党代会代表提案制度发展基础与深化方向

2014-02-03□吴欣

中国井冈山干部学院学报 2014年6期

□吴欣

(中共成都市委党校党史党建部，四川成都 610110)

十六大以来，随着“党内民主是党的生命”越来越成为全党共识，理论界和实践界在党内民主创新方面热情很高、动力很足，涌现出了很多积极的探索成果，但也有一些探索刚开始轰轰烈烈，最终却归于沉寂。相较而言，作为党代会代表任期制配套制度的党代会代表提案制因其既无理论障碍、又无政治风险、同时兼具可操作性而得到了循序渐进的发展。与其它制度的“试点”、“试行”等要求不同，中央对于党代会代表提案制的态度一直是明确的。从十六届四中全会正式要求“建立党的代表大会代表提案制度”，到十八大再次强调“实行党的代表大会代表提案制度”，可以从一定程度反映出这一制度的生命力。虽然它的发展也许还没有达到预期的目的，但它确是党内民主大局中一步稳妥而有效的棋子。因为问题的关键不在于党代表是否“常任”的形式，而在于如何使党代表真正成为党员共同意志和群体利益的代表，而提案制在这方面的作用不可忽视。特别是通过对近十年来党代会代表提案制实践情况的梳理，我们发现这一制度在认识层面、理论研究、制度建设科学化等方面都积累了一定基础，具有向纵深推进的空间。可以预见，党代会代表提案制虽然并非党内民主系统工程中的核心制度，但或许可以通过它的进一步发展形成外围压力，倒逼改革，促使深化党内民主新的生长点的出现。

一、党代会代表提案制实践的基本情况概述

对党代会代表提案制的探索，最早可以追溯到1988年开党代会常任制试点先河的浙江省台州市椒江区。当地党委通过的《代表团在闭会期间向区委提出议案及办理的若干规定》，明确规定了党代会代表可以以代表团的名义，在党代会闭会期间召开定期或不定期的会议，形成提交党代会的提案。从2003年开始，台州县乡两级全面实行了党代会代表提案制度。到2006年，试点范围已拓展至台州全市。［1］

标志着对党代会代表提案制的探索进入新阶段的是2008年《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》的颁布，提案制被视为代表在任期内发挥作用的有效途径。部分省、市、区(市)县等地方党组织，特别是街道(乡、镇)、乃至学校、国企等基层党组织都据此进行了积极实践。据统计，十七大以来，有7个省、175个市州、1436个县市区建立了代表提案制度，共收到省党代表提案493件、市党代表提案6391件、县党代表提案6．07万件。［2］其中比较有代表性的如浙江、湖南、广东、上海、江苏射阳、湖北汉阳等地。需要指出的是，鉴于我们以为基层党内民主应以直接民主为发展方向，探索的重点应是党员大会制度而不是代表大会制度的完善;而提案制属于典型的间接民主。因此基层党组织对提案制的探索虽然鲜活丰富且数量众多，亦暂不列入本次讨论的范畴。

(一)从对提案制的认识上看:各地普遍认同提案制的价值和意义，但认识的角度各有侧重。比如，湖北汉阳从2004年开始试点党代会代表常任制，提案制主要是作为常任制的配套，其作用重点体现在“区委与党代表、党代表和党员之间形成了有效的互动机制”方面。［3］广东则更加突出党代表权利的保障和“参谋、智囊”作用的发挥。在其2010年8月4日出台的《中国共产党广东省代表大会代表提案暂行办法》(粤办发［2010］20号)中，第一条即开宗明义地指出了制定该《办法》的上述目的。同时，在第四条对提案的基本要求中，也着重强调要“为广东当好推动科学发展、促进社会和谐的排头兵建言献策”，“为提高党的建设科学化水平出谋划策”。而浙江的立意相对较高，认为“提案制是推进党内民主建设的重要举措”;对党代表的要求也相对较严，认为这不仅是一种政治荣誉，更意味着一份责任。《浙江省地方各级党代表大会代表提案制度(试行)》(浙委办［2011］34号)中明确要求:“广大党代表要切实增强政治意识、主体意识、服务意识和自律意识，认真履行党代表职责，不断提高自身文化修养、职业技能和履职本领，立足岗位创先争优，充分发挥示范表率作用，以实际行动赢得党员和群众信任。”

