欧盟知识产权海关执法条例的修订及其影响评析

朱雪忠 孙益武

2011年5月24日，欧盟委员会向欧洲议会和欧盟理事会提交《关于知识产权海关执法条例草案》，①European Commission.Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council Concerning Customs Enforcement of Intellectual Property Rights.See, http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/customs/customs_controls/counterfeit_piracy/legislation/com285_en.pdf,last accessed on December 12, 2013.供后者在修订知识产权海关执法条例时参考，草案同时公开征求公众意见。2013年6月12日，《关于知识产权海关执法及废除2003年第1383号条例的条例》（简称《2013年条例》）获得欧洲议会和理事会通过，并于2014年1月1日生效实施。②Regulation (EU) No 608/2013 of the European Parliament and of the Council of 12 June 2013 Concerning Customs Enforcement Of Intellectual Property Rights and Repealing Council Regulation (EC) No 1383/2003.本文梳理欧盟知识产权海关执法条例渊源，对《2013年条例》的修订进行讨论，并评估其对知识产权海关执法国际规则及我国的影响。

一、欧盟知识产权海关执法规则法律渊源

在知识产权海关执法区域协调方面，在《2013年条例》之前，欧盟曾出台三部知识产权海关执法条例，即1986年知识产权海关执法条例（EC Regulation3842/86，简称《1986年条例》）、③Council Regulation (EEC) No 3842/86 of 1 December 1986 Laying Down Measures to Prohibit the Release for Free Circulation of Counterfeit Goods.1994年知识产权海关执法条例（EC Regulation3295/94，简称《1994年条例》）④Council Regulation (EC) No 3295/94 of 22 December 1994 Laying Down Measures to Prohibit the Release for Free Circulation, Export, Re-Export or Entry for a Suspensive Procedure of Counterfeit and Pirated Goods.和2003年知识产权海关执法条例（EC Regulation 1383/2003，简称《2003年条例》）⑤Council Regulation (EC) No 1383/2003 of 22 July 2003 Concerning Customs Action against Goods Suspected of Infringing Certain Intellectual Property Rights and the Measures to Be Taken Against Goods Found to Have Infringed Such Rights.。

（一）《1986年条例》

《1986年条例》最早协调欧盟成员国知识产权海关执法规则，其主要内容是授权成员国海关制止假冒货物进入欧盟。执法保护模式是依据权利人的申请而进行海关执法，并无依职权主动执法的义务。《1986年条例》在知识产权海关执法国际协调的历史上具有重要意义，它是最早且较为系统地进行知识产权海关执法规则的区域协调，并对世界贸易组织（WTO）《TRIPS协定》边境措施产生重要影响，这些从当年欧盟提议的“TRIPS协定草案”中可窥见一斑。⑥GATT Document MTM.GNG/NG11/W/68(March 29,1990) Negotiating Group on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights, including Trade in Counterfeit Goods, Draft Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights.

