切实提升领导干部的法治素养

□梅黎明

(中国井冈山干部学院，江西井冈山 343600)

习近平总书记强调，要坚持运用法治思维和法治方式解决矛盾和问题，努力为建设中国特色社会主义法治体系、社会主义法治国家作出更大贡献。党的十八届四中全会提出，要增强全民法治观念，推进法治社会建设;坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键。这是党中央根据依法治国的新形势对各级领导干部提出的新要求，具有很强的针对性和指导性。而这里所说的法治观念、法治思维、法治意识、法治能力等，其实就是新时期领导干部必备的法治素养。各级领导干部法治素养的高低，直接决定着依法治国、依法执政、依法行政水平的高低，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。

一、提升领导干部法治素养的重要意义

党的十八届四中全会指出，各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。这是对新时期领导干部法治素养的基本要求。领导干部不仅是国家公务的履行者、社会事务的管理者、经济发展的引领者，也是市场规则的制定者、争议纠纷的裁决者、人民利益的维护者，促进公平正义、社会和谐，必须具备较高的法治素养和能力。

(一)提升领导干部法治素养是推进全面深化改革的现实需要。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标，就是推进国家治理体系和治理能力现代化。而实现这个目标，必然离不开法治的引领。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调指出，“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用”，“凡属重大改革都要于法有据”，“确保在法治轨道上推进改革”。可以说，这是对改革与法治关系的深刻总结，明确了推进改革大业的法治路径。法治是一个国家走向现代文明的标志，也是改革成功与否的关键。作为推进全面深化改革的主力军，各级领导干部必须切实提升法治素养，充分运用法治思维和法治方式，才能在改革中做到于法有据，使改革不偏离法治的轨道，从而使国家治理体系更加有效运转。

(二)提升领导干部法治素养是全面推进依法治国的必然要求。党的十八届四中全会提出了建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标。全面推进依法治国，关键要靠各级领导干部。各级领导干部作为执掌党的执政权和国家立法权、行政权、司法权等公权力的特殊群体，作为治国理政的执政主体，必须真正尊崇并带头遵守宪法和法律，努力提升法治素养，树立法治信仰，弘扬法治精神，注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，善于运用法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，才能更加扎实地推进依法治国，努力实现国家各项工作的法治化，为建设法治中国做出积极贡献。正如习近平总书记强调的，深入推进平安中国建设，要发挥法治思维和法治方式的引领和保障作用，坚持运用法治思维和法治方式解决矛盾。这些都迫切需要各级领导干部提升法治素养和能力。

(三)提升领导干部法治素养是践行社会主义核心价值观的需要。自由、平等、公正、法治是社会主义核心价值体系的重要组成部分，是社会层面的核心价值观。法治作为治国理政的基本方式，是实现自由平等、公平正义的可靠保障。“法治”与“人治”相对。“人治”是指依人而治，强调掌权者的绝对权力。而“法治”是指依法而治，强调法律在国家和社会治理中的至上地位。古希腊思想家亚里士多德曾指出，“法律是最优良的统治者”［1］P171。法治代替人治，是现代文明的标志，不仅将民众从专制统治下解放出来，并且在政治上实现公民平等，推进了自由、平等和公正价值的实现。法治作为社会主义核心价值观是时代发展的自然结果。领导干部的特殊性，决定了其理应做社会主义核心价值观的引领者、示范者，因此，领导干部是否具有法治意识、法治思维、法治信仰等基本的法治素养，直接影响到社会主义核心价值观的培育和践行。

(四)提升领导干部法治素养是领导干部健康成长的内在需求。以上几个方面主要侧重于国家、社会和组织对提升领导干部素养的外在要求，从以人为本的角度看，干部作为一种职业，作为一种主体存在，本身也有自身成长和发展的需求。作为一名合格的现代领导干部，不仅需要具备党性修养、理论思维、战略眼光、辩证思维能力等多种素养，而且必须具备较高的法治素养。最近，中共中央组织部干部监督局在分析违法犯罪的多名原领导干部反省材料后发现，81．4%的人认为自己犯罪与不懂法有关。“在法治已确定为党治国理政基本方式的今天，如果领导干部不学法、不懂法，有的连基本法律常识都不知道，怎么能当好领导?怎么能保证不出事?”［2］P2所以说，领导干部不仅要能干事、干成事，还要会干事、不出事，这就要求各级领导干部要自觉学法、懂法、守法，不断提升法治素养，才能不断提升自我、完善自我，促进自己健康成长。