(二)从对提案内容的规定上看:各地普遍要求党代表提案要具有前瞻性和宏观性，但在其是否主要侧重于党的建设方面，以区别于人大议案和政协提案的规定却并不统一。比如，浙江规定代表提案的主要范围有三个方面:一是贯彻执行党代表大会和党内决议、决定的重大事项;二是思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设等党的建设中的重要问题;三是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设中的重大事项。广东惠阳将范围进一步拓展，加上了“本区党员群众关注的党内热点问题，涉及全区全局性、战略性、基础性的经济社会发展规划的重大问题。”但同时强调，“内容要以党的建设为主”［4］。而江苏射阳则明确规定要聚焦于党的建设，要求党代表应着重围绕“加强和改进党的领导、提高党的领导水平，加强和改进党的自身建设、提高党的自身建设水平”［5］这一核心内容，提出提案提议。

(三)从对提案的处置程序上看:各地普遍形成了一套基本完整的工作体系，但在审查立案、办理过程、保障反馈等具体环节的把握上用力不均衡。湖南在党代会期间成立专门但非常设的提案审查委员会，负责提案的审查、立案工作;并从省纪委、省高级人民法院、省委办公厅、省委组织部、省委宣传部、省委统战部、省委政法委和省政府办公厅、省发改委、省财政厅、省交通运输厅、省水利厅等部门单位抽调工作人员，组成提案工作小组，承担代表提案的接收、录入、分类、归档等具体工作。［6］湖北汉阳将区党代表意见建议的办理分为收集、分类、送审、转交、处理、答复、反馈等七个基本步骤，尤其是注重严把交办、承办、督办“三个关口”［7］，在制度规范化方面更进一步。而上海则在制度有效性的保障方面更胜一筹。党代会后，市委召开党代表提案交办工作会议，成立市党代表提案提议协调小组，制定《中国共产党上海市代表大会代表提案提议办理工作实施细则(试行)》，明确提案承办单位职责、提案办理工作程序以及党组织对办理提案工作的保障，确保提案在规定时间内向代表答复。市委还要求每位市委常委、党员副市长牵头办理2件提案，召开工作会议，开展调研，协调有关部门办理好提案。各承办单位办理提案的情况纳入部门的年度绩效考核。［8］

二、党代会代表提案制的发展基础分析

中国共产党有民主的传统，但民主的根基并不深厚。尽管党内民主既是执政党加强自身建设的必然要求，也符合示范带动人民民主的社会主义民主政治的发展路径，是大势所趋，但因其具有牵一发而动全身的效应，尤其需要审慎而理智、蹄疾而步稳地寻求逐步突破，以集腋成裘、稳中求进。

有些触及党内民主核心的探索虽然很有价值，但在目前现实条件下，发展空间有限:比如有着长达二十多年探索经验的党代会常任制，因为涉及到党内权力结构的根本性调整——实际上是一种本位的回归，而难以再往深层次推进。浙江椒江取消常委会制度的探索尽管很有勇气，但却不具备在党内全面推广的时机和条件;而一度被津津乐道的公推直选制度，也因为无法解决权力实际运行过程中对上负责与对下负责的矛盾问题而停滞不前。四川雅安的探索虽然基本理顺了权力授受关系，但“下动上不动、越动越被动”的风险使改革不得不始终徘徊于基层党内民主的范围。

而党代会代表提案制的优势在于:它既顺应民主潮流、又能运行在现行法律制度框架内、更有多年实践经验的积累。与此同时，它还体现了中央精神与地方探索的有力结合，理论研究与实践发展的有机结合，系统推进与要素突破的有序结合。特别是经过十年的探索，提案制所蕴含的理论价值、主体意识和制度效应仍在继续发酵，成为保持其生机活力的基础和源泉。