（二）《1994年条例》

根据《1994年条例》，欧盟成员国海关有权禁止假冒和盗版货物完成清关后自由流通、出口、再出口和保税进口。《1994年条例》中海关执法对象除假冒货物外，增加了盗版货物。在执法程序上，如海关执法中发现假冒和盗版货物，可以进行暂扣3个工作日，并通知权利人是否发起申请保护程序。《1994年条例》并不直接涉及过境货物的执法问题，但比利时海关依据该条例扣押了从中国起运过境比利时的飞利浦牌剃须刀。⑦Philips v.Postech c.s.Supreme Court 19 March 2004 (Philips / Postech c.s.).See, http://www.eplawpatentblog.com/PDF_December09/Dutch%20 Supreme%20Court%20Philips%20v%20Postech%20EN.pdf , last accessed on December 12, 2013.案件争议在于《1994年条例》第6条第2款中是否涉及“生产假设”（Manufacturing Fiction）⑧Theuws,Geert.ECJ to Decide on “Manufacturing Fiction”under Counterfeit Goods Regulation.See, http://www.eplawpatentblog.com/PDF_December09/Fiction%20Geert%20Theuws.pdf, last accessed on December 12, 2013.理论的内容。从该条错误解读出的“生产假设”理论认为：成员国执法机关认定过境货物是否侵犯知识产权时，假设嫌疑货物是在该国生产制造，从而依据该国法律认定侵权成立，不考虑货物的临时存储或者过境状态，也不顾及涉案货物在出口国合法生产和在目的国合法销售的事实。由于“生产假设”理论涉及知识产权的地域性和域外执法问题，在理论层面引起巨大争议；⑨See, Bryan Mercurio.“Seizing” Pharmaceuticals in Transit: Analysing the WTO Dispute That Wasn't [J].International and Comparative Law Quarterly, 2012, 61, pp 389-426.同时，印度和巴西对荷兰依据“生产假设”理论查扣过境仿制药的做法表示不满，已于2010年5月依据WTO争端解决规则向欧盟和荷兰提起磋商。⑩European Union and a Member State - Seizure of Generic Drugs in Transit, Request for Consultations by India, WT/DS408/1, IP/D28, G/L/921(19 May 2010).European Union and a Member State - Seizure of Generic Drugs in Transit, Request for Consultations by Brazil, WT/DS409/1, IP/D/29, G/L/922 (19 May 2010).《1999年条例》[11]Council Regulation (EC) No 241/1999 of 25 January 1999 amending Regulation (EC) No 3295/94 Laying Down Measures to Prohibit the Release for Free Circulation, Export, Re-Export or Entry for a Suspensive Procedure of Counterfeit and Pirated Goods.对《1994年条例》进行修订，专利和补充保护证书纳入海关保护的客体。此外，《1999年条例》将海关执法范围扩展到海关监管状态下的货物，包括转船等过境货物和在自由区或者自由仓库中的货物。[12]Utz Kador; Corinna Mittwald.Seizure at Customs: Council Regulation No.241/ 1999.See, http://www.community-trademark.org/miscellaneous/misc/misc-015.htm, last accessed on December 12, 2013.

（三）《2003年条例》

《2003年条例》对欧盟知识产权海关执法措施做出重要和系统性修订。该条例更加重视授权海关依职权主动执法检查的执法程序。[13]Article 4 of the EC Regulation No 1383/2003.根据《2003年条例》，海关启动执法程序有一定的自由裁量权；当有充足理由怀疑是侵犯知识产权货物时，海关可进行执法扣留，并通知权利人。《2003年条例》进一步扩大海关保护客体的类型，将植物多样性权利、地理标志和原产地标记等纳入保护范围。[14]Article 2.1 of the EC Regulation No 1383/2003.这一变化反映欧盟对本地区优势产业的保护需求，与欧盟在《TRIPS协定》理事会推动地理标志谈判的立场一致。为了更好实施《2003年条例》，欧盟理事会于2004年10月通过《2003年条例实施细则》来细化知识产权海关执法规则。[15]Commission Regulation (EC) No 1891/2004 of 21 October 2004 Laying Down Provisions for the Implementation of Council Regulation (EC) No 1383/2003 Concerning Customs Action Against Goods Suspected of Infringing Certain Intellectual Property Rights and the Measures to Be Taken Against Goods Found to Have Infringed Such Rights.例如，《2003年条例实施细则》明确《2003年条例》中的权利人包括知识产权的集体管理组织，详细规定权利人申请海关执法程序的文档材料要求，并在附件中提供申请表格样式和成员国海关当局的联系方式等。

上述三部欧盟知识产权海关执法条例中的执法规则在实践过程中逐渐得到发展和完善，规则体系日益规范和成熟。但欧盟在知识产权边海关执法规则的区域协调上并没有停滞不前，《2013年条例》便是最新协调成果。

（四）《2013年条例》

欧盟知识产权海关执法保护体系完备，既有对贸易伙伴进行激励、援助、监督和制裁的单边措施；也有积极通过双边和多边机制、推行欧盟标准与经验、参与并主导国际海关执法的规则。[16]朱秋沅：《论欧盟知识产权边境保护制度的国际化战略》，载《上海海关学院学报》2011 年第3期，第105～114页。随着知识经济重要性的不断提高，各国对知识产权竞争优势的依赖明显增加，纷纷趋向于实施高标准的海关保护制度。欧盟知识产权海关执法标准也相应“水涨船高”，及时根据形势发展做出调整。

