当前民主评议政风行风工作面临的新问题及其对策建议

《民主评议政风行风科学评价体系研究》课题组

（中共江苏省委党校，江苏 南京210013）

民主评议政风行风已成为当前国家政治生活的一项重要内容。全面深化改革对民主评议政风行风提出了新要求。民主评议政风行风是纠风工作的重要环节，十多年来一直作为全国各级纠风部门的重点工作来组织和开展。

以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，重在着力解决群众反映强烈的突出问题，其中作风问题是群众反映强烈的突出问题之一。解决作风问题，关键是发扬民主，深入贯彻党的群众路线。而坚持群众路线是民主评议政风行风的根本要求，因此，群众路线教育实践活动与民主评议政风行风具有高度的内在一致性，二者紧密联系、相辅相成、相互作用构成一个有机的整体。民主评议政风行风工作十分契合党的群众路线教育实践活动反对“四风”的主题，应当将民主评议政风行风工作和党的群众路线教育实践活动相对接，使这两者之间找到制度接口、形式接口、活动接口，使两者协同推进，相互促进。为此，有必要认真梳理民主评议政风行风评价体系的总体状况、实践成效、存在的主要问题及其成因，并提出加强民主评议政风行风评价工作的对策建议。

一、当前民主评议政风行风工作存在的主要问题

国家治理体系和治理能力现代化内含着党的执政能力现代化，民主评议政风行风的成效直接关系着能否实现以优良作风为全面深化改革保驾护航的目标。调查表明，当前如何在全面深化改革新形势下深入推进民主评议政风行风工作，还有不少难题和困惑；如何正确处理改革中的重大关系，以改革精神构建民主评议政风行风考核评价体系，这方面的研究尚处于起步阶段。各地民主评议中还存在一些突出问题，亟须引起各方面的关注和重视。

1.评议理念出现偏差

评议理念层面的问题主要包括以下几个方面。一是认识不到位。党的群众路线教育实践活动，特别强调把主要任务聚焦到作风建设上，集中解决形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风的“四风”问题。但一些单位对民主评议工作认识不到位，流于形式，缺乏经常化、长期化、制度化的思想认识，对接受人民群众监督这一目标导向存在抵触心理。二是坚持不够好。一些单位在开展活动时能广泛征求群众意见，认真查找自身存在的问题，但活动一结束，与群众之间的沟通就明显减少，群众反映问题的渠道也不再那么畅通，群众感觉民主评议政风行风活动像 “一阵风”，对民主评议制度的信任度降低。三是活动形式化。在检验民主评议活动效果时，重在看被评单位是否成立领导小组，是否有方案，是否有整改措施等常规内容，对于评议后单位工作作风是否改进，服务质量是否提高，业务水平是否提升，是否解决群众关心的热点难点问题等方面没有针对性强的考核标准。四是社会认可度低。从公布各地评议的结果看，被评议单位的成绩往往高于85分，甚至都在90分以上，这与群众心目中政府部门（行业）的形象差距甚远。因此，造成评议工作在群众中公信力不够，接地气不足，社会对评议整体工作缺乏信任感和认同感。

2.评议主体范围狭窄

目前，我国各地民主评议政府的主体还不是完全意义上的公民主体。第一，评议主体的非外部性特征明显。很多评议活动设定评议代表时，人大代表、政协委员、纪委委员等占比例很大。这些评议主体本身就在政府部门，或者与政府部门有着千丝万缕的联系，这就容易造成政府部门人员自己给自己打分的不合理现象，评议得不出真结果，群众也不容易认可。第二，普通公民参与评议的有限性。很多地方普通公民、服务对象或行政相对人作为为民主评议代表所占的比例普遍偏低，这使得评议向社会公众的放开性明显不足。第三，部分评议主体事先选定。一些评议组织部门事先选定参加评议的人员，但又做不到严格保密，使拉票者有了可乘之机，“满意票造假”难度降低。第四，选择不合格人员参评。合格的评价主体一般应熟悉被考评对象，了解被考评对象的工作内容和工作性质，能将观察结果转化为有用的评价信息，能公正客观地提供考评结果等。但目前，各地评议主体样本库建立不规范，信息不完善，给选择合格的评议主体增加了难度。许多民主评议的 “画票者”或者因不熟悉被评部门或人员张冠李戴，或者由于自身素质不高，胡评乱评，影响了评议结果的公正。