(一)拓展了理论研究的深度，深化了提案制的认识基础。理论来源于实践。如果说当初实行提案制的直接目的主要是为了让党代表在任期内有一个议党参政的制度化渠道，那么，提案制发展到今天，越来越多的理论工作者和实践操作者意识到提案制所彰显出来的价值和意义已经超出了原有制度设计的出发点。比如，在尊重党员主体地位、落实党员及党代表民主权利等核心价值方面，在完善党的代表大会制度体系、发展党内民主等终极目标方面，在增进民主性提升党代会决策的科学性、密切党群关系夯实党安身立命的执政基础等现实作用方面，提案制都显示出它的重要意义。不仅如此，有的研究者还从促进党内生活健康化，推动党的领导方式和执政方式转变、推进政党善治等角度提出了颇有启发意义的观点。比如，刘益飞认为提案制的切实实行可以有力改变较长时间以来党代会普遍存在的集中统一有余，而罕有不同声音的氛围，有利于营造党内各种意见尤其是不同意见平等讨论的环境。［9］吴辉提出党代会代表提案制在畅通党内言路的同时，疏通了党与社会的联系，并使党始终保持对社会的回应，客观上将推动执政党的领导方式由管控向合作治理的善治方向转变。［10］可以预见，随着理论认识的深化，价值期待的提高，提案制在实践中的探索也会更加丰富而全面、正确而深刻。

(二)激发了党代表的主体意识，增进了提案制的内生基础。党代表是党员中的优秀分子，也是践行提案制的主体。但在过去，普通党员不知道自己的党代表是谁，干些什么;党代表对自己的角色身份意识也十分模糊，有名无实的履职过程让代表们找不到党内归属感。实行提案制后最直接的变化就是让党代表有的放矢地活动了起来。为了提出有针对性和实效性的提案，代表们必须走出去、沉下来，同党员群众打成一片，倾听他们的利益诉求，通过提交能反映党情民意的提案来回应党员群众对党、国家和民族现状的关注与未来的期待。担子虽重，但履职更在状态。尽管作为一项操作性很强的技术活儿，党代表书写提案的质量有待进一步提高，但比起它对党代表参与热情的激发而言，我们更看重后者产生的积极影响。据统计，浙江、湖南、上海均在省(市)党代会上开展了代表提案工作，党代表参与率分别达 100% 、77．8% 、77% 。［2］当权利行使越来越实在管用时，党代表的荣誉感、使命感和责任感以及履职尽责的意识和动力便会随之增强;当党代表与党员群众的联系越来越直接而密切时，长期困扰我们党和政府的民意沟通和表达难题也会逐步得到化解;当党委、党代表、党员群众间形成了有效衔接与良性互动时，我们党所追求的、建立在“心理认同”和“内心的同意”基础上的执政合法性也就得到了加强和巩固。［11］而这正是一个政党维系其长期执政所必需的根本基础。

(三)构建了内外制度体系，保障了提案制的运行基础。党代会代表提案制要得以有效运行，既需要操作程序的进一步具体化和精细化，也需要内在制度的支撑和外在制度的保障。从各地的做法看，提案制内在的基本制度体系大致包括:为党代表围绕中心、服务大局、深入基层、汇聚民意创造条件的党代表调研视察制度，以保障党代表知情权的党代表列席党内重要会议制度，以提升党代表履职能力和素养的党代表学习培训制度，以加强下情上达和上情下达的党代表定期接待走访和服务党员群众制度，党委委员联系党代表、党代表联系普通党员的“双联”制度，以督促提案办理有效落实的党代表督察制度和党代表询问、质询制度，以调动党代表履职积极性的优秀党代表和优秀提案提议评选表彰制度等等。提案制的外在制度保障主要指的是更为触及党内民主实质的党的代表大会制度和代表大会常任制的进一步改革与探索。党代会常任制对提案制的推动作用是显而易见的:提案制虽然为党代表提供了一定的参与渠道，而常任制能够保证这种参与更持续、更经常、更有力;提案制虽然也落实了党代表部分的知情权和表达权，而常任制可以促进党代表的权利不会仅仅局限在“提建议”上，而是直接体现在更为核心的决策权和监督权等实体权利方面。因此，我们可以看到，凡是提案制实践得比较顺利、运行得较为成功的省、市、县，基本上都是试行了党代会常任制，已经积累了一定党内民主基础的地方。

