我国法律援助若干理念辨析

李立家（北京市法律援助中心）

我国法律援助若干理念辨析

党的十八届三中全会提出“完善法律援助制度”。本文针对实践中存在的问题，在顶层设计视域下辨别分析法律援助若干理念，总结反思其对实践之利弊得失，以期助力我国法律援助事业之发展。

一、法律援助服务综合化与专业化之辩

我国法律援助制度发展至今一直呈现综合化特点，其因特定历史原因和行为惯性使然。我国法律援助发展之初，法律援助机构工作条件艰苦，工作人员以及作为法律援助重要主体的律师资源稀缺。这种环境至使法律援助工作人员成为一人多岗、一岗多责的多面手，法律援助律师亦对各种法律问题都解答、各种法律援助案件都办理。随着我国法律援助的发展，整体而言，各地法律援助机构办公条件、工作人员以及律师资源都有较大改观，但综合化发展模式却仍因行为惯性持续至今，没有及时转到专业化发展的轨道上。法律援助综合化的发展，在一定程度上致使法律援助工作监管难、案件质量不高，这也成为制约我国法律援助工作进一步发展的瓶颈。

目前部分法律援助工作先进地方探索推行法律援助服务专业化模式，并取得不错效果。一是推行法律援助指派点援制，组建专业化的法律援助志愿律师团队。近几年来，部分法律援助机构推行点援制与指派制相结合的法律援助指派模式。其中，点援制是让受援人在法律援助机构公布的法律援助志愿律师名单中选择承办人，再由法律援助机构指派该承办人的办案方式。经过几年的发展，法律援助志愿律师团队不断完善，有的地方又根据律师业务特长、办案经验将其细分为刑事、民事、未成年人、残疾人法律援助志愿律师团队等。法律援助志愿律师团队的形成完善就是法律援助专业化的有益探索。但目前点援制只适用疑难复杂重特大案件，普及程度不高。鉴于多数当事人对法律援助志愿者律师不能完全了解，法律援助点援制的顺利实行多依赖法律援助指派岗位工作人员的建议协调。二是与专业化程度高的律师事务所合作。有的法律援助机构实行法律援助“合同制”或者开展法律援助合作制，与有一定专业化律师团队的律师事务所合作，将一定数量法律援助案件指派给他们，同时进一步加强定向监管，一定程度上提高了法律援助案件质量。但这种模式容易形成个别律师事务所垄断法律援助案件的情况，这就要求以公平竞争方式而不能以行政命令方式选择合作律师事务所。

有差别地实行综合化与专业化混合发展模式，不断加强监管，确保法律援助案件质量，是我国法律援助突破瓶颈的重要途径。总体而言，目前我国法律援助综合化发展有余而专业化发展不足，地域差异和行为惯性又决定了短时间内难以扭转这种局面。具体分析各地各类法律援助机构情况，有差别地实行综合化与专业化混合发展模式具有现实操作性。简而言之，就是法律援助机构综合化发展，法律援助人员专业化发展，从而现实综合化与专业化混合发展，由强调法律援助人员向受援人提供“人的服务”向强调提供法律“知识服务”转变。实践中，法律援助工作发达地方，可以在合理设置法律援助补贴前提下，借鉴律师事务所市场化管理模式，设置心理咨询室、办事流程协调室、民商事咨询室、刑事咨询室等更加专业化功能区接受公民咨询；可以实行准入制，规范完善专业化律师团队，为对应案件当事人提供专业化高质量法律服务。由此，法律援助机构可以实现提供心理疏导、政策咨询、法律咨询等综合化服务，而其所辖各室则对应提供较为专业化知识服务的混合发展模式。法律援助工作欠发达地区，可以设置相关目标，制定过渡计划，合理分析所在地区公民法律需求，有针对性加强相关法律知识的学习，保证有限人力资源在公民需求较大法律领域的专业化。同时，可以利用电子网络等便捷方式，获得法律援助资源较为丰富机构远程专业化法律咨询，最大限度向法律援助服务专业化方向迈进。

二、法律援助申请不确定性与依法援助之辨

法律援助作为司法制度中的保障制度，其在实践运行中应当遵循基本法学理论，符合程序正义要求。近年来，各地法律援助机构凭借法律专业优势，积极参与涉诉信访维稳，化解了大量社会矛盾，得到了各级党委政府认可。在这种背景下，有的地方提出了带有政策性语境的宣传口号，并在实践中多解读为尽可能给予申请人法律援助服务，并将法律援助等同于法律服务。在法治社会，这种理念是人治思维的体现，具有先天性缺陷，必然导致实践中问题凸显，致使法律援助申请审批具有随意性、不可预测性，法律援助工作人员不能完全依法行使审批职权，工作缺乏规范性，也使部分不符合法律援助条件的申请人试图通过极端手段获得法律援助服务，扰乱了法律援助机构办公秩序，影响到旨在提供专业法律服务的法律援助品牌。

