英国司法行政制度述要*

2014-06-05曲广娣司法部司法研究所

中国司法 2014年7期

曲广娣（司法部司法研究所）

英国司法行政制度述要*

英国全国没有统一的司法系统，在英国存在着三种司法体制：英格兰和威尔士司法体制、苏格兰司法体制、北爱尔兰司法体制。根据1936年《威尔士法》的规定，英格兰和威尔士的司法体制实现了完全的统一。所以，英国的司法体制，英格兰和威尔士是一个系统，苏格兰是一个系统，北爱尔兰又是另一个系统①苏格兰的法律系统独立于英格兰的法律系统，而且刑事法律制裁、治安和监狱是苏格兰政府的责任。虽然北爱尔兰法律是联合王国国会的“保留”事务，但它不是司法部的责任。北爱尔兰法庭管理机构是北爱尔兰的大法官部；北爱尔兰治安局的成员由北爱尔兰国务大臣任命；北爱尔兰监狱管理机构是北爱尔兰事务部的一个行政机构。参见《司法部（英国）》，载维基百科：http://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%8F %B8%E6%B3%95%E9%83%A8_(%E8%8B%B1%E5%9C%8B)，最后访问时间：2013-3-12。。不过，随着成文法的重要性日益增加以及欧洲联盟法律的不断产生，在英国，现存的三种司法体制的差异性逐渐在缩小。本文主要讨论英格兰和威尔土的司法行政体制。

一、英国司法行政体制的历史沿革

2007年以前，英国没有专门的司法部，司法行政职权最初由大法官（即法务大臣）和内政部行使，设有大法官事务部。英国自公元605年就设立了大法官一职，大法官一身三职，既是大法官事务部的长官，同时也是英国议会上议院的议长和内阁法律大臣，集立法、行政和司法职权于一身。他在衡平法出现之前，是政府首席大臣，掌管玉玺，司掌各项政府政令的起草和出台。并因为逐步具有普通法法庭诉讼令状的签发权，而一并掌有一定的司法职权。待至14世纪，随着衡平法的兴起，原本主要负责为国王提供咨询、参与决策和行政管理以及承担受理私人请愿书和冤诉状任务的咨议会，因为大量请愿书的提交而不堪重负，便建立了专门处理请愿书的大法官庭。这时的大法官作为大法官庭的首脑和咨议会的重要成员，既有司法权，也有行政权。大法官庭也因为受理的衡平案件逐步增多，而逐渐从国王的秘书机构转向专门的司法机构，并延续下来②参见胡健：《衰亡还是重生——英国大法官的历史演进》，《比较法研究》2005年第6期；胡健：《论英国大法官制度的历史流变》，《广西政法管理干部学院学报》2005年第1期。。大法官的职权主要是：负责管理全国的法院系统；制定并监督执行司法方面的政策及行业标准；向议会提出修改法律的意见；管理全国的司法工作人员，包括录用、培训、考证及工资福利等；负责向全国司法机构的运转提供财政物资保障等③种若静：《英国司法体制分析及理论探讨》，载司法部政府网：http://www.moj.gov.cn/yjs/content/2003-03/25/content_20881. htm?node=391, 最后访问时间时间：2013-3-22。。

大法官庭在2003年6月因布莱尔对内阁建制的重大改组，而为宪法事务部取代。新成立的宪法事务部总揽原大法官、苏格兰事务大臣和威尔士事务大臣所负责的大部分事务，负责所有司法机关的行政管理事务。不过议会上议院议长改为独立任命，不再兼挑司法体系。英格兰和威尔士的法官今后也将由一个独立的委员会进行任命，英格兰和威尔士还将成立作为最高上诉法院的最高法院④徐剑梅：《英国内阁重大改组调整卫生大臣新设宪法事务部》，载新华网：http://news.xinhuanet.com/world/2003-06/13/ content_918296.htm, 2003-6-13。。宪法事务部的主要职责包括管理法院和法庭、规范法律援助和法律服务、推动英国民事法律改革和修改，并负责人权和其他权利的保护，以及与宪法有关的事务。传统中由大法官事务部行使的司法任命权将由独立的司法任命委员会行使。原由大法官事务部行使的一部分与儿童和家庭有关的职能现转交负责教育和技能的国务秘书行使，不属于宪法事务部的职能⑤尹雪梅：《中英法制交流之旅》，载司法部网站：http://www.legalinfo.gov.cn/moj/fzxcs/content/2004-02/02/content_72310. htm?node=335, 发布时间：2004（2-2）。宪法事务部的设立使得行政机构与司法机构得以彻底分立，也促使英国逐步建立一套现代化的行政、立法和司法体系。

