国外废弃矿区闭矿立法对我国的启示

■ 蓝 楠/刘中兰

（1.国土资源法律评价工程重点实验室，湖北 武汉 430074；2.中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430074）

国外废弃矿区闭矿立法对我国的启示

■ 蓝 楠/刘中兰

（1.国土资源法律评价工程重点实验室，湖北 武汉 430074；2.中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430074）

废弃矿区带来的水环境破坏与污染、土壤流失或者土壤污染、影响生物多样性、地貌景观等环境问题不容忽视，应采取有效的防治措施予以应对，以便有效均衡和协调废弃矿区的经济、环境和安全之间的关系。完善的废弃矿区闭矿立法是有效防治废弃矿区环境问题的前提。国外废弃矿区闭矿立法遵循污染者负担及例外原则分配责任；实施闭矿计划进行源头控制；实行闭矿分级治理制度确保重点区域优先治理；设立闭矿专项基金制度保障土地复垦。我国应借鉴其经验，完善污染者负担及例外原则，确立闭矿计划制度，设立闭矿专项基金制度；实行闭矿分级治理制度等。

废弃矿区；闭矿立法；启示；国外

世界范围内许多历史上有采矿活动的地方都发现了废弃矿区，当时很普遍的做法是当采矿完成，这个矿区就会被废弃，此时矿区土地并未进行绿化和掩蔽，废旧材料大堆遗弃或随意向矿坑里倾倒。由于对经济的片面追求加之矿区环境保护成本较高，人们并没有考虑这些废弃矿区对周围生态系统可能造成的危害，导致遗留的环境问题非常严重。为了有效进行废弃矿区环境问题治理，需要有完备的废弃矿区闭矿立法予以规制。

1 废弃矿区环境问题概述

通过对国内外关于废弃矿区环境问题的研究和总结，废弃矿区带来的环境问题主要有水环境破坏与污染、土壤流失或者土壤污染、影响生态系统的稳定性、地貌景观破坏等。首先，水资源是受废弃矿区污染最频繁的资源之一，也是废弃矿区的主要污染传输介质[1]。日益增加的悬浮沉淀物、酸性物体、碳氢化合物等金属含量对地表水和地下水水质以及水生动植物栖息地造成极大威胁，尤其是曾经需脱硫化处理的废弃矿区，这种废弃矿区最普遍和最重大的问题是酸水排泄。酸水排泄使得硫化铁矿等材料暴露于空气和水，暴露的、比较难溶解的硫化材料被氧气转换成可溶解的硫磺酸性物质和铁化合物，硫磺酸性物使其它金属如铝、铜、锌、镉等溶解，酸性水形成。当地表水和地下水从富含硫化物的岩石和能够产出酸性排泄物的残渣中通过地表直接排放或者间接渗漏，酸性水向废弃矿区附近排放[2]。这两种途径造成了酸性水大量外排，污染周边的水环境，从而危及周边居民的身体健康和生态系统安全，造成地表水和地下水的污染。其次，废弃矿区中混乱的土地和未受保护的斜坡容易受侵蚀影响。未受控制的地表排水可以清除土壤的肥力和土壤本身，使废弃矿区土地面积不稳定，例如澳大利亚1860年的淘金热潮中，大面积被挖掘的干旱林地至今尚未恢复。该片土地很明显没有表土层，仅仅只是稀少的植物覆盖于此[3]。再次，重金属流失致使生物体内重金属严重超标，影响生态系统稳定性。美国加利福利亚州历史黄金采掘过程中带来的汞是个很重大的环境问题，众多的汞目前仍残留在开采的黄金沉淀砂矿废弃区。在这些区域，汞可以直接向自然排放的沉淀物中流失，由于这些汞不间断地流失，鱼间歇或者长期的消耗，可以把汞积存在组织和器官中。鱼的游动导致汞传播，从而遍及整个生态系统，影响生态系统的稳定性[4]。最后，破坏地貌景观。历史时期中政府缺失对矿区有效的环境管制，土地未进行复原，废渣未进行有效地处理。未建设相应的尾矿库，大量的尾矿未进行有效利用和有序堆放，还有未经填埋的矿坑，破坏了人们赖以生存的群落结构[5]。破坏了地貌景观，严重影响人们的视觉环境。现实中，人们首先往往从视觉上对废弃矿区感到厌恶，影响了人们视觉景观享受，对生活造成不便，容易引起群体性事件。还会引起地质灾害，对生命财产造成威胁，影响人们的生活。