由于民主评议政风行风工作每年由国家和省部署，参评部门的选择存在被动性，每年的评议对象不够固定，造成评议的持续性差，给巩固评议成效带来了难度。一是评议对象参评次数不均衡。重点评议部门每年不同，有的部门管理事项广泛，可能经常会轮到，如2010年评议执法部门时，就有交通部门，2011年评议公共服务行业，交通部门作为公交的主管部门又再次纳入评议，而有些冷门的部门可能五六年才会轮到一次评议，有的部门几乎次次榜上无名。二是评议对象的重视程度不均衡，由于执行民主评议政风行风“条块共管，条抓块评”的原则，垂直管理的部门如工商、税务、国土等较为重视，而市管部门推动起来存在畏难情绪，个别行业主管部门甚至可能出现缺位，不参与评议工作的情况。三是评议对象效果巩固不均衡。由于评议时对评议对象“平面推”、“一刀切”，平均分配评议精力，造成问题少的单位跟着“陪绑”，问题多的单位得不到重点评议和解决问题。评议的针对性不强。评议工作缺乏常态化、长期化、长效化。

3.评议内容流于表面

政风行风涉及面广，在具体内涵、表现形式以及评价标准等方面需要进一步统一认识，形成共识。第一，评议考核不全面，对政风行风评议的定义不明晰，从而不是评得太多就是评得太空。第二，政风和行风建设工作的内容不具体，常规的宣传工作不到位，评议主体不熟悉政风行风建设的具体工作，凭个人主观进行判断，导致评议时缺少针对性，影响评议的质量。第三，部分评议内容抽象，难以量化。评议内容有的是分小项、以等次进行评定，但概念性的等次评定只能用百分比统计，难以综合评定汇总；有的是分大项、百分制进行打分。但对政务公开、清正廉洁等内容，打分尺度难以量化。第四，评议内容简单。评议项目简单、笼统、模糊，问题针对性不强，反映不出被评议对象存在的具体问题，评议后的整改也就不可能具有针对性。

4.评议指标设置欠妥

省、市、县、乡四级联动机制，体现了“管行业必须管行风”的基本要求，促进了部门整个系统政风行风建设 。但是省、市、县、乡四级评议指标体系设置不一致，难以形成条块结合、经纬交织 ，纵向到底 、横向到边的评议工作网络，造成评价结果不一致。一是具体考评指标体系不合理。例如有的民主评议调查问卷设计“满意”、“基本满意”、“不满意”等模糊指标，仅用对错号来标明评议者意见，根本无法反映出评议者的具体意见。二是四级指标设置待考证。评议指标现在我省实行的是四级指标制，即乡级、县级、市级、省级，每级指标占上级指标的60%，而每级指标的计算，又有个体评价指标，即1860的评价指标，从而统一计算出省级指标。这些影响评议的公正性。三是具体指标分类不合理。把履行公众服务职能较多和较少的部门，仅按工作性质简单归为一类进行比较测评，容易造成 “前者分数难提，后者总是优秀”的局面，打击了一些职能部门工作的积极性。

5.评议程序不够规范

民主评议政风行风工作的顺利推进离不开程序的平台。当前民主评议制度有效运行的“瓶颈”主要在形式主义、官僚主义等“四风”问题上。一是评议启动依赖性强。国家纠风办一个文件，下面层层转发；纠风办不出文件，下面不闻不问，要评几个部门就评几个部门，评完了就结束，不能结合地方实际主观能动地开展评议工作。二是评议阶段效果不平衡。在评议工作中，参评部门普遍存在重结果、重排名，重集中评议阶段工作，轻动员部署、自查自纠等阶段工作的问题，从而导致评议阶段性效果差距大。三是评议周期随意性大。评议工作有时两年开展一次，有时三五年开展一次，评议的周期缺乏制度化、统一化的规定，评议工作流于形式。