三、深化党代会代表提案制的几点思考

应当承认，一方面，各地党组织在探索党代会代表提案制过程中所表现出的积极性，并不说明在这个问题上党内认识是完全一致的。比如，关于实行提案制是否有必要的争论:有人认为，“在现有组织架构下，如果人大代表、政协委员能够承担起建言献策的职能，岂非有叠床架屋、靡费公帑之嫌?”［12］与此相关的还有另一个问题:党代表的提案到底是类似于人大的议案，一经议定，便在党内具有权威性;还是类似于政协的提案，只具有建议性质，而无实际约束力?［13］这些问题关乎党代会代表提案制的实行依据和存在价值。

另一方面，初步成效的取得、包括潜在价值的显现也并不意味着提案制的发展前景就一片大好。比如，关于党代表的结构、素质、主体意识等问题:当前党代表与人大代表“内循环”现象严重，很多人既是党代表，又是人大代表，提案的雷同率较高;有的党代表虽然具有一定的代表性，但却缺乏履职应有的先进性;还有的党代表对实行提案制的目的、意义、职责都不甚了了，有的党代表形容自己的最大感受是“光荣、责任、迷茫”。［14］还有关于提案制的统一指导与规范化建设的问题:目前各地的探索虽然风生水起，但如果没有对实践中行之有效的做法及时总结，并以制度形式加以规范和固化，前期探索的成果便不易得到巩固。这些问题关乎提案制的质量和科学化水平。由此可见，从技术上优化提案程序反而比较容易，上述问题才是制约提案制纵深发展的“硬骨头”，需要在进一步深化提案制探索的过程中逐步加以解决。

(一)从党内规章的高度明确界定党代会代表提案制的地位和提案的性质。党代会代表提案制是完善党的代表大会制度的又一制度安排。按照《党章》的规定，党的代表大会的职权之一就是“讨论并决定关乎全局的重大问题”，简单来说就是“议大事、定要策”。回顾我们党的历史，不难发现，但凡开得比较成功的党代会，都十分注意自下而上收集代表意见，并善于营造自由交换意见、平等讨论的环境。而充分发扬了党内民主的党代会，通过的决议、作出的决策往往也是正确而科学、务实而兼具战略眼光的。反之，但凡我们发生指导性甚至全局性错误的时期，也往往跟我们党内民主生活不正常、党代会无法发挥作用有关。从这个意义上说，以关注本地区重大问题为重点提案内容的、能够在很大程度上为党代会提供决策依据和意见建议的党代会代表提案制就决不是可有可无，而是举足轻重。即使党代会提案与人大议案、政协提案有一定程度的重合，也不能成为取消党代会代表提案制的理由。同时，鉴于党代会在党内的组织属性是最高权力机关、决策机关和监督机关，那么党代会代表的提案也就不应该仅仅是“提和议”，而是要“议和决”。也就是说，党代会代表提出并经同级党的代表大会和代表会议研究通过的“议案”应当在党内具有法定的权威和地位，在本级党组织内具有普遍约束力，承办单位必须按照党内的法定程序加以执行。2013年11月公布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013——2017)》中在“完善党的代表大会制度”方面已经有“制定党代会代表提案制实施办法”的规划。［15］期待《实施办法》能对党代会代表提案制的地位和提案的性质作出既符合党代会核心价值、又尊重和保障党员主体地位等体现党内民主本质要求的科学界定。