布莱尔政府为改革司法体制，于2007年5月9日成立司法部。这次改革把内政部分为内政部和司法部两个部门。司法部并合并了宪法事务部。新的内政部专司反恐、安全、移民、庇护等英国目前面临的主要安全问题，新成立的司法部则负责英格兰和威尔士的法院管理、监狱管理、犯人缓刑期间的监管，以及宪政改革等任务⑥参见《英国或将组建新司法部》，载世华财讯：http://finance.sina.com.cn/money/forex/20070329/09041297428.shtml，最后访问时间： 2007-03-29；《英国司法部成立90天：稳中求变》，载《法制日报》，http://news.sohu.com/20070806/n251429760. shtml，发布时间：2007-08-06；《司法部（英国）》，来自维基百科：http://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%8F%B8%E6%B3%95%E9%83%A8_ (%E8%8B%B1%E5%9C%8B，最后访问时间：2013-3-12。。现在的司法部是英国最大的政府部门之一，有大约76000名雇员（包括缓刑服务机构的人员在内），财政预算约90亿英镑。司法部的业务跨越刑事、民事和家庭审判，以及民主和人权等方面。其职责在于：保护公众，减少犯罪，并为受害人和公众提供更多的服务和透明、及时的刑事司法系统，同时也为民事和家庭审判提供公正而又便捷的路径。司法部负责司法系统的多个部门，包括法院、监狱、缓刑等事务。司法部同时也负责制订新法律，维护民主制度，并保护人权。也和政府其他部门和机构保持着合作关系，以不断改进刑事审判系统，服务公众，保护受害人。

二、英国司法部的组织和职能构成

英国司法部成立后主要设有如下组织机构：行政司法和法庭委员会，法院经费办公室，刑事损害赔偿委员会，刑事案件审查委员会，陛下法院和法庭服务机构，陛下监禁监察官，陛下缓刑监察官，陛下监狱服务机构，独立检查委员会，法官任命和行为调查官，法律委员会，法律服务委员会，法律援助事务局，法律服务质量调查小组，法律服务研究中心，法律调查官，国家犯罪管理者机构，公共监护办公室，政府律师和公营信托受托管理人，假释委员会，监禁和缓刑监察官，缓刑部门，受害者专员，青年司法委员会；等等⑦这些机构随英国司法部机构调整也在不断发生变化，有的现在已被关闭。不过出于呈现其制度构建更为详细的过程考虑，这里对已经关闭的机构也一并予以保留。。

（一）行政司法和法庭委员会（Administrative Justice and Tribunals Council）。行政司法和法庭委员会在整体上协调行政司法系统，以便令其立足实际需求，并能确保公正和高效。该部门致力于确保法院、法庭、监察官和各种争议解决渠道之间的关系妥善协调，进而能更充分地满足公众的法律需求⑧参见英国司法部网站：http://www.justice.gov.uk/about/administrative-justice-and-tribunals-council，最后访问时间：2014 （5-6）不过，该部门已于2013年8月19日经议会批准后关闭。。

（二）法院经费办公室（Court Funds Offi ce）。法院经费办公室为全英格兰和威尔士的民事法院提供银行业务和行政服务，包括高等法院在内⑨参见英国司法部网站：http://www.justice.gov.uk/about/cfo，最后访问时间：2013（3-8）。。

（三）刑事损害赔偿委员会（Criminal Injuries Com pensation Authority）。刑事损害赔偿委员会是负责管理英格兰、苏格兰和威尔士的刑事损害赔偿方案的政府机构。该部门是司法部的组成部门，并也为苏格兰政府提供服务。部门的办公地点设在格拉斯哥中心，目前雇佣了450多人，并设有首席执行官和董事会。刑事损害赔偿委员会为暴力犯罪受害人提供免费的服务，虽然受害人受到的损害永远不能完全得到修复，但是该委员会致力于分担他们遭受的痛苦，并给与他们一些财政支持，以帮助他们度过难关⑩参见英国司法部网站：http://www.justice.gov.uk/about/criminal-injuries-compensation-authority，最后访问时间：2013-03-08。。

