基于综合保税区的内陆开放平台体系建设

2014-02-03□赵斌

中国井冈山干部学院学报 2014年3期

□赵斌

(中共湘潭市委党校科研处，湖南湘潭 411100)

综合保税区是经国务院批准，设立在国家对外开放口岸和与之相连的特定区域内，具有口岸、物流、加工等功能的海关特殊监管区域。综合保税区叠加、整合了此前各类特殊监管区域的全部功能和政策，是目前我国海关特殊监管区域中最接近现代意义上自由贸易园区运作国际惯例的区域，是国内除上海自由贸易区外，开放层次最高、功能最齐全、运作最宽松、优惠政策最多、运行规则基本与国际接轨的海关特殊监管区域，开创了具有中国特色自由贸易园区发展的新模式。［1］P7－8从区域经济学的视角看，中国的保税区就是一个自由贸易区，是一个不断完善的自由贸易区。［2］P19正如世界贸易组织前总干事鲁杰罗所说:“中国的保税区符合世界贸易组织的理想。”

海关特殊监管区域是我国渐进式改革和区域梯度推进对外开放的产物。随着对外贸易的发展，我国的海关特殊监管区域不断改革和完善，类型不断丰富，功能不断拓展，先后从保税区、出口加工区、保税物流园区一路发展到综合保税区，开放层次越来越高、政策越来越优惠、功能越来越健全。从功能上讲，综合保税区叠加了保税区、出口加工区、保税物流园区各项功能;从发展形态上讲，综合保税区是我国保税经济发展中的较高级形态;从发展趋向上讲，综合保税区是未来我国建设自由贸易区的先行实验区，是自由贸易区的过渡形式;从运作模式上讲，综合保税区实现了保税区等监管区与港口的实质联动。［3］综合保税区已成为我国推动加工贸易和经济结构转型升级、打造中国经济升级版的重要引擎。

设立综合保税区既是改革开放的结果，也是进一步推进改革开放的平台。近年来，为了贯彻中央深化改革、扩大开放的精神和实施中部崛起战略，我国明显加快了在中部地区设立综合保税区的步伐。河南郑州、湖北武汉、湖南衡阳和湘潭、江西赣州等地相继获国务院批准设立综合保税区。《国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》(国发【2012】58号)还明确要求，“在基本不突破原规划面积的前提下，逐步将现有出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区整合为综合保税区。”根据这一精神，目前内陆很多地区都在争先恐后地向国家申报设立综合保税区，以利于整合当地现有海关特殊监管区域，增强对地方经济的辐射带动作用。例如，湖南郴州出口加工区和江西南昌、九江出口加工区都正在积极谋划升级为综合保税区。中共江西省委贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的实施意见明确提出:“探索建立昌九扩大开放试验区，打造全省开放升级龙头。加快南昌、九江、赣州等综合保税区申报和建设，争创我省对外开放新优势。”

综合保税区强大的政策和完备的功能支撑，使它成为开展新型加工贸易和服务贸易的实验平台，成为改革开放的前沿阵地。它的设立将把不靠海不沿边的内陆城市一下子推到对外开放前沿。

一、设立综合保税区是内陆构筑开放高地的重大机遇

我国新一轮以扩大内需为主的经济全球化红利正在形成。在新一轮经济全球化中，我国要主动作出战略调整，利用自己潜在和现实的市场规模，促进全球要素的重新集聚和重新配置。［4］P133

习近平总书记2013年10月在亚太经合组织工商领导人峰会上发表演讲时明确要求，“实行更加积极主动的开放战略，完善互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济体系，促进沿海内陆沿边开放优势互补，形成引领国际经济合作和竞争的开放区域，培育带动区域发展的开放高地。”［5］

设立综合保税区有利于释放开放红利，整合开放资源。加快开放平台体系建设，是构筑内陆开放高地，以大开放促进大发展的重大机遇。

(一)设立综合保税区有利于形成开放政策高地

作为海关特殊监管区域，综合保税区适合保税加工、保税物流和保税服务类企业入驻，本身就是高层次的开放经济发展平台。因为它叠加整合了我国多种类型的海关特殊监管区域的所有功能，它有国家大量的优惠政策支持，能有效降低进出口货物税费成本、物流成本，享受通关便利。

根据国家有关规定，综合保税区实行封闭围网管理，通过卡口与区外联系。综合保税区实行更开放更特殊的经济政策和“一线放开、二线管住、区内自由”的监管模式。这些优惠政策涵盖税收、贸易管制、保税监管和外汇管理等四大方面。

