推进应对雾霾等环境威胁的长效制度建设

□贾 康

(财政部财政科研所，北京 100036)

贾康，财政部财政科学研究所所长、经济学博士、研究员、博士研究生导师。著名财经专家，中国财政学会副会长兼秘书长，《财政研究》主编。全国政协委员和政协经济委员会委员。国家“十一五”和“十二五”规划专家委员会委员。北京市、上海市人民政府特聘专家，西藏自治区和广西自治区人民政府咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、南开大学、厦门大学、武汉大学、安徽大学、天津财经大学、西南财经大学、广东商学院等校特聘教授。1995年享受国务院特殊津贴。1997年评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。孙冶方经济学奖和黄达—蒙代尔经济学奖获得者。

改革开放以来，中国经济社会取得长足进步，目前仍具有一定的“黄金发展”特征，但物质资源环境制约和人际利益关系制约互动交织而成的“矛盾凸显”，已带来潜在增长率“下台阶”和对于发展可持续性的明显压力。近年来愈演愈烈的“雾霾”问题，是我国生态环境中大气污染危害升级的突出标志。今年在落实党的十八届三中全会精神推进财税改革中，把资源税“从量”变“从价”机制覆盖到煤炭，已列入改革事项，这不仅对于我国构建现代财政制度中的地方税体系有重要意义，而且对于我国针对基础能源与环保等重大问题，形成以经济手段为主应对和化解雾霾等环境威胁的长效机制，具有全局的、长远的意义。从煤炭资源税改革切入，展开新一轮的价税财配套改革势在必行。本文仅对与之相关的认识问题，作一简要分析。

一、必须高度重视雾霾所代表的环境威胁的挑战

在我国改革开放新时期中，较早已有“避免重走发达经济体先污染后治理老路”的认识，并由最高决策层明确地提出了资源节约型、环境友好型这一“两型社会建设”方针，又提升到统领全局的“全面、协调、可持续”科学发展观，以及十八大以来“五位一体”建设生态文明的“国家治理现代化”治国理念。但面对当前现实我们不得不承认，由于种种原因，迄今为止我们并没有走通“避免先污染后治理”之路。2013年以来，动辄打击大半个中国且已造成“国际影响”的雾霾，实已构成十分严峻的挑战和带有环境危机特征，引起民众广泛不满和政府管理部门高度焦虑，形成了对于我国经济社会生活的现实威胁，亟待化解。

二、环境问题成因中最需注重、最为可塑的是制度机制因素

正视环境危机挑战，我们一方面需要清醒地认识到，我国消除雾霾危害这一目标的实现，还需待以时日，因为在“先污染后治理”的既成事实轨道上再来解决此种问题，已不可能一蹴而就;另一方面，必须以最高重视程度，确立中长期减排治污、消除雾霾等环境危机因素的可行思路与务实的方案框架。

这里首先有一个“对症下药”的视角，即雾霾愈演愈烈的成因到底是什么?关于我国雾霾等环境危机因素的细致成因分析，固然还需要展开大量的科研工作，但目前基本的判断却已经可以形成:1．我国近95%的人口聚居于仅占42%左右国土的“瑗珲—腾冲线”(亦称“胡焕庸线”)之东南方，使能源消耗、环境污染压力呈现“半壁压强型”;2．我国基础能源主要依靠国内储量丰富的煤炭——随着燃油国内供给明显不足等因素的制约，加之水电、核电、风电、太阳能电发展所遇到的各种制约，目前全国电力供应中约80%还是烧煤发出的火电，而煤的清洁化使用难度高，大气污染等负面效应十分突出;3．前面几十年我国特定发展阶段上形成了在经济起飞中以重化工业支撑的超常规粗放式外延型快速发展模式，单位GDP产出中的能源消耗系数相当高，污染因素集中度高而不能有效化解。以上这些，可称为我国能源——环境压力方面客观存在的“三重叠加”，我们极有必要据此如实深刻认识相关环境挑战的严峻性质。

接下来，还特别需要指出，在上述基本国情中有关人口分布、自然资源禀赋、发展阶段特征等基本上不可选择的因素之外，还有可塑性高的制度机制因素密切相关，而在这个方面我国存在重大缺陷。也就是说，我国目前环境问题的一个重大原因，来自于机制性的资源粗放低效耗用状态，它涉及煤、电、油等能源耗用相关的制度安排问题，恶化着大气、水源水流、生态环境，形成了经济、社会生活中危及人们生存质量的不良传导链条。比如:在我国一般商品比价关系和价格形成机制基本实现市场化之后，在国民经济中基础能源这一命脉层面“从煤到电”(又会传导到千千万万产品)的产业链上，却一直存在着严重的比价关系与价格形成机制扭曲、非市场化状态和由此引出的“无处不打点”的乌烟瘴气的分配紊乱局面，特别是助长着粗放式、挥霍式、与节能降耗背道而驰的增长状态和消费习惯，在现实的比价关系和利益相关性的感受之下，社会中的主体几乎谁也不真正把节电、节水当回事!而节电、节水，在我国实际上就是节煤降污，就是抑制和减少雾霾。

