以经济发达镇行政管理体制改革为突破口探索新型城镇化路径

● 黄卫成

以经济发达镇行政管理体制改革为突破口探索新型城镇化路径

● 黄卫成

2010年江苏省确定南通的如皋市长江镇、启东市吕四港镇为经济发达镇行政管理体制改革省级试点镇。经过几年改革，进一步理顺了职责关系，创新了管理体制，逐步探索出一条适合地方实际的新型城镇化建设新路径，推动试点镇向现代新型小城市迈进。

一是整合行政资源，创新管理体制。第一，实行“区镇合一”，推动发展一体化。根据两个试点镇的实际，按照城乡统筹、集约开发的发展思路，推动试点镇与毗邻特色产业园区实行“区镇合一”管理体制，促进港产城互动发展、产业梯度转移有效承接，进一步集聚发展要素，拓展发展空间，实现区镇经济社会加速发展。镇党委、镇政府和园区党工委、管委会合署办公，统一领导镇和园区的经济社会工作。第二，调整组织架构，推动管理扁平化。试行行政事业机构整合设置，探索建立扁平化的管理架构。两个试点镇均将原有机构整合归并为“两办七局一中心”，镇所属事业单位机构编制予以保留，不单独运转，职责和人员与相关办、局、中心进行归并整合，并根据需要充实了人员编制，加强了力量。保留县以上垂直管理部门设在经济发达镇的分局，并明确其正职可兼任派出部门的领导班子成员。三是统筹人员配置，推动效益最优化。对试点镇的职责、机构、编制、职数等以“三定”规定加以规范，进一步明确镇职能机构和岗位的职责。试点镇所在县（市）从全县干部队伍中择优选拔职能机构正职人选，其他中层干部采取竞争上岗方式产生，一般工作人员打破身份界限，实行行政事业人员统一使用、分类管理，把有限的机构编制资源向服务群众方向、向“窗口”部门倾斜，增强政府的公共服务能力。

二是下放行政权力，扩大管理权限。第一，打破利益束缚，确保“放得下”。试点县（市）在逐条梳理县一级行政权限的基础上，按照“能放则放”和“按需下放”相结合的原则，采取直接授权或依法委托等方式，重点扩大经济发达镇在项目、城建、环保、治安等涉及城市建设和管理方面的行政管理权限，依法赋予其县级经济社会管理权限，解决试点镇责任大、权力小、权责不对等的问题，并按照“整体批复、分步实施、有效承接”的原则逐步下放到位。如皋市将13个部门的868项行政权力赋予长江镇，启东市将25个部门的518项事权赋予吕四港镇。第二，增强承载能力，确保“接得住”。试点镇积极做好承接工作，逐步将行政许可、非许可的审批和公共服务事项有序引入镇便民服务中心，注重选优配强工作力量。第三，规范权力运行，确保“用得好”。试点镇强化对下放权力运行的监督管理，规范和监督便民服务中心的行政许可、审批和综合执法局的行政执法行为，防止和杜绝腐败、滥用权力等问题发生。加大政务公开力度，充分发挥基层群众自治组织、新闻媒体等社会力量的监督作用，建立内外结合、科学有效的监督网络，确保权力运行公开透明。探索制定对下放权力的问责办法，把重大决策、行政执法、许可审批、财政预决算、招投标等纳入监督范围。