税收政策可概括为“四免一保一退”。所谓“四免”，即区内生产性的基础设施建设项目所需的机器、设备和建设生产厂房、仓储设施所需的基建物资免征进口关税和进口环节税;区内企业生产所需的机器、设备、模具及其维修用零配件免征进口关税和进口环节税;区内企业和行政管理机构自用合理数量的办公用品免征进口关税和进口环节税;区内企业之间货物交易免征增值税、消费税。“一保”是指，进口货物入区保税。“一退”是指，境内(指境内区外)货物入区视同出口实行出口退税。贸易管制政策是:除法律、行政法规和规章另有规定的外，与境外之间进出的货物，不实行进出口配额、许可证件管理。保税监管政策是:区内保税存储货物不设存储期限，可以自由流转;海关对区内加工企业不实行银行保证金台账管理和合同核销制度，对区内加工贸易货物不实行单耗标准管理;区内企业之间货物可以自由流转。外汇政策是:进出境货物不办理外汇核销手续，进出区(境内区外)货物可用外币或人民币结算。

(二)设立综合保税区有利于形成开放平台高地

内陆城市虽然不靠海，大多数也没有国际货运机场，但目前大都修通了高速公路和铁路，相当一部分内陆城市还有内河港口，拥有水陆综合交通运输体系，具有发展开放经济的基本条件。例如，2013年9月获批的湖南湘潭综合保税区和2014年1月获批的江西赣州综合保税区就是如此。湘潭综合保税区处于长株潭城市群核心区域，紧邻沪昆高铁九华站和沪昆、长潭高速公路入口，距离湘潭河西中心港和湘黔、京广铁路大动脉只有几公里，距长沙岳麓山大学城仅20分钟车程，距长沙黄花国际机场仅40分钟车程。江西赣州综合保税区在赣州出口加工区基础上设立，综合保税区附近有京九铁路、赣龙铁路、赣粤高速、蓉厦高速、赣江水运航线，距赣州新机场16公里，距京九铁路赣州货运南站5公里，交通十分便捷。

在内陆城市设立综合保税区有利于整合水陆空立体交通网络，激活和利用开放资源，形成综合开放平台。综合保税区与出口加工区、保税区、保税物流园区、保税物流中心等海关特殊监管区域和保税监管场所相比，最大优势就在于它功能的完备性，特别是它具备其他区域和场所不具备的港口口岸功能。通过充分发挥综合保税区的口岸功能，可以激活水陆空立体交通网络，形成和完善以综合保税区为核心，以公路口岸、铁路集装箱中心站、无水海港、虚拟空港、内河港口、五定班列、卡车航班等为支点的系列开放平台体系;可以增强物流功能，大幅度提高物流效率，真正实现“快进快出”;完全可以把不靠海、不沿边的内陆城市构筑成国际物流中心、中部开放高地。

(三)设立综合保税区有利于形成开放经济高地

从国内一些地方的实践看，综合保税区的建成，带动了系列开放平台建设，形成了开放高地和投资高地，出现了生产要素竞相涌入，发展活力竞相迸发，高端产业集群式转入，开放经济爆发式增长的喜人局面。

河南郑州新郑综合保税区于2010年10月由国务院批准设立，依托郑州国际机场，规划面积5.07平方公里，是我国中部六省第一家综合保税区。新郑综合保税区已形成电子信息、生物医药和航空三大主导产业。电子信息产业以富士康为支撑。富士康的入驻，对郑州乃至河南省招商引资产生了明显的带动效应，吸引了上百家富士康配套厂商和众多世界知名企业落户，带动了相关产业和400多个配套企业入驻河南。因85%的苹果手机通过航空配送到世界各地，有力推动郑州港入驻航空公司27家，开通航线90条，跻身为国内第四大航空枢纽。近年来，新郑综合保税区(郑州航空港区)经济指标全线飘红，气势如虹。从2010年成立到2012年短短两年时间，区内主要经济指标均实现倍增:地方生产总值增长7倍，地方财政收入增长6倍，规模以上工业增加值增长11倍，外贸进出口总值增长上千倍。2012年全区工业总产值达1265亿元，是河南省首个产值超千亿的产业集聚区，地方财政收入达26亿元。入驻综合保税区的富士康2012年布局手机生产线95条，生产手机6846万部，完成产值1210亿元，成为河南省首个单厂产值超千亿元企业。富士康实现外贸进出口总额285亿美元，同比增长220%，进出口总值占全市的78.2%，占全省55.1%，被海关总署誉为“小区推动大省”。新郑综合保税区仅用5个月就建起大片厂房和现代化生产线，被称为“郑州速度”，成为全国综合保税区的标兵。［6］