依法援助符合推进法治中国建设精神要求，也是规范完善法律援助工作必由之路。党的十八届三中全会提出推进法治中国建设。作为一项司法制度，法律援助通过提供专业化法律服务，旨在维护困难群众合法权益、维护社会公平正义，应当符合法治精神。具体而言，依法援助就是按照《法律援助条例》、《办理法律援助案件程序规定》等相关法律法规规章要求，审核决定是否给予当事人法律援助，既要保证法律援助范围符合要求，也要保证当事人经济状况符合规定。

相对于法律援助申请的不确定性，依法援助就是要运用法治思维和法治方式履行法律援助职能。一是明确岗位职责，确保依法履职。相关法律法规规章明确规定了法律援助条件、程序，坚持依法援助，法律援助机构工作人员按照岗位职责要求，应当大胆履职，勇于承担法律赋予的责任，最大程度减少因为法律援助条件模糊，依靠请示汇报履职的频率。依法依责办理法律援助也可以减少工作中推诿扯皮现象，提高工作效率。对于形成常规化的法律援助活动，经过调研，若认为确有必要，可以使其制度化，纳入法律援助法律法规。需要指出的是，作为一种工作方式，法律援助机构可以在充分论证前提下，以活动为抓手来推动工作，切不可使活动流于形式，舍本逐末，忽略了法律援助常规服务工作。二是明确法律援助条件，满足公民法律援助预期。各地法律援助条件不明确或宣传不到位，以及法律援助申请审批的随意性，使得公民对法律援助认识模棱两可，或者对法律援助缺乏信任、不抱希望，或者对法律援助过度依赖、要求过高。这就使得部分公民对能否获得法律援助缺乏合理认识，从而试图通过极端方式获得法律援助，对裁定、判决结果不满意，更是将责任归之为法律援助。对这类受援人的接待处理，也成为法律援助重点难点工作。坚持依法援助，应当通过法律法规规章明确法律援助条件，尽可能减少通过文件会议增减法律援助事项范围的情形，加大法律援助条件宣传力度，不断提高法律援助条件公民知晓率。同时，法律援助机构应当严格坚持依法援助，减少法律援助申请审批的随意性，依法解决试图通过极端方式获得法律援助的问题，敢于承担法律责任，坚决维护法律权威。

坚持依法援助，就要逐步完善法律援助相关法律法规规章，将实践中好的做法形成制度，丰富依法援助的依据。如规范法律援助投诉行为，明确投诉人资格及其权利义务、受理投诉的条件和投诉事项范围、办理程序、救济途径等。再如，针对极少数当事人滥用法律援助权利,浪费法律援助资源的问题，赋予法律援助机构对请求事项作实质审查，并在书面说明理由情况下不给予其法律援助的权利。需要变通的是，法律法规规章等制度具有稳定性、权威性，不能及时将先进实践经验转化为制度依据，在法律依据不明确的情况下，法律援助工作的改革探索试点依据可以为通知等政策性文件。

三、法律援助事项范围、经济困难标准与合理有度之辨

法律援助发展并不意味着案件数量一定持续增长，而是要更加注重法律援助质量，注重法律援助法律效果和社会效果①李立家：《对我国法律援助发展趋势的思考》，《中国司法》2013年第8期，第49页。，合理有度地占据法律服务市场份额。司法部一直强调，法律援助工作要建立“三项标准”动态调整机制②法律援助工作“三项标准”是指法律援助事项范围、经济困难标准和案件补贴标准。。其中，法律援助事项范围和经济困难标准是决定受理法律援助的主要因素。从法律援助顶层设计及发展趋势看，法律援助事项范围应不断扩大直至完全放开，即仅以经济困难标准作为申请法律援助的唯一条件。从字意上分析，法律是方式手段，援助体现行为性质，潜含对象是经济困难公民，并无对事项范围的限制。现阶段我国对申请法律援助作事项范围限制，主要是因为律师资源贫乏和法律援助费用紧张，只能优先保障涉及公民生命权、人身权、生存权等基本权利的法律事项。随着我国经济社会发展，律师资源和法律援助经费紧张局面改善，法律援助应逐步扩大法律援助事项范围，直至不作限制。广东省在2007年对法律援助不再作事项范围限制，取得良好社会效果，为我国完全放开法律援助事项范围积累了经验。但凡事应辩证看待，完全放开法律援助事项范围后要注意浪费法律援助资源情形的出现，并对浪费法律援助资源行为制定相应惩罚措施。

现行经济困难标准已经不适应法律援助工作发展需要。法律援助经济困难标准在全国层面上并无统一规定，而是由《法律援助条例》授权省级政府根据本区域经济发展状况和法律援助事业的需要决定。实践中，各地经济困难标准多为最低生活保障线标准或城乡低收入家庭认定标准的1～2倍，已经不适应法律援助工作发展。以北京为例，法律援助的经济困难标准为低收入家庭认定标准，而2014年北京市城乡低收入家庭认定标准仅为850元，已经与北京经济社会发展水平不匹配。