6.评议方法不尽科学

各地在民主评议政风行风中形成了一系列行之有效评价方法，但也存在不尽科学之处。一是面对面的评议。面对面评议分为现场集中评议和明查暗访两种。现场集中评议受场地、组织难度等限制，评议参与人数有限，且由于人员事先确定，给拉票提供了便利条件。一场活动评好几个部门，评议代表交叉，不管了解与否，均在一张表上打分，评议效果往往不明显。明查暗访主要存在评议队伍建设滞后问题。明查监督员队伍一般是从社会各界中选聘，从实际效果看，政风行风监督员素质参差不齐，参与评议和发现问题的能力还有待进一步提高。二是背对背的评议。分为第三方测评，函调问卷，实例调查，网络评议，手机、电话评议等。但这些评议方式均都存在一定缺陷。如第三方评议，由于我国缺少有公信力的第三方组织，开展往往比较困难；函调评议，回信率普遍偏低，往往是有问题的就回，满意的反而不回；网上评议，不能普及到没有网络的农村，且软件后台易被人为操控。

7.评议工作缺乏长效机制

考核方式和考核制度不够严谨细致，特别是确定了评议档次的优良中差后，却没有进一步的措施去实施“评后”较差单位的责任追究。一是结果运用差。目前评议结果的运用大部分只在省级层面，市级层面因不是每个部门都有评议成绩，运用中常有难度，有的甚至向上一报就结束。二是问题整改难。从各地民主评议的实践看，部分评议组织者更看重活动组织本身带来的影响，甚至视为自身政绩的一部分，而较少关心评价结果的运用，使得评议中发现的问题得不到跟踪解决、及时整改。三是长效管理弱。有的地方要求整改单位根据群众反映的问题进行逐个梳理，形成分析报告，建立工作台账，明确整改目标、整改时限、整改措施和责任主体，但是缺乏长效机制建设，造成有些问题年年评，年年改，年年都存在，评议效果难以巩固。

二、全面深化改革新形势下加强民主评议政风行风工作的对策建议

全面深化改革迫切需要强化民主评议政风行风的考核评价工作，民主评议政风行风工作离不开风清气正的改革环境；离开全面深化改革的实践，民主评议政风行风必然流于形式。民主评议政风行风工作中要把握好改革方向，妥善处理好历史梳理和现实解剖、传统理念和思维创新、基本定位和时代诉求等关系，将民主评议政风行风工作与各项改革同步推进,在价值取向上相互配合、在探索过程中相互促进，把民主评议政风行风工作的要求和措施体现到各项改革制度和建设之中，着力在解决“四风”问题上建章立制，使民主评议政风行风工作取得实实在在的效果，以优良作风为全面深化改革保驾护航。

深入推进民主评议政风行风工作，必须要有强烈的问题意识，重点聚焦形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风的“四风”问题。要抓住妨碍本地区、本单位发展、影响群众利益的重点问题，从找准政风行风问题产生的原因上入手，制定规范性、长效性的解决方案。长期不懈地坚持下去，取得预期的成效。为此，课题组建议：

1.理顺机制体制，构建党风政风行风三位一体的民主评议新机制

厘清党风政风行风三者之间的关系，以优良的党风促政风带行风。优良的党风是凝聚党心民心的巨大力量。党风决定政风，党风和政风共同对行风起着导向、示范和影响作用。要科学认识党风、政风和行风三者的辩证关系，在实践中既要抓党风促政风带行风，又要看到良好的政风、行风对党风具有促进作用的一面。