四川成都高新综合保税区于2010年10月18日经国务院批准设立。2012年1月4日，国务院批复同意成都高新综合保税区扩区设立双流园区。扩区后成都高新综合保税区总规划面积达到近9平方公里。成都高新综合保税区根据政策及比较优势，重点打造电子信息产业，已形成IC设计－晶圆制造－芯片封装测试－笔记本电脑制造较完整的产业链。特别是英特尔、戴尔、德州仪器、富士康等一批世界500强企业的入区发展，带动了其上下游相关企业纷纷来成都投资设厂，电子信息产业集群效应凸显，有力推动了综合保税区的发展。2012年，成都高新综合保税区实现进出口总额262.23亿美元，其中出口总额155.71亿美元，进口总额106.52亿美元。进出口总值占四川全省外贸进出口总额的40%以上。［1］P623－624

重庆西永综合保税区于2010年2月由国务院批准设立。园区规划面积10.3平方公里，分为A、B两个相隔较远的独立区块，两区之间由无障碍专用通道连接，是我国规划面积最大的综合保税区。重庆两路寸滩保税港区于2008年11月经国务院批准设立，是我国内陆首个保税港区。重庆以西永综合保税区和两路寸滩保税港区为双核，在周边区县布局多层次的笔记本电脑配套工业园区，大力发展笔记本电脑产业集群。目前，重庆笔记本电脑产业“5+6+700”的垂直整合体系已经形成，惠普、宏碁、华硕、东芝、索尼等五大品牌商下单重庆，富士康、纬创、广达、仁宝、英业达、和硕等全球六大代工商投产重庆，华科、群光、新普、展运为代表的700多家配套企业聚集重庆。2010年，重庆笔记本电脑出口不到80万台。2013年1－9月，就已经累计出口笔记本电脑3293万台，出口价值131.11亿美元，已占重庆全市出口总额 40% 以上。［7］

二、内陆开放平台建设的有益探索

在土地、劳动力、税收等因素国内各开发区逐渐趋于同质的情况下，对一个大项目的投资选址来说，物流服务水平的高低往往成了一个至关重要的砝码。对于一不靠海、二无国际货运机场的很多内陆地区来说，以综合保税区为核心，加快建设系列开放平台，是弥补区位先天不足，提高物流效率最有效的办法。国内许多地区在这方面已经进行了许多有益的探索，成效显著。

(一)建设无水海港，开通五定班列

所谓无水港就是为船公司和当地客户服务的内陆海运集装箱中转站。［8］P55它是在内陆地区建立的具有报关、报验、签发提单等港口服务功能的物流中心。除了没有港口码头装船、卸船的操作外，它的功能与港口基本一样。无水港内设有海关、动植物检疫、商检、卫检等监督机构，为客户通关提供服务。同时，货代、船代和船公司也在无水港内设立分支机构，以便收货、还箱、签发以当地为启运港的多式联运提单，而内陆进出口商则可在当地完成订舱、报关、报检等手续，将货物交给货代或船公司。［9］P62然后利用铁路“五定班列”，通过铁海联运将货物直接运送到沿海港口，集装箱就可以直接装船出海。

无水港，既不临江海，又没有船舶和码头，实际是通过区港合作并利用铁路“五定班列”(定点、定线、定车次、定时、定价)，把沿海港口的服务功能搬到了内陆企业的门口，极大缩短了内陆与沿海的时空距离，极大提高了内陆企业竞争力。建了无水港，内陆地区一下子就进入了外商视线，一步就迈进了国际市场。正如投资商所说:“我们不看有没有海，只看有没有港。”

与企业传统的运输、报关方式相比，无水港的运作模式省掉了一系列复杂环节，节省了大量的时间和运输成本。每标箱的物流成本可大幅降低。内陆开通至沿海港口的集装箱“五定班列”对货主具有相当大的吸引力。利用集装箱班列进行运输比利用公路运输集装箱的成本要节省50%左右。

目前我国从北到南已经形成了若干无水港群，包括以大连为龙头的东北无水港群，由天津牵头的北方12个省(市、区)无水港群，江浙沿海一带向华南、西南内陆辐射的无水港群等。［9］P62目前全国各地无水港建设方兴未艾，势不可挡。湖南省内长沙、衡阳、郴州、永州已经建成或正在加快无水港建设。江西上饶、南昌等地已建成无水港，依托新开通的向莆铁路，向塘枢纽型物流基地正在加紧建设，并谋求成为未来中部第一大无水港。