确定动态合理经济困难标准必要而急迫。法律援助经济困难标准较低而不调整有实践层次原因，与最低生活保障线标准或城乡低收入家庭认定标准挂钩，在实务操作中简便易行，且法律援助管理机构也没有依据数据来确定新的合理标准。全面深化法律援助制度改革需要魄力与勇气，法律援助管理机构应该从顶层设计角度合理确定法律援助经济困难标准。假若法律援助事项范围完全放开后，经济困难标准就成为受理法律援助的唯一标准，其合理并动态调整与否决定了法律援助覆盖面的范围。因此，为进一步推动我国法律援助在法治道路上发展，尽快确定动态合理经济困难标准就显得必要而急迫。

四、法律援助工作评价标准之数量与质量辨

2010～2013年，全国办理法律援助案件数分别为73万、84万、102万、115万，年均增长率为12%，较大程度上体现了法律援助工作的发展。但全面综合分析法律援助工作评价标准，需要辩证看待法律援助案件数量和质量。

从法律援助发展方向看，转变现行法律援助提供方式思路是辨证分析法律援助案件数量和质量的前提。新的法律援助提供方式理念要求以符合法律援助经济困难标准的公民为核心，为其提供针对性的全面法律服务，而不局限于代书诉讼代理辩护等方式，要强调专业法律服务的预防性作用。确保符合法律援助经济困难标准的公民在处理法律问题之前都能获得专业法律咨询，减少因缺乏法律知识而导致合法权益受损情况出现频率。这是法律援助发展的方向。

法律援助案件数量是法律援助工作的基础。数量变化是事物运动的基本状态之一，具有客观普遍性，法律援助发展是从办理一定数量法律援助案件开始的。在法律援助工作摸索积累阶段，注重追求法律援助案件数量有其阶段意义，我国法律援助实践也是按照这种这种思路发展的。但针对当前法律援助工作实践中为追求案件数量而出现的盲目狂热苗头，有必要重申一种理念：不得为了追求案件数量随意突破法律规定办理法律援助案件。随意突破法律规定的法律援助条件或者采用不合理统计方法导致法律援助案件数量迅速增长，同时却忽视了法律援助质量，使得法律援助工作呈现表面虚假繁荣，这种局面值得重视。同时，现行涉及法律援助的法律法规并不符合新的法律援助提供方式理念，这使得新法律援助提供方式理念下的法律援助案件数较少。于是，出现了一个悖论：一方面强调不得随意突破法律规定的法律援助条件，一方面探索新的法律援助提供方式理念又需要新理念下的法律援助案件数量达到一定量。现行法律援助提供方式下的案件数量积累到追求法律援助质量时，新的法律援助质量标准又要求产生一定数量新法律援助提供方式理念下的案件。如此循环往复，构成了法律援助发展过程。但现时段如何平衡两者之间的关系更有实践意义需要作深入探讨，在此暂不表。

法律援助案件质量是案件数量达到一定量后必然追求的结果，是法律援助工作的生命线。2013年，全国办理法律援助案件数已达115万余件，今后还会继续增长。法律援助案件已积累了一定数量，为研究推动重视法律援助案件质量奠定了基础。我国法律援助发展至今，案件数量增长很快，但是质量却刚刚步入科学合理研究并推动全面展开阶段。将现有法律援助提供方式和新法律援助提供方式理念下的法律援助质量综合起来分析有实践意义，尤其要重视探索新法律援助提供方式理念下法律援助案件质量。

确定科学合理评价标准是保证法律援助案件质量的关键。坚持以法律援助提供方式多元化应对以当事人为核心的针对性法律服务，这必然要求一套科学合理的法律援助案件质量评价标准。确切而言，在新理念语境下的法律援助案件不是当前实践中的法律援助案件，而是更广泛提供方式下的案件。针对新理念下的法律援助是以当事人为核心多种提供方式下的针对性法律服务，强调提供方式的多元化和法律需求的个体化，新的科学合理的工作评价标准必然是以普遍性与特殊性相结合模式呈现。从普遍性上讲，将法律援助基础性确定性的工作用制度化的实体程序规定加以规范评价；从特殊性上讲，注重当事人对专业化法律服务的理性评价。这是标准总的较高阶段的设计思路，依赖于法治社会的进一步完善尤其是当事人具有较为清晰的法治思维，但具体设计时还要考虑实践合理需求，分阶段分类型逐步推进。

法律援助评价标准设计尤其注重法律援助补贴模式的科学合理。法律援助补贴是律师从事法律援助工作必要费用的补偿，不考虑获得额外经济利益，但也不能否认这种经济利益的激励引导作用。现行各地法律援助补贴大多是单一化模式，即不考虑案件复杂难易而仅以民事、刑事等简单分类确定不同等级补贴，这种补贴模式难以起到激励作用，反而使得律师趋易避难，不愿意办理较为复杂案件，这不利于法律援助案件质量提高。面对细化分类型评价，尤其是当事人主观性评价，确定多元化法律援助补贴模式具有必要性。多元化法律援助补贴模式，首先应合理确定补贴总额占社会商业律师办理同类案件收费数额的比例；其次可以考虑以案件类型、服务时间、案件流程等或单一或复合的补贴方式，设定补贴下限与上额；最后应侧重于制度化实体程序确定的基础工作评价和死刑、无期徒刑等重刑辩护特殊案件的工作评价。

（责任编辑 赵海鸥）