一方面，欧盟于2010年3月提出“单一市场战略”，[17]Communication of 3 March 2010, Europe 2020.A strategy for smart, sustainable and inclusive growth, COM (2010) 2020.See, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:EN:PDF, last accessed on December 12, 2013.知识产权海关执法条例的修订是整个战略框架的一部分；知识产权是“单一市场战略”的基础，也是保护欧盟研究和创新利益的基石。所以，欧盟需要继续推进知识产权海关执法标准的提升。另一方面，尽管欧盟知识产权海关执法成效显著，但各种数据表明假冒贸易依然对欧盟构成巨大挑战。根据欧盟委员会的估计，假冒和盗版给欧盟企业每年造成2500亿欧元的损失。[18]Single Market Act.Twelve levers to boost growth and strengthen confidence.Working together to create new growth, COM(2011) 206 final.See,http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0206:FIN:EN:PDF, last accessed on December 12, 2013.鉴于假冒货物对消费者有严重的健康和安全风险，欧盟对加强海关保护形成共识，期待修订知识产权海关执法条例增强海关执法权。

从《2013年条例》序言中可总结出条例修订的目标：一是扩大保护。除已有保护客体外，增加新型保护客体，且增加认定侵权类型。二是协调程序。例如，简易程序在欧盟成员国强制适用的问题。三是平衡权利。为海关执法程序的所有参与者提供更加平衡的方案。四是澄清条款。对原有法律条款进行解释和澄清，特别是解释条例在知识产权侵权判定方面是否对成员国立法产生影响。五是减轻负担。条例修订需要减轻海关执法措施对权利人的负担等。六是兼顾发展。条例修订需要考虑到经济、商业和法律的发展，更新规则需要保持一定的预见性。总体而言，《2013年条例》的目标是：提供更强健的执法，增强海关行动的成效，确保有效保护欧盟贸易利益。

二、《2013年条例》的核心内容

（一）澄清条例主题

《2013年条例》序言清楚地解释条例的主题。条例只是规定海关对涉嫌侵权货物的执法条件和程序，并不会对成员国决定知识产权侵权的实体法产生影响。《2013年条例》中没有出现《2003年条例》序言中容易引起误解的表述，知识产权侵权判定严格尊重知识产权的地域性原则，而这正是被“生产假设”理论所忽视的重要原则，由此可以解决荷兰等国对“生产假设”理论的错误适用。《2013年条例》赋予海关防止侵权货物自由流动的权力，而侵权与否完全交由成员国主管机关依据知识产权实体法来决定。此外，《2013年条例》确认，如果嫌疑货物处于保税制度（包括外部过境和海关仓储）或处于自由区或自由仓库中，这一事实本身并不影响知识产权侵权判定。欧洲法院认为：除非权利人证明货物最终会在欧盟销售，否则海关仓储或外部过境程序中货物不应当视为侵权。[19]Class International BV v Colgate-Palmolive Company and Others.EU: Case C-405/03 European Court Reports 2005 page I-08735.英国法院也持同样立场，但在诺基亚案中，法官认为：欧盟条例修订应当考虑到假冒货物过境欧盟成员国对国际贸易的重要影响。[20]Nokia Corporation v Her Majesty’s Commissioners of Revenue & Customs (HMRC) [2009] EWHC 1903 (Ch).在其看来，如果欧盟海关执法条例排除对保税程序和海关转运程序中的过境货物适用执法程序，那么使违法者有预谋地将侵权货物改变海关状态并置于保税程序中以躲避检查。所以，《2013年条例》主题的澄清是对这种担忧的有力回应。

（二）明确海关执法环节

在海关执法环节方面，《2013年条例》规定：如果有合理的侵权怀疑，海关可以对任何海关状态的货物进行执法检查；当认为构成知识产权侵权时无需考虑海关截获货物的海关状态。只要货物在欧盟关境内，它们应当处在海关监管之下，海关有权随时执法。[21]Article 1.1 of the Regulation (EU) No 608/2013.《2013年条例》执法范围包括货物跨越欧盟外部边境的所有情形，不论货物是否放行自由流通、处于保税制度或是在自由区和自由仓库之中。