(二)建设虚拟空港，开通卡车航班

相当多的内陆综合保税区都把电子信息产业作为支柱产业。因为电子信息产品体积小，价值高，单位产品对物流成本的敏感度低。而且电子信息产业市场需求大，成长性好，更新换代快，后发优势强。电子信息产业还是典型的大进大出的产业，零部件和产品进出口需求大，能充分享受和利用综合保税区的各项政策红利。

高科技产业特别是电子信息产业往往是“全球化采购”、“零库存管理”和“即时生产”，要求物流越快越好。它们的产品和零部件大部分都要走空运。对于不靠海、无机场的内陆地区来说，如何提高物流效率，将供货时间缩短是发展外向型高科技产业亟待解决的现实问题。

近年来，国内一些地区通过“虚拟空港”、“卡车航班”、“空陆联程”的模式，有效破解了内陆地区航空运输难题，为综合保税区发展提供了可资借鉴的宝贵经验。

苏州作为全球重要的电子信息制造中心之一，有大量零部件和产品需要空运，但地处长三角腹地，既无机场跑道，又不濒江靠海，使得园区的每笔进出口货物必须经过上海、南京等机场海关转关，这大大削弱了园区企业的竞争力。

强大的市场需求，催生了全国首家虚拟空港，即把苏州工业园区视为一个虚拟空港，应用空陆联程模式，以苏州作为航空运输的最终目的地或出发地。“虚拟空港”模式是一个全新的“空陆联程中转转关”物流模式，这一模式下，物流的“走向”路径是:在飞机落地后，航空公司地面代理对进口货物进行分拨理货。此时，拥有特殊标志的“虚拟空港”的货物将不再与普通货物一起被分拨到货代仓库，而是被分拨到指定的海关监管车辆，直接运抵开发区。收货人就地办理通关、提货手续。［10］货物出口也是在开发区办好出口通关手续和航空货运手续，使得空运货物能直接在苏州出具航空运单，企业在自己的家门口办妥一切手续，再由邻近机场的卡车航班装载货物直奔机场直接登机出口。

卡车航班随民航货运业发展而出现，通常作为空陆联运过程中的地面运输工具，和飞机航班一样有航班号、承运人、起点站、目的站、预计进出港时间等属性。使用卡车航班运输时，虽然是地面运输，却遵守国际航协的很多空运管理规范，便于航空公司及时了解货物运输情况。

虚拟空港省却了传统转关模式中货物在机场入库的环节，实现了空运转关货物的“一次申报、一次查验、一次放行”。上海到苏州园区间的空运货物通关速度大大提升，从飞机落地到货物进苏州工厂由1～3天缩短为5～7个小时，物流费用节省30%以上。空陆联程既大大缩短了货物进出口岸的时间，还帮助企业节省了货物存放费用等营运成本。

通过虚拟空港、卡车航班实现空陆联程，等于是苏州不花一分钱，建了一个无跑道国际货运机场。

2012年2月，江苏南通也开通了上海至南通空陆联程运输。上海浦东国际机场货运站有限公司和上海东方远航物流有限公司对沪通空陆联程货物运输以定班车的形式发车，周一至周五每天各1班，上午11∶30从上海浦东机场发车，下午14∶00到达南通口岸。［11］沪通空陆联运的开通，为南通外贸企业货物运输减少了流通时间，增强了市场竞争力，有利于吸引IT产业和高新技术产业集聚。现在，四川、山东、辽宁、浙江等越来越多的地方启动了“卡车航班”运行平台。正如山东潍坊歌尔声学外贸部的刘新峰经理所说:“潍坊海关这次开通的新业务(卡车航班)，使内陆空运货物90%以上的通关手续可前置到内陆海关办理，在机场口岸通关用时缩短为10多分钟，极大降低了企业通关成本。”［12］

对于大多数没有国际货运机场的内陆城市来说，这些地区的实践探索提供了一条构建国际物流快速通道的新思路。

三、加快内陆开放平台体系建设的对策建议

党的十八届三中全会《决定》明确要求:“支持内陆城市增开国际客货运航线，发展多式联运，形成横贯东中西、联结南北方对外经济走廊。推动内陆同沿海沿边通关协作，实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助。”

贯彻中央要求，借鉴先进经验，内陆城市应加快形成多点支撑、区港联动的“1+5”开放平台体系，构筑内陆开放高地。“1”就是综合保税区，“5”就是无水港、虚拟空港、公路口岸、铁路集装箱中心站、内河港口。具体要在以下方面加大建设力度:

(一)加快综合保税区基础设施建设

按照国家相关规定，综合保税区获批后1年内，建成面积必须达到总规划面积的50%以上，通过海关总署等10部委联合验收并封关运行。因此，必须争分夺秒优质高效推进综合保税区建设，确保早日建成。在此基础上，充分发挥综合保税区的功能和优势，确保早日见效。

充分认识设立综合保税区的重大意义和历史使命，从思想上高度重视综合保税区建设，是确保早日建成的前提。牢牢抓住机遇，用足用活政策，激发改革活力、开放潜力、创新动力、人力资源红利，建设内陆高端产业聚集区、开放经济火车头、两型社会示范区、综合改革排头兵，发挥辐射带动作用，以小区拉动全市甚至全省，奋力推动经济转型升级和赶超发展，为建立自由贸易区探路是内陆综合保税区担负的光荣使命。

确保早日建成，关键是办好三件事，批地、拆迁和融资。批地主要是按国家政策和有关程序履行报批手续，所以主要难点是拆迁和融资。综合保税区建设动辄需要几十亿的资金投入。例如湘潭综合保税区建设预计共需资金36.8亿元，其中一期项目建设需资金18亿元。2013年已投入5亿元，2014年需筹措资金13亿元。除了依靠所在的国家级湘潭经开区自筹和争取省、市有关部门支持外，还应积极引进战略合作伙伴，利用社会融资。此外，考虑到综合保税区建设发展对内陆经济转型升级的重大战略意义，可以考虑将综合保税区和综合保税区所依托的开发区范围内经营性用地出让收入市级集中部分，五年内全额用于综合保税区建设，将缴纳的新增建设用地土地有偿使用费省级集中部分，五年内全额用于综合保税区建设。

(二)开通五定班列，加快建设无水港，把国际枢纽海港“搬”到综合保税区

综合保税区应依托邻近的铁路大动脉，在铁路部门支持下加快建设铁路集装箱中心站，尽早开通内陆至上海洋山港、深圳盐田港、浙江宁波港、福建厦门港等沿海大港的五定班列。加强与沿海主要港口的全面合作，依托国家赋予综合保税区的港口口岸功能和铁路集装箱中心站，加快建设无水港，逐步完善港口功能。通过铁海联运和跨关区合作，深化综合保税区与国际大港的“区港联动”，实现内陆和珠三角、长三角等港口口岸物流深度融合、无缝对接、极速通关，大大缩短物流时间，大幅降低物流成本，真正实现“一次报关、一次查验、一次放行”。

从长远看，应借鉴其他地区经验，建设综合保税区到铁路集装箱中心站的货运车辆专用快速封闭通道。通过封闭通道和五定班列把内陆综合保税区与长三角、珠三角的国际大港和上海自由贸易区事实上联成一体，这就为更高层次的“区区联动”创造了条件。从国家深化改革、扩大开放的坚定决心和发展趋势看，内陆综合保税区今后借“区区联动”也有可能享受到上海自由贸易区的部分投资、贸易便利化政策，为综合保税区今后发展为自贸区奠定坚实基础。

(三)开通卡车航班，形成空陆联程新模式，把国际机场“搬”到综合保税区

许多内陆综合保税区所在城市没有国际货运机场，但也可以利用“虚拟空港”、“卡车航班”、“空陆联程”的模式，发展空地运输网络，打造“没有跑道的国际机场”，有效破解内陆地区航空运输难题，进一步优化投资环境，吸引IT产业和高新技术产业集聚。因此，内陆综合保税区应与邻近大型国际机场货运公司和相关物流企业合作，早日开通国际机场至综合保税区的卡车航班;争取有关部门支持，早日建成虚拟空港;争取所属海关和机场口岸大力支持，制定实施进出口货物空陆联程监管办法，建立内陆综合保税区与国际机场之间空陆联程中转通关新模式。

(四)早日建成公路口岸，打造内陆国际物流中心

为提升对外开放水平，内陆综合保税区应发挥公路路网优势，申请设立公路口岸，实现综合保税区和公路口岸统一规划、统一建设、统一管理。公路口岸要与综合保税区、铁路集装箱中心站、内河港口、“五定班列”、“卡车航班”等相辅相成，形成大通关物流中心，十分便捷地实现水陆对接、空陆联程、公铁海联运，有效发挥公路口岸对公路、铁路、航空、水上物流的整合推动作用;要配合电子口岸建设，同步配套建设口岸信息网络系统，以适应大通关的要求;有效整合、充分发挥公路口岸具备的海关、检验检疫、银行、保险、外汇管理、运输等综合功能，形成“一站式”、“一条龙”服务的快速大通关平台，将内陆公路口岸建设成为功能齐全的国际物流中心，促进开放经济大发展。