从促进公民有序政治参与、推进政治体制改革的高度认识构建党风政风行风三位一体的民主评议工作机制的重要性。政治参与是公民政治权利得以实现的重要方式，反映着一个国家民主政治的发展水平。理性、有序和有效的利益表达是推进民主评议政风行风工作的前提和保障。在进一步开放公共服务以及政策的基础上，充分保障公民行使知情权和参与权，确保民众在参与公共事务治理中形成有效的制约和促进机制，这是推进民主评议政风行风工作的基础工程。构建党风政风行风三位一体的民主评议工作机制就是要通过不断完善民主评议制度，推进体制创新，为广大公民更加有效地进行政治参与提供条件。

以改革创新的精神构建党风政风行风三位一体的民主评议新机制。党的十八届三中全会通过的《决定》进一步明确了纪律检查体制改革的原则、方向和具体思路。应当看到，当前纪检监察体制的主要问题在于，机构独立性不够、相对松散，机构授权也不足。民主评议政风行风工作之所以难以向各级党群系统拓展，根源在于目前民主评议政风行风工作的体制机制还没有理顺。必须搞纪检监察的大部门制，把相关部门合并起来，形成合力，才能真正迈开纪律检查体制改革的步伐。

创新党风政风行风三位一体的民主评议工作机制必须坚持“顶层设计”，不能各自为政。各地纪委应该最大限度地利用自己的组织优势（纪委内设机构党风室和纠风室合并为党风政风监督室后已经重新明确职能），充分整合各种资源，加强对民主评议党风政风行风三位一体机制的对策研究，为顶层设计提供支持。建议中纪委、监察部、国务院纠风办组织思想理论界，通过群策群力的理论攻关，真正形成合情合理、逻辑严密、让人民信服的党风政风行风领域的民主评议理论体系和考核评价体系。

2.拓宽评议主体

增强公民参与意识，培养合格的参评人员。公众的参与意识是公民参与政风行风评价的思想“源头”和效果保障。政府应积极培养公众参与意识，增强公民的主体意识。积极解决政府与公民间的信息不对称问题，大力推行政务公开，提高政府公开化的法律规范层次,同时,充分发挥媒体、互联网网络的社会监督作用，使公民的知情权不断扩大并获得应有保障。应让评议主体充分了解被评对象，了解其工作内容和性策，从而有针对性地、公正地作出评价。

注重科技开发支撑，提升评议的便捷性。民主评议的科学性源于评议主体参与的广泛性和有效性。把制度的缜密性和科技的程序化有机结合，使网上系统运行更加高效，方便社会群众参与，进一步拓展评议主体的参与面。

扩展公众的监督权，确保评议的公平公正。民主评议政风行风工作的核心和生命力在于如何充分体现民主。为此，必须通过赋予和保障民众的利益表达权，对相关公共部门和服务主体工作的评价权，以及对问题部门和人员的问责启动权，充分发挥“自下而上”的民主监督的功能和作用，将对政府的绩效评价权和发言权交给广大公众，以“非权力性监督”促进“权力的规范化运行”，实现其发挥民主评议促进政府管理的正向功能，这是制度建设的立足点。

3.固化评议对象

增强主动性，充分发挥部门行业主观能动性。民主评议政风行风是建设服务型政府的具体举措。各级公务部门既是政风行风评价工作的对象，也是政风行风的行动主体，各级公务人员是政风行风的具体体现人。增加主动性，就是变“要我评”为“我要评”，将评议工作与内部管理相结合，提升部门行业内部管理水平，再体现在提升服务质量、服务效率上，进一步提升群众对部门行业政风行风的满意度。

提高针对性，充分提升部门行业评议实效。当前，以行业为界分的细化发展，成为公共服务事业成长的一个显著趋势。因应这一趋势，各地在推进民主评议的过程中，应该充分考虑到不同行业的发展特点，大力发展专业化的行业评议，通过提高评议的针对性更好地促进制度创新和机制完善。

