南通行业协会的现状、问题及改革建议

● 黄元宰

南通行业协会的现状、问题及改革建议

● 黄元宰

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出要“激发社会组织活力”，“加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。行业协会是由同业经济组织自愿组成的行业性、自律性、非营利性社会团体法人。其在提供政策咨询、加强行业自律、促进行业发展、维护企业合法权益等方面发挥着重要作用。随着我国经济体制改革的深化，行业协会的作用将逐步增强。加速行业协会的改革和发展，对于促进政府职能转变，加强市场体系建设，促进经济发展具有重要的现实意义。如何加快推进南通市行业协会的改革、培育和发展，是摆在我们面前一项重要课题。

一、行业协会的现状和遇到的主要问题

改革开放以来，南通行业协会发展较快。截至目前，在市民政局登记的社会团体385家，其中，经济类行业协会128家，专业类行业协会83家，联合类行业协会38家，行业学会（研究会）136家。以经济类行业协会为例，主要涉及工业、农业、商业、外贸、物资、金融、保险、交通、文化、卫生等诸多领域。多年来，行业协会在为企业提供业务培训、信息咨询和技术服务，组织企业开展有关交流活动，参与行业调查，为政府部门提供咨询参谋以及加强行业自律、维护权益等方面发挥了积极的作用。但随着改革的不断深化，与快速发展的经济社会总体形势相比，行业协会发展中存在的问题和矛盾制约了行业协会的进一步发展。

一是政会分开不到位。目前，市行业协会由31个部门举办，其中87.31%由市政府部门举办，10.31%由行政性社团举办，2.38%由市党（团）组织举办。行业协会与主管部门在形式上分开了，但实质上未分开。行业协会会长一般由政府或部门的现职或离退休领导兼任，秘书长由部门处室现职或退休人员兼任。有统计，现有167名在职公务员在80家行业协会中兼任会长或秘书长（其它行业协会人员大多数也由政府部门离退休人员担任），占行业协会领导成员64%。行业协会主要依托主管部门开展工作，办公地址多数设在主管部门内或与处室合署办公，经费、办公用房由主管部门提供。行业协会缺乏相对独立性，人、财、物受主管部门控制，并没有自主支配权。

二是服务功能不健全。行业协会功能相对单一，仍停留在为企业提供信息咨询服务、组织行业内外交流、开展业务培训等浅层次的服务水平上。行业协会行业代表性不足，缺乏公信力，行业覆盖面不广，实际会员占同行业企业不足20%。多数行业协会会员为主管部门系统内原国有和集体企业，民营企业、“三资”企业及跨行业、跨系统的企业数量少。行业协会缺乏吸引力、专职人员和专业人才，约1/3的行业协会处于“休眠”状态。行业协会经济来源缺乏保障，会费难以收齐，其它服务性收入也很有限。

三是行业布局不合理。缺乏统一规划，行业协会的设立处于无序状态。一方面数量过多、规模过小；另一方面分布不合理、交叉重叠、门类不全。一些行业协会名称相似或相近，名称涵盖面过宽或过窄，名不符实。如市各类企业（家）或企业管理协会达13家。行政色彩浓，各部门均按照各自的管理职能建立行业协会，许多企业要同时参加多个行业协会。有的系统大量的行业商会与行业协会重叠、交叉现象严重。经济类行业协会与联合类、专业类行业协会以及行业学会（研究会）之间的关系也有待理顺。

四是监督管理不完善。相关管理部门对行业协会的管理和监督尚不重视，普遍存在重注册登记、轻监督管理现象。一些行业协会的财务比较混乱，管理漏洞较大，容易滋生腐败。行业协会法人治理结构不健全，理事会形同虚设，几乎未设立监事会。一些行业协会存在乱收费和产品评比不公正等问题，造成不良社会影响。

五是改革发展不平衡。一方面行业协会改革与行业商会发展不平衡。近年来南通市行业商会发展迅速，到目前为止，全市工商联系统已有行业商会163家，其中市级行业商会28家，基本覆盖市各主要行业，且会员入会率高。另一方面行业协会改革进程不平衡。县（市）级行业协会改革步伐较快，且行业商会发展迅速。市级行业协会改革相对滞后，行业协会与行业商会之间新老体制摩擦增多，许多矛盾和问题亟待解决，行业协会与行业商会的联合重组工作亦很难推进。

二、行业协会改革发展的主要障碍

南通市行业协会改革发展滞缓的原因是多方面的。除了对行业协会改革认识不够一致外，行业协会缺乏走向市场的能力、改革氛围不浓等因素也是制约南通行业协会发展的主要障碍。

一是人员脱钩有障碍。政会分开，首先要解决好公务员脱钩问题，但长期以来行业协会已经与主管部门形成了千丝万缕的关系，人员情况复杂，脱钩工作阻力大。虽然相关文件明确规定国家公务员和参照国家公务员管理的工作人员，从2005年底一律不得在行业协会兼职，但在实际操作中只能在到期换届时逐步过渡脱钩，公务员仍可以做名誉会长或担任副秘书长等。

二是利益调整有障碍。部门与行业协会利益关系密切，主管部门仍持有大量的行政资源，并通过行业协会转化为实际收益，这使得有些主管部门不愿意主动对行业协会放权。

三是管理体制有障碍。目前实行的是民政部门负责登记管理、业务主管单位负责业务指导的双重管理体制。这种管理体制强化了业务主管部门对行业协会的管理，如行业协会的设立、年检等手续都要经过主管部门审批把关，这使得行业协会难以摆脱主管部门的制约。

四是改革运作有障碍。目前统一协调改革发展的工作格局还不到位，仍处于分兵突破的状态。市行业协会发展联席会议制度运作不正常，各部门之间有关改革工作及信息缺乏沟通，改革协同推进机制还不够完善。有关配套政策措施尚未及时跟上。

