公信力视野下的我国监狱罪犯减刑假释机制改革

牟九安（甘肃省金昌监狱）

公信力视野下的我国监狱罪犯减刑假释机制改革

多年来，我国对罪犯适用的减刑、假释、暂予监外执行等制度，对落实宽严相济的刑事政策，激励罪犯改过自新，促进罪犯回归和融入社会，最大限度地化消极因素为积极因素，发挥了重要作用。同时，在减刑、假释、暂予监外执行工作中也发生了一些问题，如有的罪犯以权或者花钱“赎身”来逃避惩罚或者减轻惩罚，这不但严重损坏了法律尊严，也损害了司法公信力。为严格规范减刑、假释、暂予监外执行工作，2014年2月，中央政法委提出了《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》（以下称《意见》），要求司法机关在减刑、假释、暂予监外执行工作中要全面落实宽严相济的刑事政策，严格遵循现行法律规定，从严把握实体条件，完善监督制约程序，强化相关责任追究，确保减刑、假释、暂予监外执行严格依法依规进行，切实增强司法公信力。监狱作为国家刑罚执行的专门机关，必须认真全面贯彻《意见》，这不仅是促使罪犯改恶从善的基本措施，也是增强监狱公信力的重要途径。现就如何创新监狱罪犯减刑假释工作机制，更好地贯彻指导意见，谈一些看法，供商榷。

（一）罪犯减刑假释启动应做到“主体化”，应由罪犯通过向监狱申请的方式进行。监狱民警是行刑的主导力量，罪犯是服刑的主体。罪犯获得减刑假释是其拥有的一项合法权益。既然是一项权利，就有主动诉求的权利，但这项权利不但监狱忽视，就连罪犯也轻视。长期以来，监狱罪犯减刑假释工作的启动一直都由监狱主动作出（在上世纪80年代以前，罪犯减刑假释意见书作为保密材料，常人难以见到），以致有些罪犯直到审判机关减刑假释裁定书发下来，还不知道自己的减刑假释建议书上到底写了啥内容。因此，要按照尊重人权和“以人为本”的原则，应让罪犯主动参与到减刑假释工作中来，让他们在追求正当权利的过程中亲身感受到减刑假释的公平正义，以激发罪犯改造的积极性。建议在监狱对罪犯的考核计分已经达到监狱规定的对罪犯能够提请减刑假释的资格分值后，可由罪犯本人向监狱递交减刑假释书面申请（无文字书写能力的罪犯则可向监狱提出口头申请，申请后由监狱指定管教民警代为书写，也可以由罪犯本人委托的律师或有书写能力的罪犯代为书写），以此启动罪犯减刑假释工作。罪犯提交的减刑假释申请，经由其主管民警主持的罪犯所在小组民主评议会通过后，提交由罪犯所在分监区、监区研究。分监区、监区研究同意后，将罪犯所写的减刑假释申请和主管民警所作的其确有悔改（立功）表现的证明材料等有关材料一并转交监狱刑罚执行管理部门进行审查。审查合格后，由其提交监狱刑罚执行变更建议审核委员会评审。监狱刑罚执行变更建议审核委员会成员由监狱负责人、行政监察、刑罚执行、狱政管理、教育改造、劳动改造和罪犯医务等管理部门的负责人组成，同时邀请1名社会执法监督员和1名检察院驻狱检察室（组）人员参加，其成员数量应不少于9人且为奇数，主任委员由监狱分管监狱刑罚执行的副监狱长担任。评审完毕后，再将评审意见送交监狱长办公会议研究。监狱长办公会议作出同意减刑假释的决定后，由监狱统一制作提请减刑假释意见书提交检察机关。检察机关收到监狱提交的提请减刑假释意见书后，对案件进行审查。审查完毕后，需要监狱补充有关材料的，退回监狱补充有关材料；合格的由检察机关统一制作罪犯减刑假释建议书，由检察机关送达审判机关。这里有人会产生疑问，为什么由检察机关向审判机关送达罪犯减刑假释建议书？因为减刑假释可能涉及刑种、刑期及执行方式的变动，这些变动不仅涉及罪犯的切身利益，也事关国家法律的尊严；所以这些变动建议应通过拥有法律监督职权的检察机关向审判机关提出，而作为刑罚执行机关的监狱只能为这些变动证明“确有悔改表现或立功表现”（对假释的罪犯还要证明无再犯罪危险）而无权主张，这如同公安机关对刑事案件只有侦办权而无公诉权。审判机关在收到检察机关送达的提请罪犯减刑假释建议书后，应进行立案审查，并对通过审查的案件进行公示。公示期满后，对一般案件进行书面审理；对破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪、组织（领导、参加、包庇、纵容）黑社会性质组织犯罪等罪犯和原县处级以上职务犯罪罪犯以及司法机关认为需要开庭审理的其他罪犯减刑假释案件必须开庭审理。开庭审理时，检察机关应派员到庭陈述其减刑假释理由、依据和建议结果，监狱派相关民警到庭作证，罪犯到庭陈述表现；审理后，审判机关可当庭宣布或择期宣布裁定。需指出的是，无论书面审理还是开庭审理的，对判决结果一律做到上网公示。这样一来，在罪犯减刑假释工作上既做到了检察机关、审判机关和刑罚执行机关（监狱）相互配合、相互监督，又做到了监狱对罪犯考核和罪犯减刑假释启动上的相对分离，更增强了监狱民警在提请罪犯减刑假释工作上的办案意识，从而最大程度地确保监狱罪犯减刑假释工作的庄重性和严肃性，增强司法机关在罪犯减刑假释办理上的公信力。