强化周期性，充分运用部门行业评议结果。将评议对象的评议周期固化是评议工作常态化的必然需要，也是评议工作走向规范化的重要体现，评议对象以一年或二年为周期接受评议，能使评议工作的开展难度降低，使可追溯性增加，从而在评议结果上体现出满意度逐年变化的情况，使评议结果能更接近于部门行业的实际政风行风状况。这有利于评议结果的运用。

4.明确评议内容

政风行风评议，评的是政风行风建设情况。重点应考量行业主管部门主抓政风行风建设的情况和群众对部门政风行风建设的感受情况。

明确部门行业评议内容。行业主管部门主抓情况，主要应包括：组织领导、行为规范、风险防控、责任追究等方面。

明确群众满意度评议内容。群众真实感受情况，主要应包括：办事制度公开、办事效率效能、规范化建设、廉洁从业等情况。

探索内容试点，形成示范带动效应。民主评议政风行风评价体系的构建与实施是一项系统性工程，需要社会各方面的共同努力。建议中央纪委加强组织领导，尽快制定关于民主评议政风行风科学评价方面的指导性意见，明确评议的内容。从目前多地的实践来看，如何规范对领导班子和领导干部的评议内容，使之更加科学合理；如何将勤廉评价工作向更高和更低职级干部延伸，实现对权力运行监督的全覆盖；如何将深入开展以为民、务实、清廉为主要内容的群众路线教育实践活动内容融入评议等等，都需要在试点的基础上进一步探讨，不断完善后再进行推广，以保证评议的实效性。

5.优化评议指标

完善考评标准，减少评价标准的随意性。政风行风建设是全社会参与的系统工程。应在保持统一性基础上，要根据各行业、部门的性质特点、监管执法职能、服务功能和新形势要求，有所侧重地制定和完善评价标准。评议标准力求符合实际，使标准更具针对性、操作性，体现出公平、公正、公开。要进一步量化评议标准，尽可能把可以定量的定性指标定量化，提高量化的刚性指标比重，减少评议标准的弹性和柔性。

强化分级指标，层层抓好落实。要采取分解任务、明确责任、规定时限、严格奖惩的有效做法，使民主评议政风行风的工作任务落实到人，形成一级抓一级，层层抓落实的有效机制。强化分级指标，就是让权重下移，让上级压力向下级传递，让下级评议影响上级，让评议压力分级分配，让各级满意度全面提升。

统一各级指标，科学反映满意度。要做到评议对象科学，评议内容明确，指标体系一致，科学、客观地反映出群众的满意度水平。

6.规范评议程序

严格评议程序，确保评价的公正性 。公众参与民主评议政风行风是一系列有机结合、协作互动的环节和步骤组成的行为过程，程序设置是否规范将直接影响到公众参与评议的质量。应做到如下的规范：（1）科学地确定参与的评价主体；（2）明确规定公众参与的客体；（3）要合力设计评议的内容；（4）要灵活选择公众评议的方式；（5）要合理利用评议的结果。

严格评议纪律，确保评价的严肃性。公正是评议的生命。各单位行评办要严密组织，保证测评考核过程规范有序，确保测评考核结果公平公正。

严格执行评议程序，增强评议的有效性。坚持阶段性评议和年度总评相结合，并把阶段性评议作为年度评议的重要依据。坚持传统评议与创新评议相结合。创新政风行风评议机制，充分利用计算机网络和科学调查、统计、分析等，使广大群众积极参与政风行风建设的讨论和评议。

严格评、议结合，确保评议的指导性。培育公民的政治参与能力，通过科学的制度设计，保障公民能够有效地表达自己的意见，对公共部门的产出情况进行理性的评价；同时，要在“议”的环节上突出制度保障和引导，通过 “评”和“议”的有机结合，汲取民众的智慧，提升公共服务质量，优化政府治理水平，确保政府公共服务产品更加符合公众的需求。

7.创新评议方法

创新调查方法，提升评议结果客观性。除传统的问卷调查方法外，积极推进评议调查方法创新，力求评议更加科学合理，结果更加客观公正。可行的调查方法有：进行电话调查；进行网络调查；引进行风监督员独立评价机制等。