(二)从制度规范化的角度加强对党代会代表提案制的宏观指导。规范化是制度建设的基本要求，也是制度成熟与否的重要标志。但十六届四中全会中央明确要求“建立党代会代表提案制”后，时隔十年，都没有相关的《实施办法》或《暂行条例》出台。事实上，人大、政协的做法已经为我们提供了比较成熟的制度借鉴，但我们却久拖未决，不失为一个遗憾。缺乏宏观指导和刚性约束的提案制在实践过程中随意性较大，制度实行也不很严肃;即使实行了提案制的地方也难免处于“摸着石头过河”的不确定状态。这恐怕也是导致提案制的实践从全国的情况看，层级依旧较低、范围相对狭窄、进展始终缓慢的主要原因之一。而这显然与中央想要推进党内民主的良好愿望、与我们党想要加强自身建设的迫切需求是不相适应的。因此，加快提案制规范化建设的必要性、重要性和紧迫性不言而喻。在这个过程中，需要把握以下几个关键性的问题:一是提案的内容界定。党是各项事业的领导核心，讨论中国的事情不可能脱离中国共产党而独立地存在。因此，我们有必要对党代会代表提案的内容作出侧重于党的自身建设方面的原则性和引导性规定，但却不宜刻意拘泥于此，也无需过分担心与人大议案、政协提案内容上的重叠，因为这恰恰说明该问题已经引起党内外和社会各界的广泛关注，需要党委政府高度重视、尽快解决。二是提案专门机构的建立。由于党代会提案涉及的程序多、工作量大，且政治性强、要求高，因此有必要设立直接隶属于党委的专门且常设的提案工作委员会以承接受理、督办等相关工作。三是提案制运行条件的区分。是否实行了党代会常任制、年会制，对提案制的相关制度规范是有影响的。比如，实行了党代会常任制、年会制的地方，党代表提案主要应在大会期间提出;而没有实行党代会常任制、年会制的地方，则可以将提案提出的时限要求放宽到闭会期间也可以提。

(三)从党代表队伍建设的角度提升党代会代表提案制的质量。代表制是现代政党运作党内民主所普遍采用的形式，指的是党员通过选出自己的代表，授权他们代为行使一部分权利的制度。特别是作为中国共产党这样的超级大党，党代表的桥梁、纽带作用不可替代。党代会代表提案制对党代表提出了更高的要求，党代表自身及其提出的提案的质量直接关系到提案制的实施效果。但在实践中，党代表素质参差不齐，真正了解和熟悉党内事务，尤其是具备一定党建理论基础的，更是少之又少。有鉴于此，不仅需要通过专业培训提升党代表的履职能力，更要建立健全党代表能进能出机制，优化党代表队伍。一方面，扩大党代表直选的试行范围，并在选举中引入竞争机制，把好党代表入口关，从根本上提升党代表整体素质。应该看到，民主本质地内含着竞争，［16］党员群众有权对自己拟授权的人进行审慎考量。那种把党员和群众排除在外的、以组织意图为主要参照的、总在党员干部群体内部进行的自我选择，不仅达不到优中选优的目的，还挫伤了党员群众的参与积极性，更不利于党代表摆脱代表身份的政治虚荣而全心全意地履职尽责。另一方面，对于那些占着代表位置却无所作为、得过且过，甚至已经衰颓变质的党代表，要及时予以清退，以保证党代表队伍的先进性。与此同时也要看到，理顺了党代表权利的来源只是第一步，有些党代表还缺乏与提案制要求相匹配的民主意识和水平，因此有必要对党代表、党员群众进行党内民主“启蒙”，把提案制的实施过程当作是党内民主一次宣传、教育和引导的过程。［11］而只有当党员群众、党代表和党委都真切理解了党代会代表提案制的价值和意义、方法和途径的时候，当少数领导骨干的积极性与广大党员群众的积极性相结合的时候，党代会代表提案制才具备了深化发展的内生动力与基础。

［1］周凌华．台州民主政治建设对十八大的贡献［EB/OL］．http://www．taizhou．com．cn/news/2013－03/08/content_995628．htm．

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［5］何峻．党代表提案提议制度:成效、问题与完善之策——基于江苏省射阳县推行党代表常任制的调查［J］．社科纵横，2011(6)．

［6］孙敏坚，黎池，潘青春．向党代表交上满意答卷——省第十次党代会代表提案办理工作综述［N］．湖南日报，2012－06－04(1)．

［7］中共武汉市汉阳区委组织部．做好党代表提案工作要突出“三严”［J］．学习月刊，2008(12)．

［8］王友谊．首次开展市党代会代表提案工作［EB/OL］．http://www．shanghai．gov．cn/shanghai/node2314/node24651/n32098/n32104/u21ai865339．html．

［9］刘益飞．党代会代表提案制度的困境及出路［J］．中国延安干部学院学报，2013(1)．

［10］吴辉．实行党代会代表提案制的意义和关键［N］．学习时报，2012 －12 －10(3)．

［11］陶庆．党代表大会常任制:政治社会学的观察与分析路径［J］．社会科学，2006(7)．

［12］贺勇．党代表履职五年整［N］．人民日报，2013－06－04(18)．