2 国外废弃矿区闭矿立法评介

2.1 遵循污染者负担及例外原则分配责任

在解决废弃矿区环境问题时应当明确污染者负担的原则，大多数矿区立法都是符合污染者负担的原则，当废弃矿区需要进行生态修复时应找到承担责任的当事人。通常情况下，矿山运营企业对废弃矿区应承担闭矿后环境治理责任的完全责任或相应责任。当没有明确可识别的矿山运营企业或者矿山运营企业已经破产，谁来支持或者负责治理废弃矿区的问题变得很重要。在没有明确的矿山运营企业或者该矿山运营企业没有足够资金的情况下，有些国家立法中要求建立专项基金修复废弃矿区，政府被强制去承担废弃矿区的复垦任务。在美国，当废弃矿区需要修复时，所有的联邦和州将采取一些办法搜索和寻找应承担责任的当事人。如果找不到应承担责任的当事人，则废弃矿区的生态修复成本必须由政府来承担。一个存在争议的情况是有些新矿区地址位于老的废弃矿区内，这时应如何确立污染负责人，即目前的矿山运营企业是否应对前任矿山运营企业带来的环境问题承担责任。在现实中，此种情况没有统一规定或者统一认识。为了更好地解决废弃矿区环境治理责任分担的难题，国外倾向性的做法是：新矿山运营企业位于老的废弃矿区时，新矿山运营企业应按照企业承担社会责任的原则去承担部分矿区内原有废弃矿区的治理责任，只有在采取此种责任分配方式下保护环境才是最有效的[6]。如美国已经采取了一些措施，让新矿山运营企业对矿区内原有废弃矿区的治理承担一些治理责任，对废弃矿区的环境治理起到一定的作用。但目前没有相应的立法对此予以明文规定，只是政府的个案做法。

2.2 实施闭矿计划进行源头控制

世界范围内关于废弃矿区闭矿的法律体系主要有：一是单独的矿区闭矿立法，二是分布于其他零散的矿业法中。从这些立法规定可以看出，部分国家在其立法中对闭矿计划进行相应的规定，用以指导具体实践。澳大利亚1999年《生物多样性保护法》（2000年6月生效）已经确立了闭矿计划是采矿方案评估过程的重要考虑因素。澳大利亚联邦政府环境保护局要求所有州和地区都要有闭矿计划的规定，要求矿山企业必须向当地相关采矿批准机关提交特定地点采掘方案中的复原计划[7]。从美国加利福利亚州现行的矿区废弃物的管理规定来看，都要求矿山企业必须在闭矿过程中采取相应的措施，确保矿区不再对水质、水量等造成威胁。规定在闭矿计划中必须有闭矿后的环境保护措施，闭矿计划必须得到地方区域委员会的批准，同时闭矿计划也必须符合露天采矿和复垦法案中的复垦计划。美国内华达州的法律对闭矿计划分为短期闭矿计划、意外临时关闭计划和永久性闭矿计划。其中意外临时关闭计划的缘由有天气原因、市场原因和操作方面的原因等。印度尼西亚的格铜金矿坐落于印尼巴布亚南部大区的高地中央，它是世界上成本最低，铜、金矿产出最大的一个露天矿。以前格铜金矿的尾矿大多数堆放在低地地区的水河流系统，对土地的沉积、水质和生物多样性等产生了重大影响，造成重大的环境污染问题。由于及时地实施闭矿计划，才有效地缓解了对河流区域的污染。