（四）刑事案件审查委员会（Criminal Cases Review Commission）。刑事案件审查委员会是1997年3月依据1995年的《刑事上诉法案》成立的一个独立的公共机构，其宗旨在于对英格兰、威尔士和北爱尔兰的刑事法院内可能失于公正的案件进行审查，并把案件提交给上诉法院。委员会本着完全独立和公正的原则，既不代表原告，也不代表被告。该委员会设立在伯明翰市，有90名雇员，其中包括50名受到政府雇员支持的社会工作者。委员会有11名委员，根据《公共任命实施细则》任命，他们作为政府的高级官员确保委员会有效运转⑪参见英国司法部网站：http://www.justice.gov.uk/about/criminal-cases-review-commission，最后访问时间：2013-3-8。。

（五）陛下法院和法庭服务机构（HM Courts & Tri -bunals Service）。该机构成立于2011年4月1日，它把陛下法院和法庭的服务机构结合为一个综合的部门，为法院和法庭的司法管理提供支持。该机构是司法部的组成部门，负责管理英格兰和威尔士的刑事、民事和家庭法院和法庭，以及苏格兰和北爱尔兰的未移交法庭。其宗旨在于确保所有的公民都能按其不同的诉求及时获得公正。自成立以来，该机构在大约650个地区雇佣了21000名工作人员，总的年度预算大约有1.7亿英镑，处理了超过2百万起的刑事案件，180万起民事诉讼，超过15万起的家庭纠纷，以及大约每年80万件的庭审案件。该机构的工作受到一个由一位独立的主席领导的委员会的监督⑫参见英国司法部网站：http://www.justice.gov.uk/about/hmcts，最后访问时间：2013-3-8。。

（六）陛下监禁监察官（HM Inspectorate of Prisons）。英格兰和威尔士的陛下监禁监察官是独立的监察官员，负责对那些在监狱、青少年犯罪机构和移民羁押场所监禁人员的状况和待遇进行报告。陛下监禁监察官的作用是为监狱和其他羁押人员的状况和待遇做出独立的检查，并推进“健康监狱”的概念，令其工作人员有效工作，以帮助监禁人员和其他被拘押者能减少不愉快状态，或取得其他有益的结果。陛下监禁监察官在监狱机构之外由司法大臣任命，每届任期5年。首席监察官直接向司法大臣和内阁汇报英格兰和威尔士的监禁人员的待遇和监狱的状况，并在其他事务上受司法大臣的领导。首席监察官也向内政大臣汇报整个英国各地移民羁押的状况和待遇。监禁监察官也负有监察移民处置中心和收容机构的法定职责。此外，陛下首席监禁监察官还受邀监察切斯特军队矫正处分中心以及北爱尔兰、海峡群岛和马恩岛监狱的工作⑬参见英国司法部网站：http://www.justice.gov.uk/about/hmi-prisons，最后访问时间：2013-3-8。。

（七）陛下缓刑监察官（HM Inspectorate of Probat-ion）。陛下缓刑监察官是独立的监察官员，由司法部拨款，直接向国务大臣汇报旨在减少犯罪的成年人、儿童和青少年再犯罪以及保护公共安全工作的进展情况。该机构的主要方法是对典型案件进行考核，进而评估已进行的工作是否足够有效⑭参见英国司法部网站：http://www.justice.gov.uk/about/hmi-probation，最后访问时间：2013-3-8。。

（八）陛下监狱服务机构（HM Prison Service）。陛下监狱服务机构通过关押那些被法院定罪的人而服务公众，其职责在于人道照看罪犯，并引导帮助他们在监狱中和释放后过守法和有益的生活。该机构致力于提供更好的监狱服务，提供安全、有序的监狱设施，令犯人得到人道的、体面的和合法的对待，确保监狱犯人的安全，减少再犯的危险⑮参见英国司法部网站：http://www.justice.gov.uk/about/hmps，最后访问时间：2013-3-8。。