引入“第三方”测评，提升社会组织参与度。从长远来看，提升民主评议的制度效能，需要突破政府一元主导、民众被动参与的民主评议模式，更多地引入独立性较强的“第三方”评议。“第三方”组织介入和操作对政府的评议，有助于避免出现政府组织评议中本身既是运动员又是裁判员，以及执行层“只唯上、不唯下”的现象，有助于避免评估结果失真和流于形式，以及不公平公正等问题。同时，“第三方”评价大多依托大专院校和科研单位等专业机构，这些专业机构具有人才、理论和学术等诸多优势，可以利用专业理论和专业化工具对政府行为进行评价，有利于提高评价的专业化和科学化水平。

创新现场述职评议方式，提升评议过程效率。现场述职评议的方式可以提高效率，而且能够以组织推进的方式增强评议的规范性。此外，以公共服务的部门和领域为单位进行现场述职评议也可以更好地征集民众的意见。但是，应该看到，这种集中的现场述职评议方式往往会出现走过场和“问罪”式的即时评议，要提升制度成效更重要的环节应该着力在常态化的评议，就需要持续创新一些具体的实施形式和工作机制。

8.强化结果运用

客观分析考核结果，自觉接受社会监督。考核结束后，各级纠风机构应及时把综合评定结果、群众反映的主要问题，向本级党委、人大、政府、政协和组织人事部门，上级纠风机构、参评单位及其主管部门报告或通报，为领导决策提供参考，并以适当形式向社会公开。同时把评议工作纳入惩治和预防腐败体系建设和纠风工作考核评价体系进行考核。

强化考核结果运用，发挥考核导向功能。一方面，要严肃认真做好评价考核工作，把评价考核结果作为奖惩赏罚的重要依据，充分发挥评价考核体系的督促检查功能；另一方面，要看到评价考核只是一种手段，推动党风政风的改进才是目的。要更加注意发挥评价考核体系的导向、推动作用，做到兑现奖惩与推动工作相结合，促进各级公务机构树立正确政绩观，以优异的成绩树立公务部门和工作人员的良好形象。

强化问责追究制度，以追责保障群众满意度。民主评议政风行风是建设服务型政府的工具和手段，其立足点是要通过制度性的制约和监督，确保公共部门合法、规范用权。因此，问责追究制度是民主评议的生命力所在，是群众认可的关键，是调动群众积极参与和被评单位主动参评的积极性的重要因素。

做好考评跟踪督察，以解决实际问题取信于民。民主评议政风行风中，评议是手段，整改是目的，解决问题是根本，群众满意是标准，必须将整改贯穿于评议工作的全过程，努力做到事事有着落，件件有回音，以为人民群众解难事办实事为落脚点。各单位对责任范围内的整改任务，要逐条深入研究剖析，找出症结所在。能够立即整改的，要立即整改；不能立即整改的，要明确整改期限；暂时无条件整改的，要积极创造条件解决并向群众做好解释工作。整改方案要结合实际具体可行，整改过程要一步一个脚印不挂“空档”，整改措施要针对问题核心扎实有效，整改成果要立竿见影有明显变化。

（本报告写作和修改过程中得到了江苏省监察厅、省纠风办领导以及南京市、徐州市、宿迁市、连云港市、淮安市、盐城市、扬州市、泰州市、南通市、镇江市、常州市、无锡市、苏州市政府纠风办等单位的大力支持和协助，座谈讨论中以上单位分别提供了文中相关资料数据。江苏省社科院吕永刚博士、江苏党风廉政建设研究基地徐玉生教授和吕青副教授、江苏大学何有世教授、省委党校廉政中心周义程博士参与了研究报告提纲的讨论，省委党校华彦玲博士、时伟讲师参与起草了报告的部分初稿，廉政中心黄建军博士参与了报告的修改校对，在此向他们表示诚挚的感谢！）