2.3 设立闭矿专项基金制度保障土地复垦

国外废弃矿区闭矿专项筹集基金中有代表性的是美国矿山企业缴纳基金和澳大利亚塔斯马尼亚信托基金。美国1977年《露天控制与复垦法案》规定，美国联邦矿务局已经通过该法案来规范由于采煤活动带来的废弃矿区环境污染问题，按照一吨地面采煤付35美分生产费、一吨地下采煤付15美分生产费的标准向采矿运营企业收取。这些费用作为废弃矿区闭矿专项基金，被用来支付废弃矿区土地复垦和生态修复等费用。目前美国废弃矿区土地复垦已经花费数以百万美元，但仍然有许多废弃矿区土地需要复垦。澳大利亚塔斯马尼亚1995年《矿产资源开发法案》建立了一个信托基金，用于支持废弃矿区的土地复垦工作。该信托基金依据优先权排列废弃矿区，之后投资进行废弃矿区土地复垦和生态修复。为了更好地进行废弃矿区土地复垦和生态修复，该信托基金建立了债券合资，建立债券合资主要是满足小型经营者的需求，因为大部分小型经营者没有强大的实力或不情愿提供保证公司要求的大量抵押品。成为债券合资的成员必须拥有合规记录，包括许可证违规的数量、财务状况、经营年份和复垦经验等内容[8]。建立债券合资可以为其成员支付采矿活动产生的土地复垦和闭矿费用，预防由于破产或其他无法预见的原因可能导致其成员财政难以支撑土地复垦和闭矿计划实施等情况的发生。

2.4 实行闭矿分级治理制度确保重点区域优先治理

从国外废弃矿区的立法和实践来看，拥有悠久采矿历史的国家大都具备对废弃矿区优先分级的技术，即按照一定的标准进行建模或者列名录，将废弃矿区可能导致的环境污染和对人体的危害等进行分级，按照不同的危害等级确保对重点区域优先治理。一些国家已经通过立法将这些标准予以明确，特别是涉及政府设立专项基金项目来治理废弃矿区的情况。例如美国露天采矿局规定，“最高优先级”的废弃矿区是指对人体健康、安全和一般民众的福利产生威胁的矿区。美国联邦环保局的危险性分级系统模型是模仿先锋技术服务创造的模型。先锋技术服务创造模型基于风险的优先级分类方法对美国蒙大拿州的废弃矿区进行了分级，按照不同的等级确定治理废弃矿区的优先顺序，这些废弃矿区包括煤矿和岩石矿区。美国联邦环保局危险性分级系统模型用来对包含危险废物的废弃矿区进行分级，其中确立的废弃矿区优先级具体评估标准包括：(1)从矿区扩散到环境的有害成分释放实际程度和潜在的释放可能性；(2)矿址废弃材料中有害成分的数量、毒性和浓度；(3)有害成分对人类健康和环境影响的产生风险程度。

3 国外废弃矿区闭矿立法对我国的启示

3.1 完善污染者负担及例外原则

废弃矿区环境问题治理责任的有效分担存在较大争议，最主要的争议之一是谁应该支付这些区域的复垦。对于大多数废弃矿区，先前所有者已经因为破产等原因导致无力支付土地复垦和生态修复的费用，如果将责任归于先前所有者将使得责任的承担不可能实现。如果单纯将废弃矿区的土地复垦和生态修复责任归于政府，现实中政府往往承担废弃矿区的治理能力是有限的。如果因为有些矿区地址位于许多更老的废弃矿区内而将责任全部归于新的矿山运营企业，会导致其矿区环境治理的历史包袱过重，不利于矿山企业的发展。因此，针对废弃矿区环境治理问题，应当依据不同的具体情形，按照具体的归责原则分配不同的责任。在我国归责原则应确立污染者负担原则为一般原则，企业社会责任和政府公共服务责任原则为例外原则。其中采用污染者负担原则的情况包括：(1)已经闭矿但是先前采矿者能够找到，目前该采矿者不再拥有矿区但对矿区土地有复垦能力；(2)已经闭矿但是先前采矿者能够找到且拥有矿区，所有者或者运营者对相邻区域财产和控制危险承担责任；(3)矿区正在运行，在允许项目期间，所有者或者运营者承担责任。采用企业社会责任原则的情形包括：授予许可但没有开始运行采矿（矿区地址位于更老的废弃矿区内），本着环境问题完全内化的程度理解，结合目前科学技术和治理成本，现行开采者应该对矿区原有废弃矿区负责；采用政府公共服务原则的情况包括：针对古老矿区遗址，没有可识别所有者的历史遗留矿区，由政府承担公共责任。