三是搭建“三大平台”，重构运行模式。在试点中，南通市加强了便民服务中心、综合执法局、社会管理服务中心“三大平台”的规范化建设和运行。第一，依托“三大平台”构建职能履行的有效载体。经济发达镇三个平台，承接了政府管理和服务的主要内容。便民服务中心统一受理、集中办理包括派驻机构在内的行政许可、非行政许可审批及公共服务事项。综合执法局代表镇政府统一行使行政处罚权和与行政处罚权相关的行政强制措施权、监督检查权，在镇域范围内组织开展综合执法活动。社会管理服务中心统一整合社会管理资源，实行集中办公，平台实体运作。通过便民服务平台，整合政府审批服务职能，畅通办事渠道，简化办事流程，营造良好的经济发展环境；通过综合执法平台，整合行政执法力量，前移执法关口，实行综合执法，使执法工作面对一线、面向基层，保障执法公开、公正、公平；通过社会管理平台，整合社会管理力量，掌握各类社会管理信息，切实维护社会和谐稳定。第二，依托“三大平台”构建协调高效的运行机制。试点镇将政府的管理服务职能整合集中到便民服务、综合执法和社会管理三个平台上，改变了过去分散、多头、各自为政的基层政府运行方式。便民服务中心把受理权与审批权结合，实行一个“窗口”受理、“一条龙”服务，深化行政审批制度改革和行政服务创新，减少审批事项，简化办事流程，提高办事效率。长江镇采取集合式运行模式，由便民服务中心统一受理、办结服务事项；吕四港镇试行派驻式运行模式，中心提供服务平台，主要行使督办协调职能，服务人员由镇各职能机构派驻。综合执法局统一行使由镇政府承担的除限制人身自由以外的行政处罚权和行政强制权，实行分工合作，提高执法效率；社会管理平台统一调度各方面社会管理资源，通过政府主导、多方参与，完善社会管理格局，有效化解社会矛盾，统筹协调社会关系，促进社会公平公正。便民服务、综合执法和社会管理三个平台构成了政府服务群众、联系群众的直接窗口，并与试点镇其他职能机构形成了一种“前台”与“后台”的工作关系。第三，依托“三大平台”构建服务群众的“第一窗口”。针对行政许可、行政审批等服务事项程序繁琐、环节过多、各自为政等问题，实行“一站式服务”。针对分散执法、重复执法带来的执法不力、执法不严、执法扰民等问题，实行综合执法，实现队伍专职化、管理规范化、手段现代化。针对大规模人口流动、城镇化建设、信息化发展等带来的社会管理新情况、新问题，实行一个体系领导、一个机制运行、一个“窗口”服务。以三个平台建设为依托，基本实现群众诉求都能在“前台”回应，执法监督都能在“前台”实施，服务事项都能在“前台”办理。

四是着眼城乡统筹，完善综合配套。第一，优化公共服务。试点镇按照统筹城乡发展和基本公共服务均等化的要求，推进公共文化和基本医疗服务体系建设，促进城乡教育均衡发展，不断完善社会保障体系，努力健全城乡一体、全面覆盖、综合配套、便捷高效的社会化公共服务体系。长江镇结合万顷“良田工程”的实施，推行土地换社保政策，新增失地农民全部纳入社会保障体系；加快新型社区建设，让群众享受“园林式”环境、“管家式”物业和“一站式”的公共服务，促进公共服务向农村社区延伸。吕四港镇着力提高社会保障惠及面，完善被征地农民、困难渔民社会保障制度，实现新型农村合作医疗、城乡居民养老保险动态全覆盖和困难群体救助机制全覆盖；完善基层社会管理体系建设，实施城乡社区网格化管理模式，实现民情联系无遗漏、社区管理无盲点、社区服务无缝隙。第二，落实扶持政策。一方面加大用地扶持。如皋市支持长江镇开展城乡建设用地增减挂钩试点，稳妥推进土地整理，盘活存量土地资源。启东市每年安排一定数量的用地计划指标，单独切块由吕四港镇统一安排项目，吕四港镇通过宅基地整治、工矿废弃地复垦等所得到的指标全部留给本镇使用。另一方面扩大财政自主。启东市对吕四港镇实行“分类管理、核定基数、超收分成”的财政管理体制，在财政收入超收返还、规费和土地出让金留成等方面向吕四港镇倾斜。第三，深化配套改革。两个试点镇可在核定的编制数内，根据工作需要调配镇管干部；试点镇党委对县（市）管的领导班子成员调配和使用拥有建议权，对副科级以下干部，试点镇党委在编制和职数限额内自行考察和任用；鼓励和支持试点镇对事务性、辅助性岗位人员采取政府购买服务。探索深化户籍制度改革，放宽落户条件，鼓励创业、创新和科技型人才落户试点镇，有序引导试点镇农民转化为城镇居民，积极稳妥解决长期务工人员、经商人员的落户问题；制定完善试点镇农业转移人口就业、社会保障等配套政策，逐步使农村转移人口享受与城镇居民相同的待遇。

通过试点改革，有效破解了制约经济发达镇的体制机制障碍，优化了发展环境，为区域经济发展注入了新的动力。试点镇在产业发展、城市管理、项目投资、民生事业、安全生产等方面拥有县级经济社会管理权限，实现权力与责任相统一，使得经济发达镇能够调动更多资源，其统筹协调、自主决策、依法行政、社会管理和公共服务的能力都得到了增强。同时，试点镇在规划、土地、财政、金融、人才、户籍等制度方面有了更大的发展空间，各类优势资源、生产要素、建设资金纷纷汇聚发达镇，试点镇逐步显现出“政策洼地”的竞争优势。试点镇主要经济指标保持快速增长势头，两镇综合实力排名均位居所在县（市）第一。

（作者系南通市委组织部常务副部长、市编办主任）

注：本文押题图为启东市吕四港镇渔港风情区全景。