（九）独立检查委员会（Independent Monitoring Bo -ard）。在每一个监狱、移民处置中心和机场的短期滞留场所内，都有一个独立的检查委员会，这是一个由公众作为其一般成员并发挥特别作用的团体。独立检查委员会的成员是独立的、无偿的，每月工作2-3天。他们的职责是检查当地监狱或移民处置中心关押人员的日常生活，确保被关押人员得到足够和体面的照顾。委员会的成员可以在任何时间不受限制地进入当地的监狱或移民滞留中心，可以在不受官方人员注视和监听的条件下和任何犯人或被拘押者交谈。委员会成员对于解决场所内的问题也发挥着重要的作用。如果犯人或被拘押者遇到不能通过常规渠道解决的问题，他（她）可以在会见独立检查委员会成员时提出请求。如果场所内发生了什么严重的事件，例如死亡或暴乱，委员会的代表还可以应邀加入，监督事件处理的过程⑯参见英国司法部网站：http://www.justice.gov.uk/about/imb，最后访问时间：2013-3-9。。

（十）法官任命和行为调查官（Judicial Appointm -ents and Conduct Ombudsman）。法官任命和行为调查官负责调查有关司法任命程序和司法纪律或行为处理的投诉。2006年4月3日，依据2005年英国宪法改革法案的相关条款确定了调查官的职责。调查官完全独立于政府和法院。调查官以公开、公正和透明的方式对投诉展开调查。调查以迅速得当的方式展开，并对相关信息严格保密。调查内容包括司法任命和司法行为和纪律两方面⑰参见英国司法部网站：http://www.justice.gov.uk/about/jaco，最后访问时间：2013-3-9。。

（十一）法律委员会（Law Commission）。法律委员会是依据1965年的法律委员会法案而创建的法定独立团体，其职责是评判法律，并在必要时提出改革建议。该委员会的宗旨在于：确保法律尽可能公正、贴合时代、简单并富有成效；组织研究和磋商、并向政府提出系统性建议；制订法典，排除异常规则，废除过时和不必要的规定，以及减少单行规定的数量⑱参见英国司法部网站：http://www.justice.gov.uk/about/law-comm，最后访问时间：2013-3-9。。

（十二）法律服务委员会（Legal Services Board）。法律服务委员会依据2007年的法律服务法案而设立。该委员会设立于2009年的1月1日，并在2010年1月1日全面启动。它最重要的任务是确保法律服务行业的规定依公共利益来执行，并且把消费者的利益放在核心地位。委员会本身负有监督英格兰和威尔士的法律执行的职责。它独立于政府和法律职业，监督10个单独的团体，也即一些被承认的管理机构，这些机构管理大约12万执业律师。该委员会也监督法律投诉办公室，该办公室主要负责处理用户针对律师的投诉⑲参见英国司法部网站：http://www.justice.gov.uk/about/lsb，最后访问时间：2013-3-9。。

（十三）法律援助事务局（the Legal Aid Agency）。法律援助事务局成立于2013年4月1日，前身为法律服务工作委员会（Legal Services Commission）。法律援助事务局是司法部的执行机构，而原来的法律服务委员会只是受司法部资助的非部门性公共团体。法律援助事务局为英格兰和威尔士提供民事、刑事法律援助和咨询。其工作对于刑事、民事司法系统的公正、有效和高效运转十分重要，在为社会最弱势成员提供免费法律建议方面也发挥着重要作用。该机构是个传递性机构，主要依靠律师提供法律援助服务。它提供法律援助、建议和信息的途径有以下两种：社区法律服务和刑事辩护服务⑳参见英国司法部网站：http://www.justice.gov.uk/about/laa，最后访问时间：2013-4-22。。

（十四）法律服务质量调查小组（Legal Services Con-sumer Panel）。法律服务质量调查小组依据2007年的法律服务法案而设立，是法律服务委员会下的一个独立部门，下设八个成员，由大法官任命。法律服务质量调查小组向法律服务委员会提供高质量、确凿的建议，以帮助委员会根据用户的需求作出决定。这个小组可以反映各类法律服务消费者的意见，就他们难以发出的利益主张发出声音。该小组也有权发表其建议，法律服务委员会有义务对其不同意的建议说明理由㉑参见英国司法部网站：http://www.justice.gov.uk/about/lscp，最后访问时间：2013-3-9。。