3.2 确立闭矿计划制度

矿山开采完毕前环境如果没有得到很好的保护和治理，闭矿后会遗留很多环境问题。矿山关闭后没有进行有效的后续管理，外界的其他行为如破坏闭矿环境设施、违法开采剩余零星矿产资源等影响环境的活动又会带来新的矿区环境问题，导致双重环境保护弱化情况的发生。基于废弃矿区对生态环境和人们赖以生存的资源产生持续性的不良影响，必须通过立法执行科学、严格的矿山关闭程序。这就要求在矿山开采之前必须提供详尽的规划，对可持续开采矿产资源和闭矿后矿区生态环境修复、土地复垦等进行规定，通过提前确立闭矿计划有效防止矿区环境污染和生态破坏。国土资源管理部门应要求采矿企业在矿山环境影响评价中确定环境影响的范围，从而彰显其对于闭矿的重视。要求在环境影响评估的过程中必须考虑包括矿山关闭后的处理措施和正在进行的矿山复垦活动等内容。在申请采矿许可证时提供详细的闭矿计划，预设对矿区关闭前后可能导致的土地破坏、水质污染等采取有效的恢复措施。要求在闭矿计划中明确环境治理和保护需要花费的成本，如整个采矿期间及其在闭矿以后的30年内所花费环境治理和保护成本、酸性排水控制计划、土地复垦专项基金等内容。

3.3 设立闭矿专项基金制度

废弃矿区一般需要花费较长的治理时间，所需成本也是相当惊人的，在矿山企业无力承担或难以确定承担者时，政府往往被期待为这些废弃矿区带来的环境损害承担责任。政府除了鼓励与废弃矿区相关的矿山企业治理原有废弃矿区外，主要承担的角色为废弃矿区治理筹备专项基金。国家一方面通过立法要求建立闭矿专项基金促使监管机构控制和阻止可采矿变成废弃矿区，另一方面明确闭矿专项基金的提供者、筹措机制、管理方、使用者和修复标准等问题，不断健全闭矿专项基金制度。其中尤其要关注的是建立专项基金修复废弃矿山，修复成本和修复目标之间标准确立的问题。即什么条件下矿区才需要修复，修复应达到怎样的目标，谁直接对复垦工作和矿区的长期维护负责以确保修复效果等。我们可以借鉴澳大利亚塔斯马尼亚州1995年《矿产资源开发法案》关于废弃矿区复垦标准：(1)消除健康和安全的风险；(2)矿区变得稳定和减少或消除侵蚀和大的移动；(3)在先前采矿邻近地区实行可行的保养或者提高生物物种多样性；(4)清除或者改良矿区污染源；(5)消除具有限制良好利用矿区的重要因素；(6)提高矿区及其周围视觉舒适度。依此标准，我国应在立法中设立闭矿专项基金制度，按照废弃矿区土地复垦标准和水质恢复等标准要求，提供废弃矿区生态修复所需资金并严格管理。废弃矿区闭矿之后，由国土资源管理部门和环境保护管理部门对矿山企业的环境影响报告和闭矿计划再次审核，落实环境治理的目标之后，为闭矿后矿山企业颁发环境合格证书。