我们面对这种使发展不可持续的挑战与威胁，必须抓住可塑、可选择的机制与制度安排问题不放。下一阶段必须积极推进从资源税改革切入，逼迫电力价格和电力部门系统化改革，并进而引发地方税体系和分税制制度建设来助益市场经济新境界的新一轮税价财联动改革。这一主题，其实过去已在若干角度上被方方面面所关注和议论，但还亟待在“配套改革”概念上形成“路线图与时间表”的可行方案设计。

三、依靠配套改革形成经济手段为主的长效机制来化解“两大悖反”

我国现实生活中，存在两大悖反现象:一方面，政府反复强调科学发展、包容性可持续增长，但实际进展是在部门利益、垄断利益的阻碍下步履维艰，为此必须做的与煤、电相关而形成经济手段为主节能降耗长效机制的改革，一拖再拖;另一方面，公众对环境恶化、雾霾打击等的感受，日益趋向“民怨沸腾”，但一说到资源税、环境税等改革，却又会由其“加税”特征引发一片反对声浪，甚至有人会跳着脚骂娘，很不认同这种会牵动利益关系的经济调节方式;上述这种政府、民众两大方面的悖反状态，导致“科学发展”、“生态文明”迟迟难以落地。为此，我们必须着眼全局、前瞻长远、逻辑清晰、设想周全地搞好顶层改革设计，以更大决心、勇气、魄力和智慧构成的改革行动来破解悖反，贯彻绿色发展战略，从而把中国来之不易的现代化发展势头，仍然可能在相当长时期内释放的较高速发展和“升级版”发展的潜力，真正释放出来。

从实践角度看，节能降耗方面，以政府行政手段为主的选择式“关停并转”，虽仍然被反复强调，但其操作空间有限，仅适合为数不多的大型企业;以法规划定“准入”技术标准的“正面清单”方式，逻辑上说可以用来面对中小企业，但如果以此为主来操作，一定会产生为数众多、防不胜防的“人情因素”和设租寻租，发生事与愿违的种种扭曲和不公，效果亦不具备合意性。真正可靠、效应无误的转型升级出路和可充当主力的调控长效机制，是通过改革，以经济杠杆手段为主，让本应决定性配置资源的市场力量充分发挥公平竞争中的优胜劣汰作用，把真正低效、落后、过剩的产能挤出去，进而引发出来一个绿色、低碳、可持续的经济社会发展“升级版”。

四、相关配套改革的一个关键和两个要领

新一轮价税财配套改革的一大关键，是抓住我国煤炭市场价格走低的宝贵时间窗口，推出将资源税“从量”变“从价”机制覆盖到能源资源业的改革。这新一轮“价税财联动”配套改革，会通过理顺我国基础能源比价关系，和“冲破利益固化藩篱”，使资源、能源价格形成机制顺应市场经济，在配合地方税体系建设等财政体制深化改革任务的同时，形成法治化框架下有规范性和可预期性的经济调节手段为主的制度体系与运行机制，促使全中国现已达6000万个以上的市场主体(含微型企业和个体工商户)和近14亿居民，从自身的经济利益出发，根据市场信号和政策参数“内生地”积极主动地节能降耗。企业会千万百计开发有利于节能降耗的工艺、技术和产品;家庭和个人会注重低碳化生活。这样群策群力以可持续的转型发展打造“中国经济升级版”，促使国民经济与整个社会，走上一条越走越宽的连通“中国梦”愿景的绿色、低碳新路。这时政府可做、应做之事，主要在于把握好两个要领:第一是掌握力度，于上述配套改革中使大多数企业在比价关系变化面前，经过努力可以继续发展，少数企业被淘汰出局——可酌情渐进地做多个轮次，每次出局的便是所谓应被淘汰的“落后、过剩产能”;第二是当比价关系变化传导到最终消费品时，及时适度地提高低保标准，使最低收入阶层的实际生活水平不下降，而中等收入阶层会自觉调整消费习惯，趋向于低碳化生活。总体上，如掌握好这样的关键内容和两大要领，这个价税财联动改革就可望成功，并成为釜底抽薪式化解雾霾等环境威胁的长效制度机制建设。

这种配套改革为当代中国迫切所需、势在必行。纵有千难万难，我们也应群策群力，攻坚克难，力求突破，这才不辜负我们从未如此接近的中华民族伟大复兴的召唤，以及我们必须把握的党的十八届“三中全会”后以全面改革实现“国家治理现代化”的战略机遇期。