目的故意不履行报批义务，致使合同无法获得批准并生效；二是双方为避税或其他目的共同造假，签订阴阳合同，导致批准价和实际流转价格不一致，合同存在着极大的法律风险。

(2)股权转让方式实现矿业权流转的法律风险。矿业权流转双方为规避繁琐的法律审批而采取股权转让方式实现矿业权的转移，该交易方式目前存在争议并面临一定的法律风险，主要是股权转让合同对矿业权资产、公司其他资产、负债等的约定容易导致相关法律纠纷和风险。

(3)矿业权整合和矿业权流转不符合法定条件的法律风险。一是随着市场对资源配置起决定性作用改革的深化，因规模和生态效应导致矿产资源整合对矿业权流转的影响日益显现，矿业权是否因资源整合而无法得到延续的情形容易使受让人面临较大的法律纠纷和风险；二是法律法规规定矿业权流转必须具备法定的条件。如果合同签订后才发现不符合法定转让条件，也将面临法律纠纷和风险。

(4)矿业权瑕疵所产生的相关风险。矿业权本身存在着面积不实、可能被处罚缩减、生产规模、发证条件等方面的瑕疵，将导致交易双方产生经济和法律纠纷，对今后的发展产生难以克服的风险。

4 矿业权流转法律风险防范措施

4.1 强化法律意识依法规范矿业权流转

(1)强化法律法规的学习、增强法律意识。有效规避矿业权流转实践中出现的风险，根本在于全面掌握相关法律知识、增强法律意识。一是要结合矿业权流转的实践，加强法律法规依据的汇编，及时更新和修订；二是要结合地勘单位实际，建章立制并及时修订更新；三是强化法律意识的关键是执行的督查和监督。

(2)建立合规合法的矿业权管理流程。依法规范矿业权流转的根本和关键，是要依法依规建立其合规合法的矿业权管理流程。一是建立对矿业权流转合规、合法性审查的制度体系，防患于未然；二是实行责任分工和责任追究制度，提高效率，杜绝风险；三是地勘单位和主管局，重点是落实好《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，结合实际制定本单位的“三重一大”决策制度并贯彻实施。

(3)发挥审计法务、纪检监察的职能作用。矿业权流转是一项政策性、法律性较强的工作，必须通过审计法务、纪检监察等相关部门的协调配合，加强督查、审计监督、风险评价、预警机制、法律规范、内控协调等制度建设，保证矿业权流转依法进行，严防国有资产的流失。

4.2 充分利用中介机构和专业律师防范法律风险

(1)必须聘请专业律师负责尽职调查和法律意见书。矿业权流转面临的经济法律环境、专业性及情况的多样性等较复杂，仅靠地勘单位本身难以全面和深入了解相关、真实情况。因此，在矿业权流转的前期，必须聘请专业律师，并在专家的配合下，通过尽职调查，了解项目真实情况，分析评价法律风险，提出解决方案，提交详细的《尽职调查报告》和《矿业权流转法律意见书》。

(2)律师和专家必须参与整个交易过程。矿业权流转不仅涉及专业的法律规制，还大量地涉及与其他相关法律法规的相互补充和协调，涉及矿产资源专业的技术规范，甚至还要涉及更广泛的行业和范围。其交易价格很大程度上取决于对资源环境条件、交易条件、相关法律政策条件等的认知和设定。价格、合同条款的谈判，交易条件的设计和优化等，更是要取决于《尽职调查报告》和《矿业权流转法律意见书》等所揭示的情况、问题和风险、利弊权衡，在不同的交易阶段，还会面临不断出现的新问题，因此，律师和专家必须参与整个交易过程的相关工作。

(3)重点关注交易伙伴的选择和交易合同。矿业权流转的实践，交易伙伴的选择、交易合同的拟定和履行是关键的条件。一是要通过专业律师和专家的尽职调查、相关交流和谈判，选择一个诚实守信、遵纪守法的交易伙伴，对矿业权流转的成功具有重要的作用；二是要充分依靠律师和专家，妥善拟订和修订合同条款，严谨、准确地描述双方在该合同中的法律关系、交易的性质、结构、操作流程、交割条件及双方的权利义务，特别是在纠纷处理的选择上要高度重视，一般不选择仲裁条款，重点做好法律风险的防范和化解措施；三是矿业权流转涉及权证变更及相关具体条款的实施，律师和专家不仅要全程参与，最大限度地维护好相关的合法权益，更重要的还要做好后续人才的培养。

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Mining Right Circulation and Legal Regulations——the Third Part of the Series Study on Mining Right Circulation

HAN Jishen1, LI Xinpei2, FENG Linfei3
(1. Shandong Provincial Bureau of Geology and Mineral Resources, Jinan 250013, China; 2. Shandong University of Finance and Economics, Jinan 250014, China; 3. Shandong Institute of Business and Technology, Yantai 264005, China)

Mining right circulation constitutes the core aspects of the legal system of mineral resources, which reflects politics, law, and economic relations with regard to the national ownership and the right to the use of mineral resources. For geological exploration units, the legal risks involved in mining right circulation should include the following. First, compliance defect is emerged due to the imperfect internal supervision system. Second, hidden danger to legitimacy is caused by irregularities or illegal operation. Third, in the practical circulation, there are some risks that are caused by the facts that the flaw of mining right itself, the defects of formalities of the two sides, achieving circulation via equity transfer, and failure to meet the terms of integration of mining right and mining right circulation. For that reason, this paper points out that we should strengthen the legal consciousness; establish the compliance of legal mining right management process; play the function of audit, legal, disciplinary inspection and supervision; regulate the circulation of mining right in accordance with the law. At the same time, we should make full use of intermediary institutions and professional lawyer help us to keep away law risks. The focus of our efforts should be placed on the trading partner selection and business contract.

mining right; the circulation; problem; legal regulation

F407.1

C

1672-6995（2014）12-0010-05

2014-11-22；

2014-11-24

韩继深（1957-），男，山东省莱芜市人，山东省地质矿产勘查开发局高级经济师，研究生学历，主要从事地勘经济和地勘财务管理研究。