（十五）法律服务研究中心（Legal Services Research Centre）。该中心是法律服务委员会下的独立研究部门。它成立于1996年，承担宣传法律援助政策和改革推进进程的任务。该研究中心主要对民事和刑事审判、以及相关社会政策问题展开战略研究。近些年，法律服务研究中心对法律服务委员会功能的发展做出了重要的贡献，影响了法律援助开展的所有主要方面，从民事刑事援助约定，到贫困证明，到援助范围的发展，再到服务模式的综合等等方面。该中心也对法律援助改革的影响进行评估，并围绕公共法律服务的政治、社会和哲学基础展开理论分析，进行定量和定性研究㉒参见英国司法部网站：http://www.justice.gov.uk/about/lsrc，最后访问时间：2013-4-22. 该研究中心已于2013年4月1日关闭。。

（十六）英格兰和威尔士的法律调查官（Legal Omb-udsman）。法律调查官由法律投诉办公室依据2007年的法律服务法案而设立。法律调查官以公正和中立的方式处理法律投诉，调查官不偏袒任何一方，既不是胜诉方的受托人，也不是法律职业团体中的一员，且又独立于政府。法律调查官面向所有公众、极小的企业、慈善团体、社团和信托机构提供免费法律服务，处理各类法律服务投诉，包括遗产、人身伤害、知识产权、刑法、民事诉讼、移民和雇佣问题等㉓参见英国司法部网站：http://www.justice.gov.uk/about/lo，最后访问时间：2013-3-9。。

（十七）国家罪犯管理机构（National Offender Mana-gement Service）。该机构是司法部的执行机构。其作用在于为英格兰和威尔士的社区和拘押场所内的罪犯制订并提供服务，确保公共资金发挥最大价值。该机构执行法院的处罚决定，帮助罪犯回归社会，以此来保护公众利益，减少再犯。机在监禁和缓刑等刑罚方式之外，日益扩展合作机构的范围，发展多种类的服刑模式。目前英格兰和威尔士有133所监狱（包括由国家罪犯管理机构运作的3所移民处置中心），其中的14所监狱是与私营合作者共建的，其余通过陛下监狱服务机构由公共机构运营。缓刑工作由英格兰和威尔士的35所缓刑信托机构予以资金支持，由国家罪犯管理机构主管运行㉔参见英国司法部网站：http://www.justice.gov.uk/about/noms，最后访问时间：2013-3-9。。

（十八）公共监护办公室（Offi e of the Public Guardian）。公共监护办公室的权力范围仅及英格兰和威尔士，苏格兰和北爱尔兰另设有独立的部门。它负责依持续性代理权制度（Enduring Powers of Attorney［EPA］）和2005年的新持续性代理权制度(Lasting Powers of Attorney［LPA］)登记的公共监护工作。同时也帮助律师和代理人履行职责，保护那些丧失意志能力的人做出决定。公共监护办公室和其他机构密切配合，以确保任何滥用权力的指控都能得到充分地调查和处理。该办公室也负责制定政策，为公共、法律和卫生部门提供指导㉕参见英国司法部网站：http://www.justice.gov.uk/about/opg，最后访问时间：2013-3-9。。

（十九）政府律师和公营信托受托管理人（Official Solicitor and Public Trustee）。政府律师和公营信托受托管理人是独立的法定公职人员，他们的办公室不受司法大臣控制，但司法大臣对其工作予以支持。每位政府律师和公营信托受托管理人都负有不同的职责，尽管他们各自的信托财产、不动产和代理人身份都受同一个部门管理。政府律师通过提供直接的服务，为弱势群体或缺乏意志能力的人提供司法救济通道。政府律师和公营信托受托管理人提供持续的托管、遗嘱执行和代理人服务。政府律师和公营信托受托管理人办公室大约有135名工作人员，所有人都是公务员。其中22名是专职律师，大约40名是社会工作者，这些社会工作者都有权在适当时候提出内部的法律建议，其中一些人还可以在律师的指导下代理案件。政府律师和公营信托受托管理人机构的目标是建成一个既现代又有活力的组织，为那些亟需公共部门提供帮助的弱势群体供给高质高效的委托服务，帮助那些有此需求的人争取正义，通过符合客户需求的专门服务来保护客户的法律、福利和物质利益㉖参见英国司法部网站：http://www.justice.gov.uk/about/ospt，最后访问时间：2013-3-9。。

