公益服务机构财政投入方式的国际经验

● 事业单位分类改革中创新财政投入方式问题研究课题组

公益服务机构财政投入方式的国际经验

● 事业单位分类改革中创新财政投入方式问题研究课题组

创新财政投入方式是事业单位分类改革的重要内容。尽管其他国家没有和我国完全一致的“事业单位”的称谓，但存在着大量与我国事业单位职责类似的机构，既有部门代理机构（departmental agencies）、公法行政实体（public law administrations）等公共机构，也有数量众多的非营利组织。那么，这些国家公益服务机构财政投入方式是什么样的，对于我国创新财政投入方式又有哪些可借鉴的经验？

一、政府提供财政保障并强化监督管理

在福利社会理念的指引下，发达国家注重对公益事业的财政保障，将政府支出的大部分投入到教育、医疗、社会保障等公益事业中。从经费来源看，财政保障主要有三种方式：一是全部由税收或者强制性的定期缴费予以保障。如义务教育，经费全部由政府承担；由社会保险费支付医疗服务资金等。二是允许全部由用户付费，但收费的标准由政府管控，原则上不能超出所提供服务的成本，价格调整也要听取并尊重公众的意见。三是在财政资金保障的同时，允许向用户收取一定的费用。

在给公益服务机构提供财政保障的同时，政府也加强监督管理。如严格限制一些公益服务机构的借款和贷款行为，由审计部门对公益服务财政资金的使用情况进行严格审查。但与政府部门执行的国家预算体系相比，从事公益服务的机构在财政管理方面具有相对较大的灵活性。如法国，预算的执行由授权官员（ordonnateur）承担，他们负责列支、出具合同与指令、审查交割情况并发出支付指令。2001年改革后，授权官员获得了更大的自主权，可以“项目”为中心确定公共支出，但其发出的支付指令需接受公共会计师的监控，而公共会计师并不向授权官员负责，有权拒绝任何由授权官员发出的非正常支付指令①。

二、通过购买公共服务构建政府与非营利组织的合作伙伴关系

在发达国家，很多医院、大学、社会服务机构都是非营利组织，它们是公民社会不可或缺的重要组成部分。霍普金斯比较项目研究发现，非营利组织的资金主要来源并非人们原本想象的慈善捐赠，而是由会费和政府的财政支持占据主导地位。在22个国家中，来自个人、企业和基金会的慈善捐赠仅占非营利组织全部收入的11%（平均水平）。有13个国家的经费来源主要依靠会费，9个则以政府部门的支持为主。总体来看，会费和经营性收入占非营利组织总收入的近一半（49%），政府支持占40%。卫生保健、教育和社会服务等社会福利领域更是政府支持占主导，达45%至55%②。由此可见，如果没有政府的财政支持，这些非营利组织就难以生存发展；如果没有政府采取现金拨付、签订合同、提供贷款或者贷款担保、补助金等方式向非营利组织购买公共服务，民众的公益服务需求就难以得到满足。从这个意义上讲，政府部门与非营利组织之间已经形成了一种“伙伴关系”。

三、尊重服务接受者的选择权利

发达国家在公益服务机构财政投入过程中注重沟通，需要有关方面充分协商、基本达成一致。这既体现在公立机构的预算管理过程中，也体现在政府部门与非营利组织的合作中。如英国财政部、教育与技能部需提前三年综合考虑可负担性、需求和成本压力等情况来决定国家对学校的投入，当地教育部门的预算则根据学生人数以一致同意的方式进行计算，并为贫困家庭和有特殊需求的家庭留出额外预算。当地教育部门也同样需要提前三年根据公平与透明的筹资计划决定私立学校的预算，必须与私立学校和地方学校论坛的校长和地方长官商议这些筹资计划，并且计划必须得到教育与技能部的批准，其中75%的私立学校预算必须根据学生人数计算。学校负责财务管理，并确保资金得到适当有效的使用。在加拿大，财政委员会规定联邦政府通过出资、拨款、合同以及其他转移支付四种资助机制将财政资金投入到非营利组织。在此过程中，政府部门不能擅自决定服务外包申请的过程，而是就每个阶段的投资与非营利组织部门协商，合作制定并遵从准则，约定双方具体权限，以此确保服务外包的成效。