（二）罪犯计分考核应做到“分权化”，应由狱政管理、教育改造和劳动改造等部门分别审核，并由刑罚执行管理部门予以汇总。我国《监狱法》第29条第一款规定：“被判处无期徒刑、有期徒刑的罪犯，在服刑期间确有悔改或者立功表现的，根据监狱考核的结果，可以减刑。”《刑法》第81条规定：“……确有悔改表现，没有再犯罪危险的，可以假释。”同时，《监狱法》第32条规定：“被判处无期徒刑、有期徒刑的罪犯，符合法律规定的假释条件的，由监狱根据考核结果向人民法院提出假释建议，……”从以上法律规定不难看出，除重大立功表现外，“确有悔改表现”是监狱罪犯减刑假释的法定依据，而罪犯是否具有“确有悔改表现”，则是“根据监狱考核的结果”来认定。为了增强监狱考核罪犯“确有悔改表现”的客观性和规范性，司法部1990年8月31日发文通知监狱“运用计分的办法考核罪犯的改造表现”①见1990年8月31日司法部发布的《司法部关于计分考核奖罚罪犯的规定》第1条规定。。也就是说，罪犯要获得减刑假释提议的资格，就必须达到监狱规定的正向计分的某一积分分值。可以这样说，监狱减刑假释工作能否彰显公平正义，关键在于计分考核的准确规范。而计分考核是否能做到准确规范，受多种因素影响，但其运行机制是其重要因素。而目前，一些监狱的计分考核运行机制不科学，在一定程度上损害了计分考核的公正性。如某些未单独设立刑罚执行和劳动改造管理部门的监狱里，狱政管理部门成了“超管部”，既行使罪犯的计分日常考核（劳动改造表现考核也在其职权范围内）的审核权，又行使日常考核计分的汇总权，致使审核和汇总缺乏相应的监督机制，从而给狱政管理部门个别人员进行徇私舞弊创造了有利条件。为此，笔者建议，应尽快改变目前在有些监狱中将刑罚执行、狱政管理和劳动改造职能由狱政管理部门一家行使的现象，将刑罚执行管理和劳动改造管理的职权从狱政管理部门中分离出来，设立专门的刑罚执行管理部门，由其汇总罪犯计分考核。在计分考核的程序上，由监狱押犯的基本单位如监区对罪犯“确有悔改表现”的四个方面情形分别进行考核②见2011年11月21日最高人民法院审判委员会第1532次会议通过的《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》第2条：“确有悔改表现”应具备4方面情形，即“认罪悔罪；认真遵守法律法规及监规，接受教育改造；积极参加思想、文化、职业技术教育；积极参加劳动，努力完成劳动任务。”；然后将遵法守纪情形的考核情况送狱政管理部门审核，将认罪悔罪和接受教育情形的考核情况送教育改造管理部门审核，将参加劳动改造情形的考核情况送劳动改造部门审核；三部门审核完毕后，将其审核结果转递到刑罚执行管理部门进行汇总，并由该部门对计分考核结果分别反馈到监区和罪犯。监区或罪犯对计分考核结果如有异议，则可申请复议；对初次复议结果无异议，则视为最终结果；初次复议后对结果仍有异议，则由刑罚执行管理部门召开由罪犯本人与罪犯所在监区以及有关审核计分的部门人员参加的听证会，进行听证，听证结果视为最终结果。这样一来，计分考核既做到了执行、审核和汇总相互监督，又能增强监狱民警计分考核的执法意识，确保监狱对罪犯的计分考核公平正义。