（二十）假释委员会（Parole Board）。假释委员会是一个独立的实体，同刑事审判机构协同合作，评估犯人的人身危险，决定他们是否能被释放到社会，而不致危害公共安全。英格兰和威尔士的假释委员会依据1967年的刑事审判法案建立于1968年，依据1994年的刑事司法和公共秩序法案，在1996年7月1日成为一个独立的执行性非政府法人（NDPB）。假释委员会2010～2011年度的预算是1098万英镑，2011～2012年度的预算是1050万英镑。其成本主要用在人工上，成员的费用等占去了委员会预算和支出的将近60%㉗参见英国司法部网站：http://www.justice.gov.uk/about/parole-board，最后访问时间：2013-3-9。。

（二十一）监禁和缓刑监察官（Prisons and Probation Ombudsman）。监禁和缓刑监察官负责调查犯人、缓刑人群以及滞留在移民处置中心的被拘押者提出的投诉，并负责调查这些人的死亡情况。监察官由负责司法事务的国务大臣任命，并完全独立于陛下监狱服务机构、缓刑服务机构和英国监狱管理局。现任监察官是奈杰尔·纽科门（Nigel Newcomen）爵士，他领导着一队代理人、助理、调查人和行政人员㉘参见英国司法部网站：http://www.justice.gov.uk/about/ppo，最后访问时间：2013-3-9。。

（二十二）缓刑部门（Probation）。缓刑部门依赖英格兰和威尔士的35个缓刑信托基金维持运转。信托基金从国家犯罪管理者机构获取资金，并就其执行和运作情况向其做出说明。缓刑信托基金负责监视从监狱中获准释放的犯人以及由法官和地方官员在法庭上处以社区服刑的人员的情况。缓刑部门向法官和地方官员作判决前的汇报，以便他们能做出做适合的判决。缓刑部门也负责接触那些被处以12个月或更长监禁刑的性犯罪和暴力犯罪的受害人。缓刑信托基金也对犯人在判决作出之前的获准住所进行管理。缓刑部门的工作人员也深入监狱，对犯人进行评估，为他们的释放进行准备，也对他们可能的犯罪酝酿活动做出防范㉙参见英国司法部网站：http://www.justice.gov.uk/about/_probation，最后访问时间：2013-3-9。。

（二十三）受害者专员（Victims' Commissioner）。受害者专员的任务是促进受害者和目击证人的利益，鼓励他们积极对待相关遭遇，并定期审查受害者实务守则，对受害者希望得到的服务进行规划。受害者专员及时聆听受害者和目击证人的意见，基于他们的视角来解读刑事司法系统，设法帮助提高相关服务和支援。另外要注意的是，依据法律，受害者专员不允许介入具体的案件。但是他们会竭力提供方向性的指导，帮助受害者得到最好的建议和援助㉚参见英国司法部网站：http://www.justice.gov.uk/about/vc，最后访问时间：2013-3-9。。

（二十四）英格兰和威尔士的青年司法委员会（Youth Justice Board）。这是一个执行性的非政府法人。委员会的成员由负责司法的国务大臣任命。青年司法委员会负责监督英格兰和威尔士的青年司法系统，致力于预防18岁以下的儿童和青年犯罪和再犯罪，同时确保他们的拘押是安全的、受保护的，并对他们犯罪的原因进行分析㉛参见英国司法部网站：http://www.justice.gov.uk/about/yjb，最后访问时间：2013-3-9。。

总体上，英国司法部的机构设置虽然带有制度发展的历史痕迹，但是在不断的调整和更新之中，其朝着更加统一、体系化、部门制运作的制度走向也越发清晰。

（见习编辑朱腾飞）