3.4 实行闭矿分级治理制度

与废弃矿区相关联的最重要问题是物理性质或者化学性质带来的危险源和环境风险，公众身体健康及其视觉影响等。废弃矿区治理的成本巨大，使得无论来自何种渠道的资金去治理废弃矿区带来的环境污染都很有限，尤其是国家建立专项的废弃矿区环境保护复垦基金更具有稀缺性，因此，必须实行闭矿分级治理制度，优先治理重点区域污染严重的废弃矿区。虽然每个地区对于废弃矿区的复垦排级或者优先分级有不同的标准，但按照风险管理中风险分级的要求，当前废弃矿区的优先分级应用的标准是首先关注公众健康，其次是环境。政府关注废弃矿区的治理首先考虑的是保护公众的安全和健康，政府优先级排序治理的往往是人口集聚中心附近和常用交通道路附近废弃矿区。这样做忽视了许多生态敏感区域，得不到有效地保护，环境保护因子很容易缺失，不利于环境和生态的有效合理地保护。这就需要在优先分级技术中加强对废弃矿区环境问题的考虑，具体的模型中增加相应的环境因子。使政府建立的专项基金能有效地治理那些产生危险源的、对公众安全、环境污染和生态敏感程度较高的废弃矿区，这些污染严重的废弃矿区对环境和公众生活影响明显要大于其他仅仅对公众视觉上的影响，因此必须得到最先保护的优先治理的次序。可行的做法是对现存的废弃矿区按照对环境的影响、公众安全进行分级排序，政府按照排序的先后投入相应资金对废弃矿区进行治理。

[1]John E. Koku, Nandita Singh. Mining Policy, Water Conflicts and Corporate Social Responsibility in Ghana:Perspectives from the Wassa West District[M]//4th International Water History Association Conference:“Water and Civilization”,Paris,France,200 5(10):1-18.

[2]Prosser I,Wolf L,Little boy A.Water in mining and industry[J].Books Online, 2011(2):135-146.

[3]International Institute for Environment and Development. Mining for the Future Appendix C:Abandoned Mines Working Paper[R].Word Business Council for Sustainable Development NO.28,2002(4):1-20.

[4]U.S.Department of the Interior.USGS Abandoned Mine Lands Initiative [EBOL].(2013-08-02)[2014-06-02].http://amli.usgs.gov.

[5]虎维岳,李忠明,王成绪.废弃矿山引起的环境地质灾害[J].煤田地质与勘探,2002,30(4):33-35.

[6]SJJFM,Devuyst E.CSR and development:A mining company in Africa[J].Journal of Management Development,2011,30(10):955-967.

[7]Cochilco,Chilean Copper Commission.Research on Mine Closure Policy[R].Word Business Council for Sustainable Development NO.44,2002(1):5.

[8]Gardner J.Rehabilitating mines to meet land use objectives: bauxite mining in the jarrah forest of Western Australia[J].Unasylva,2001:52.

Some Enlightenment Drawn from Foreign Countries’ Legislation Regarding Closing Abandoned Mines

LAN Nan LIU Zhonglan
(1. Key Laboratory of Legal Assessment Project, Ministry of Land and Resources, Wuhan Hubei, 430074; 2. School of Public Administration of China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074)

Destruction and pollution of water environment, soil erosion and soil pollution caused by abandoned mines have an impact on biodiversity and geomorphologic landscape. Therefore we must pay more attention to these environmental issues; and adopt effective control measures. Only then can we effectively balance and coordinate the relationship between the economy, environment and security of abandoned mining zone. This paper points out that the sound legislation for closing abandoned mines is the base for effectively controlling the environmental problems. In foreign countries, they make the legislation for closing abandoned mines according to polluter pays and exceptions principle. They work out closing plan to control the pollution at the source. At the same time, in order to give priority harness of the key areas, they carry out the system of different levels holding different responsibilities, establish special fund for closing mines so as to ensure land reclamation. All of these foreign experiences are good for us, so we must use them for reference.

abandoned mining zone; legislation for closing mines; enlightenments; foreign countries

F407.1；F062.1

C

1672-6995（2014）12-0056-04

2014-06-09；

2014-07-28

国土资源部国土资源法律评价工程重点实验室开放基金项目（CUGFP-1406）、（CUGFP-1409）；中央高校基本科研业务费专项资金项目（CUGW120240）

蓝楠（1978-），女，湖北省京山县人，中国地质大学（武汉）公共管理学院副教授，法学博士，2012年赴美国阿尔弗莱德大学研修，主要从事环境资源法研究。