（三）罪犯减刑假释提请应做到“自主化”，罪犯减刑假释工作不应受指标比例限制。如前所述，对罪犯提请减刑假释的依据主要是“根据监狱考核的结果”，而“监狱考核的结果”主要体现为监狱日常计分考核积分。可以这样说，监狱对罪犯的日常考核积分就是对“悔改表现”的量的累积，当这个量累积到提请减刑假释资格的积分后，就转化为“质”即“确有悔改表现”。但是，法律规定对罪犯提请减刑假释建议，仅用“可以”而定之。“可以”一词，伸缩性较强，即可以提出，也可以不提出。这就造成了目前监狱在提请罪犯减刑假释建议上有很大自由裁量权。加之，目前审判机关每年对监狱呈报的罪犯减刑案件都下达一定的指标和比例，致使一些监狱在罪犯减刑假释建议的提请中，以好中选优”的名义对剩余刑期、改造表现等条件方面一样的罪犯按监狱意愿取舍，这不但造成了不同监狱甚至不同个人对“确有悔改或立功表现”的认定标准不同，也为极少数司法工作人员徇私舞弊留下了“合法空间”，从而损坏了罪犯减刑假释的公平正义。另外，笔者认为目前审判机关对监狱呈报的罪犯减刑案件下达一定的指标和比例的做法不妥。既然法律规定提请罪犯减刑假释建议是监狱的法定职权，但又给监狱的提请权套上指标或比例这个“笼头”，一方面表明了审判机关对行刑机关——监狱的考核结果“不信任”；另一方面也违背了法治精神，因为哪一部法律都没有规定审判机关每年对监狱呈报的罪犯减刑案件要下达一定的指标和比例。若检察机关、审判机关对监狱考核计分有质疑，可以对监狱日常考核计分的公正性进行调查核实；对计分考核制度有不同意见，可通过法定渠道督促监狱修改完善。为此，笔者建议，取消目前审判机关对监狱罪犯下达减刑指标和比例的做法，即罪犯只要“确有改造表现”，并达到监狱规定的提请减刑假释的资格积分就提请减刑假释建议（意见），这样，既可消除极少数司法工作人员利用指标或比例的“合法空间”进行徇私舞弊，又能最大程度地确保监狱罪犯的减刑机会均等，以切实增强罪犯减刑假释的公平公正。

（四）提请罪犯减刑假释建议应做到“常态化”，不应限定呈报次数。由于罪犯入监时间不同，计分考核的开始时间不同，罪犯达到提请减刑假释建议资格分值的时间也不尽相同，监狱向检察机关提请减刑假释意见书的时间也不应该相同。而目前我国许多监狱对罪犯提请减刑假释建议实行固定集中的做法。一方面客观上无法保证审判机关在对罪犯减刑假释裁定上做到准确无误，极有可能对司法机关公信力带来不良影响。如有些监狱对罪犯提请减刑假释建议次数一般为3～4次，因而2000人左右的押犯按目前30%的减刑比例计算，则每次呈报的减刑案件至少成百；加之新《刑事诉讼法》第449条规定：“在收到执行机关提出的减刑、假释建议书后一个月内作出裁定，案情复杂或者情况特殊的，可以延长一个月”，即法律要求审判机关的刑事庭审部门在一个月的时间内审理完毕案件，这从客观上无法保证审判机关有充足的精力和时间对减刑假释案件做到逐案详细审理，因而也无法保证每一案件审理做到准确无误，致使有些不符合减刑假释条件的罪犯极有可能蒙混过关。另一方面固定集中提请罪犯减刑假释意见也不合常理，这如同公安机关侦办刑事案件一样，刑事案件侦办完结后总不能等到固定时间才集中移送到检察机关。另外，罪犯减刑假释从申报到裁定下发，一般长达2个月，加之等候固定集中提请减刑假释的时间，从而使罪犯的最后一次减刑幅度收窄，使罪犯获得假释的时间延后，这在一定程度上损害了罪犯的合法权益。为此，笔者建议，对罪犯减刑假释应实现“常态化”，即监狱每月底前向检察机关移交一次提请罪犯减刑假释意见书，检察机关次月10日之前向审判机关送达一次罪犯减刑假释建议书。这样，既使检察机关、审判机关有时间有精力逐案审查罪犯减刑假释案件有关材料，确保办案质量，又能使罪犯的合法权益得到最大程度地保护。

（责任编辑 赵海鸥）