在教育等领域，发达国家还将公共资金以“代金券”的形式直接发放给服务接受者，给服务接受者更大的选择空间，也促进了服务提供者之间的竞争，提高了公共服务的质量及效益。近年来，英国在此基础上探索实行了“直接付款”的方式，即由地方政府直接向当地残障人士和其他群体支付现金，使他们能够购买经评估所需的残障救助、人员协助、住家护理等服务。为实施此项改革，设立银行专用账户用来接收直接付款及监督管理。这笔钱可以或不可以花在哪些地方，政府有明确规定，并要求用户必须记录这笔资金的花费方式。协助用户付款的组织必须具备财务监督程序，认真履行义务，并接受审计，确保公共资金的支出取得预期效果。从实践效果看，增加了病人对治疗方案及服务提供者的选择，既增强病人的信心、又能促使医疗服务者提供质量更好、反应更快的服务，从而达到降低成本、改善服务、提高病人健康水平和幸福程度的目的。

四、坚持结果导向，实行绩效拨款

受新公共管理思潮的影响，部分发达国家根据提供服务的质量、绩效和效果为公益服务机构提供资金支持。这就是绩效拨款，已在很多的国家广泛使用，体现了结果导向。以新西兰为例，1989年《公共财政法》通过后，公共部门财务管理从原来的对投入和生产成本的控制转变为对产出的强调，关注公共部门服务供给对公民的实际有效性；2001年，又通过了结果驱动的管理模式（Managing for Outcome Initiative），要求在部门采取一种更具有战略性的、结果导向的和更多自由裁量权的管理方式，以实现服务的最佳绩效③。在美国等一些国家，教育等领域也已全面实行绩效拨款。如美国洛克菲勒基金会领导下的公立高等教育项目，通过从1997年开始的对各州高等教育绩效经费政策的长期跟踪研究发现，各州政府实施的高等教育财政政策改革的整体趋势就是实行绩效拨款和预算政策，并已被超过2/3的州政府采纳④。

五、构建完善的法律体系

发达国家注重将法制保障作为公益事业财政投入的基础性条件，构建较为完善的法律体系，为公益事业的发展构筑制度基础。以美国义务教育为例，在联邦政府层面，联邦政府颁布了大量涉及义务教育财政投入的法律。其中，1958年的《国防教育法》，第一次以法律的形式规定了联邦政府在义务教育方面的责任，使联邦政府成为义务教育财政投入的一个重要主体。在地方政府层面，1965年的《中小学教育法》第一次把对地方教育部门的财政补助问题写入联邦法律，而且各州宪法中都有明确的教育财政投入条款。此外，各州还制定了法规，促使州政府通过征收销售税、个人所得税、教育税或发行彩票、募集私人教育基金等多种方式，为义务教育提供经费保障。由于重视义务教育财政投入的法制建设，美国保证了教育财政制度的有效执行。

①经济合作与发展组织：《分散化的公共治理——代理机构、权力主体和其他政府实体》，中信出版社，2004年，第90-91页。

②莱斯特·M.萨拉蒙等：《全球公民社会：非营利部门视界》，社会科学文献出版社，2002年，第7页。

③广东省机构编制委员会办公室、世界银行TCC5子项目执行管理办公室：《广东省事业单位监管机制研究报告汇编》，花城出版社，2011年，第213页。

④王莉华：“美国高等教育绩效拨款政策——两个州的案例比较分析”，《清华大学教育研究》，2008年第2期。

（课题组成员：周家新、欧阳波、沈益锋、杨立强、蒋凯渊、臧玉淼、李 强、吴 昊）