三、推进行业协会改革发展的建议

推进行业协会改革和发展是促进社会转型与政府职能转变的重要载体。要按照十八届三中全会提出的“激发社会组织活力”和“加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”的要求，充分认识行业协会改革的重要意义，切实把行业协会改革纳入行政体制改革体系之中。

一是加快政会脱钩步伐。政会脱钩是政会分开的前提，是推进行业协会改革发展的切入点，具体要抓好“四分开”：机构分设，行业协会的办事机构不得与政府部门合署办公，已合署办公的要进行机构分设；人员分离，现职党政机关工作人员不得在行业协会兼任领导职务，已兼任领导职务的，辞去行业协会职务或辞去公职；职能分开，把应由行业协会履行的职能移交给行业协会，把适宜于行业协会行使的行业管理职能委托给行业协会；财产分开，行业协会与政府部门财产不清晰的，必须完成资产划分、明晰产权归属。

二是优化行业协会结构布局。对行业范围过大且特征不明显的行业协会，要引导其进行分立分设；对名称相近相似、业务交叉重叠的行业协会，引导其合并重组。同时，重点支持新能源、电子信息制造、船舶和海洋工程装备、新材料、软件和信息服务业、生物医药、机械装备制造、海洋渔业、现代物流、旅游观光以及公益慈善、城乡社区服务等领域行业协会的发展。各县（市）区要根据产业发展情况，制定行业协会发展规划。打破行政区划界限，支持企业集中、产品和市场优势明显的行业，组建全市性行业协会。打破部门、所有制、经济规模界限，吸收民营、外资企业等各类经济组织入会，提高行业协会的代表性。吸收与行业相关的市内科研院所和符合条件的外省市在本市设立的同业经济组织入会，增强行业协会的功能。

三是加强行业组织建设。以行业组织性质民间化、运作市场化、职能法制化为导向，按照“自主办会、自理会务、自聘人员、自筹经费、自我发展”的原则，建立新型行业协会。行业协会实行社团管理，取消行政级别和事业编制。会长由会员从行业内优秀企业负责人或社会知名人士中民主推选，秘书长公开招聘。建立健全行业协会法人治理结构，充分发挥理事会、监事会作用，加强制度化建设，严格规范程序，形成民主管理、自主发展的运作机制。要建立健全财务管理制度，落实会员大会或会员代表大会、监事会等机构对行业协会资产管理和资金使用的决定权和监督权。健全行业协会会费收取和使用制度，会费收取标准由行业协会章程规定，经过会员大会或会员代表大会讨论通过后施行。加强行业协会专业管理人员培训，培养职业化人才队伍。在行业协会建立党的基层组织，充分发挥党的监督保障作用。建立健全公安、安全等部门的综合治理机制，确保行业协会的健康发展，积极维护社会安全和稳定。

四是进一步充实行业协会职能。积极培育和发挥行业协会行业服务、行业自律、行业代表和行业协调等基本职能。政府部门通过放权、转移、授权、委托、购买服务等方式，建议逐步将以下四类职能交给或赋予行业协会：事务性服务职能，如业务交流、专业培训、资格论证、评估咨询等；与国际接轨需要转移的职能，如反倾销、反补贴等有关国际贸易维权等；部分行业管理职能，如行业统计、企业资质审查或认定、行业标准和产品标准制订、行业价格争议协调、行业专业技术职称考核和评审、参与制定行业产业政策等；赋予行业协会在政府中相应的知情权、参政权和监督权。

五是进一步创新监督管理体制。对行业协会的管理由分散主管、多头管理向集中管理转变，新建或改革脱钩后的行业协会要逐步脱离主管部门，原主管部门主要承担业务指导职责，为行业协会的发展创造宽松环境。积极推行政府购买服务等改革，通过政府授权或委托等方式将部分行业管理职能转移给行业协会，并负责监督实施。积极与行业协会建立新型的合作关系，在保障公平竞争、维护市场秩序、规范行业行为等方面，对会员企业实施有效的监督管理，同时创新监管体系。加快建立行业协会信息公共服务平台，促进信息交流和资源共享。建立科学有效的行业协会综合评价体系，定期跟踪考评，并加大社会对行业协会服务能力的评价力度，考评结果可作为对行业协会进行监管和扶优限劣的依据。

六是进一步加大政策扶持力度。支持行业协会依法自主办会。各级政府、各部门从大局出发，抓紧清理不适应行业协会改革和发展的制度和政策措施，研究明确政府有关行业管理职能转移给行业协会的办法。加强对行业协会的业务指导，支持行业协会自律、自治。研究扶持行业协会的相关政策。完成脱钩重组的行业协会，使用产权属于政府部门办公用房的，可以继续无偿使用三年；行业协会使用原属于政府部门的车辆、电脑、复印机等日常办公设备的，原则上应实行无偿划拨，作为政府资助；对行业协会受政府委托开展业务活动或提供的服务，政府应采用购买服务的方式，支付相应的费用，所需资金纳入预算管理；行业协会承担政府部门的授权或委托的职能，授权或委托的政府部门应当提供行业协会履行职能所需要的资金等物质保障。行业协会组织重大公益性活动，政府及有关主管部门可给予适当的资金支持。对行业协会创办初期，经费确有困难的，政府及有关主管部门可给予必要的资金资助。

（作者系南通市发改委副调研员）

人员在从事审批；审批职能归并后，同样的审批任务，只需要1个处、15名工作人员就可以完成。审批职能集中改革也提升了审批速度，31个审批服务事项办理时间平均提速18%，如划拨供地从原来8个工作日减到4.5个工作日，农转用批次报批在完成前期工作后，5个工作日内即可完成组件上报省厅。