《2013年条例》将知识产权海关执法措施适用于所有海关状态下的货物，并没有违反《TRIPS协定》，也没有与尚未生效的《反假冒贸易协定》（ACTA）中执法规则相抵触。《TRIPS协定》和ACTA都使用了“最低保护”条款，允许缔约方提供更加严格的边境执法标准，其中包括海关对执法环节的扩张。[22]《TRIPS协定》第1条第1款和《反假冒贸易协定》（ACTA）第2条第1款。根据《关税与贸易总协定》（GATT）第5条规定的过境自由原则，货物有过境欧盟的自由。然而，GATT第5条很难成为赋予海关权力对过境货物进行执法的障碍。因为，GATT第20条“一般例外”中规定，缔约方有权采纳或执行确保遵守知识产权法的必要措施。《欧共体海关法典》第58条、欧盟《现代化海关法典》第91条和第177条都规定成员国可以对非共同体货物施加商业禁止和限制政策，其中包括保护知识产权的正当理由。从国际条约来看，过境自由原则从来没有被适用于非法贸易，特别是侵犯知识产权货物的非法贸易。《2013年条例》尊重《TRIPS协定》和ACTA的规定，同时考虑到GATT的核心原则和一般例外。

（三）增加执法保护客体

《2013年条例》保护的知识产权客体有所增加，新增对商号、集成电路布图设计、实用新型的保护。[23]Article 2.1 of the Regulation (EU) No 608/2013.目标是保持欧盟外部边境保护客体范围与《知识产权执法指令》中内部市场知识产权保护客体范围一致。[24]Article 2 of the Directive 2004/48/EC on the Enforcement of Intellectual Property Rights (OJ L 94, 13 April 2005, 37).对于商号，《保护工业产权巴黎公约》第9条已经授权采取执法措施进行保护。对于海关执法措施是否适用于未注册驰名商标，《2013年条例》没有明确回应。虽然，未注册驰名商标在《保护工业产权巴黎公约》第6条之二中已有规定，但未注册驰名商标并不是欧盟立法所创设的知识产权客体，不过欧盟成员国作为WTO和WIPO的成员方，未注册驰名商标往往在国内法中得到保护。

对于集成电路布图设计，已有拉脱维亚和斯洛伐克等欧盟成员国在海关执法中保护，条例修订后便于规则在欧盟境内的完全统一。[25]Olivier Vrins.The real story of a fiction: transit after Montex under Regulation (EC) 1383/2003[J].Journal of Intellectual Property Law & Practice,2010, Vol.5, No.5, pp358-371.目前，除了《2013年条例》中明确列出的保护客体之外，欧盟保护的知识产权类型还有自成体系的数据库[26]Directive 96/9/EC of the European Parliament and of the Council of 11 March 1996 on the Legal Protection of Databases.See,http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31996L0009:EN:HTML, last accessed on December 12, 2013.和技术保护措施[27]Directive 2001/29/EC of the European Parliament and of the Council of 22 May 2001 on the Harmonization of Certain Aspects of Copyright and Related Rights in the Information Society.See, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32001L0029:EN:HTML.Directive 2009/24/EC of the European Parliament and of the Council of 23 April 2009 (Codified version).See, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2 009:111:0016:0022:EN:PDF, last accessed on December 12, 2013.等两种客体。其中，技术保护措施在WIPO《世界知识产权组织版权条约》（WCT）、《世界知识产权组织表演和录音制品条约》（WPPT）和《视听表演北京条约》中都得到支持。[28]WCT第11条、WPPT第18条和《视听表演北京条约》第15条。在作品正常运行的过程中，技术保护措施可以防止或限制未经权利人同意的行为，对作品起到有效保护作用。各种保护和管理版权的设备、工具和技术都可以被认定为技术保护措施。《2013年条例》授权海关采取行动打击“用于规避技术措施的设备、产品或组件”。[29]Article 2.7 of the Regulation (EU) No 608/2013.之前，如果规避设备没有商标或版权标识，海关只能放行涉案货物；以后，成员国海关则可依据《2013年条例》对非法使用规避技术措施的设备、产品或组件进行知识产权执法，这将对网络环境中假冒和盗版泛滥的治理起到间接威慑作用。

（四）增加侵权类型认定

《2013年条例》将知识产权侵权货物分为三大类：假冒货物、盗版货物和侵犯其它知识产权的货物。《2013年条例》对于假冒和盗版货物之外其它侵权货物的认定，根据“内外一致”的执法原则，所有在国内法上认为是侵权的行为类型，在海关执法时也将作为侵权行为而加以认定。实际上，这意味着对商标和著作权的海关保护弱于其它类型知识产权的海关保护。以假冒货物为例，它限定于嫌疑货物标有与权利人完全相同或实质相似的商标，且使用商标的货物与权利人使用商标的货物是同种类型；“假冒货物”的认定比较狭窄，并不包括其它侵犯商标权的行为类型。

平行进口货物在《2003年条例》中是侵权认定的豁免对象，[30]Article 3.1 of the Council Regulation (EC) No 1383/2003.并且欧洲法院曾明确表示：商标权人不能反对平行进口产品在外部过境程序或海关仓库程序之下进入欧盟。[31]Class International BV v Colgate-Palmolive Company and Others.EU: Case C-405/03 European Court Reports 2005 page I-08735.《2013年条例》中海关执法对象包括平行进口货物，这与欧盟支持的权利只在欧盟区域内穷竭的立场并不冲突，其目的是确保权利人牢牢掌握欧盟境内货物的首次销售权。对于个人行李物品，《2013年条例》第1条第4款继续将它们排除在外，只要这些物品是个人使用，且没有迹象显示物品涉及商业性质。

三、欧盟知识产权海关执法条例修订的影响

（一）对欧盟知识产权海关执法体系的影响

由于欧盟共同市场建设的需要，欧盟需要统一协调成员国的海关执法规则，这使得海关执法在欧盟及其成员国知识产权执法体系中占据重要地位。《2013年条例》将对欧盟各国知识产权执法产生重要影响。首先，《2013年条例》明确该条例不对成员国判定知识产权侵权与否的实体法产生影响，不会增加或减少知识产权侵权判定的国内法标准，因此从欧盟区域立法层面明确排除“生产假设”理论的适用。其次，《2013年条例》坚持知识产权海关执法环节的全面覆盖，包括货物的进出口环节、过境环节、海关仓储和自由区等环节等。第三，《2013年条例》对海关执法保护客体、侵权种类的扩张适用于自由区和过境货物的知识产权执法。海关执法保护客体显著增加，超越《TRIPS协定》所保护的知识产权客体类型，而且海关执法中认定侵权类型的增加也超越《TRIPS协定》和ACTA边境措施的规定。

（二）对知识产权海关执法国际规则的影响

为了促进欧盟经济的可持续发展，欧盟趋向于实施更高保护标准的知识产权海关执法制度。《2013年条例》扩大海关执法的保护客体，增加侵权类型的认定，澄清现有法律中的模糊规则，更好地平衡所有程序参与者的权利，并减轻权利人的负担。欧盟地区知识产权海关执法规则的立法体系完善，层级清楚；执法标准高于《TRIPS协定》和ACTA等国际条约。欧盟通过双边自由贸易协定积极输出自身的海关执法规则，呼吁国际社会采取更加严格的边境执法措施，以保护欧盟知识产品在国际市场中的相对优势。《2013年条例》确立了目前最高水平的知识产权海关执法标准，必将对知识产权边境执法的国际协调和过境货物知识产权执法实践产生重要影响。

（三）对我国的启示与建议

1.深入理解欧盟规则及其变化

我国企业必须充分了解欧盟知识产权海关执法制度的内涵及其特点，尊重欧盟及其成员国的知识产权，继而制定针对性的经营战略才能赢得巨大的欧盟市场。同时，由于我国企业对欧投资增加，中国在欧盟受保护的知识产权越来越多，我国权利人应当及时申请欧盟的海关保护程序，利用欧盟的执法资源为企业海外维权保驾护航。商务部门、行业协会和企业应充分认识到欧盟海关执法规则修订在政策和操作层面带来的变化，充分与欧盟成员国海关机构进行沟通和信息共享；在尊重知识产权的前提下，确保货物在欧盟的入境通关和转运不因执法不当而遭遇时间延迟和经济损失。

2.加强中欧知识产权海关执法合作

目前，我国海关已经与澳大利亚、俄罗斯、南非、印度、日本等签订海关互助与行政协定，这些协定对于中国海关知识产权执法能力建设起到积极的推动作用。从国际层面来看，中国海关还应当继续加强国家和地区间的执法合作，特别是与欧盟的合作。多年来，中国被欧盟认定为侵犯知识产权货物的主要来源地。根据欧盟海关与税务总司的统计，2012年其查扣的侵权产品数量中64.51%来自中国大陆。[32]European Commission - Taxation and Customs Union.Customs Enforcement of Intellectual Property Rights Results at the EU Border, 2012.尽管该数据有夸大之嫌，但我国侵犯知识产权货物出口问题确实值得关注。中国海关应当向国外同行学习，加强知识产权保护与执法能力建设，有效打击知识产权侵权行为，避免知识产权成为中国贸易的“软肋”。同时，中欧应当继续开展类似于中国-欧盟知识产权项目（二期）的合作研究和信息分享。[33]中国-欧盟知识产权项目（二期）是欧盟同中国在保护知识产权方面的合作项目（2007年至2011年）。该项目希望在中国管理和执行知识产权方面、在改善用户和官员获得信息方面、以及在对权利人进行更好地保护方面提供技术援助，并帮助中国的立法、司法和管理机构进行能力建设。See, http://www.ipr2.org/, last accessed on December 12, 2013.

3.推动国内规则的修订与完善

伴随我国进出口贸易增长和上海自由贸易区建设等国情，中国知识产权海关执法制度和政策等必将受到更为广泛的关注，《知识产权海关保护条例》等相关法律制度的修订与完善也顺理成章。我国海关执法规则的修订必须权衡国家、国内利益攸关者和国际社会等主体诉求，在各方博弈中寻求合理有效的制度安排，确保修订的规则既能适应我国国情，同时兼顾国际经贸条约和惯例的发展趋势。欧盟知识产权海关执法条例中“海关与权利人的沟通机制”、“权利人一次申请一年有效的申请程序”和“侵权货物处理的简易程序”等都值得我国在制度设计时加以借鉴。此外，欧盟明确知识产权海关执法规则对自由区货物的适用，也值得我国在构建上海自由贸易区知识产权保护体系时参考。

4.对进出口货物过境欧盟的特别建议

《2013年条例》和《过境货物知识产权执法指南》[34]Guidelines of the European Commission concerning the enforcement by EU customs authorities of intellectual property rights with regard to goods,in particular medicines, in transit through the EU.See, http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/customs/customs_controls/counterfeit_piracy/legislation/guidelines_on_transit_en.pdf, last accessed on December 20, 2013.给参与中欧贸易的企业许多有益启示，特别当货物过境欧盟或经欧盟自由区中转时：首先，需要注意设计合理过境贸易路线，确定国际贸易运输中具体的过境国，并且注意国际贸易单证的规范性，严格按照欧盟海关的规定进行申报。其次，需要熟悉欧盟《现代化海关法典》中的“特别制度”，合理运用这些制度才能确保正确认定“共同体货物”、“非共同体货物”和“过境货物”。再次，需要熟悉过境国的知识产权实体法，企业应事先做好必要的尽职调查，因为侵权与否最终需要依据过境国的知识产权实体法来进行判定。最后，对于仿制药的进出口来说，虽然《过境货物知识产权执法指南》已经否定基于过境仿制药这一事实本身对货物进行执法查扣，但仿制药侵犯商标、版权或补充保护证书等知识产权客体的风险依然存在；同时注意过境欧盟的仿制药是否存在商业上被认定进入欧盟的可能性和风险，以免因执法检查影响物流速度和贸易效率。