二、一些领导干部在法治素养方面存在的主要问题

改革开放以来，经过三十多年努力，我国的法治建设取得了显著成就，中国特色社会主义法律体系已经形成，“无法可依”问题逐步解决，国家各项事业都纳入了法治化的轨道。尽管我国社会主义法治建设取得了巨大成就，但和依法治国的时代发展要求相比，一些领导干部的法治素养与建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家还存在许多不适应、不符合的问题。正如党的十八届四中全会所指出的，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。这些现象正是法治素养不足的体现。

(一)法治信仰缺失。党的十八届四中全会指出，“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”。法治信仰是人们对法律规范本身及法律所追求的价值的一种强烈认同、信服和尊崇，并自觉以此来指导自己的行为，它既是一种守法、护法精神，也是法治国家建设的动力。一些领导干部信权不信法，对党规党纪、法律法规缺乏基本的敬畏心，在施政过程中，常常考虑的是GDP、看得见的政绩工程、上级的满意度、协调甚至是媚顺舆论媒体，依法执政、依法行政成为摆设。有些领导干部甚至认为权力无所不能，没有摆不平的事情，为了目的不择手段，知法犯法、徇私枉法的现象层出不穷。没有理想信念，会得精神上的软骨病，缺乏法治信仰，同样会得病，就会丧失底线思维，是非不分、善恶不分、恣意妄为，危害至深。究其原因，这与我国君权至上的传统政治文化、重言轻法的传统法治文化影响不无关系，也与一些领导干部强调工作忙、任务重、时间紧，学法不积极、不主动、不系统，没有“入脑入心”有很大关系。

(二)法治意识淡薄。法治意识是法治观念和思维的总合，简单来说就是依法行事的意识，是一个国家公民的理性品质，也是构成法治社会、法治国家的精神底蕴。相信法律、尊重法律、遵守法律、捍卫法律权威，是法治意识的题中应有之义。一个社会，若多数民众没有法治意识或法治意识不强，也就难以建立法治国家和法治社会。之所以将“法治”作为社会主义核心价值观的重要内容，就是要从根本上提高全民的法治意识，为建设社会主义法治国家奠定精神基础。一些领导干部法治意识淡薄，对待法律的态度，往往是说起来重要、做起来次要、忙起来不要。有的则存在有利则用的“法律工具主义”和无利则废的“法律虚无主义”倾向，甚至把自己的看法或言论，变成司法过程中的一部分，自然而然就会在工作中出现以言代法、以权压法的现象。这种现象在涉及重大建设项目、重大决策时尤其突出，一些领导干部忽视正常的法律程序要求，不是依法按规则办事，而是绞尽脑汁以权谋私，为了所谓政绩，拍脑袋决策、拍胸脯蛮干，决策错了再拍屁股走人。有人将领导干部“不法行政”概括为“十大怪状”:圈划领地，以法争权;部门打架，各自为政;视法为器，治民不治官;法盲执法，执法违法;借法牟利，执法产业化;恣意用法，暴力行政;约束乏力，监督虚位;与民争利，侵犯私产;隐瞒信息，神秘行政;推责诿过，行政不作为。这些以权谋私、徇私枉法的行为，严重损害人民群众切身利益，在社会上产生了很坏的影响。

(三)法治能力不足。所谓法治能力，就是依法治理国家和社会的能力，对新时期领导干部而言，就是运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。现实生活中，有的领导干部具有一定的法治意识和观念，但是一做起事来，往往就不自觉地违背了法治原则。也就是仅仅有法治之心，而无法治之力，这也是制约法治中国建设的一个重大问题。一部分领导干部法治能力不足，表现为在综合运用法治思维和法治方式谋划经济社会发展、社会稳定风险、矛盾纠纷处理等方面力不从心、捉襟见肘，甚至往往事与愿违。有的领导干部不知道如何恰当去用法，导致在工作履职中违反规则、越过规范，甚至超出法律规定随意执法;有的领导干部习惯于以“人治”思维和行政方式处理问题，本应该采用法律解决的问题，却用行政手段去解决。这就在行政过程中经常出现“越位”“错位”“缺位”或“不到位”的现象。无论是“有法制、缺法治”的行为，还是用“人治”代“法治”的行为，都是典型的学用脱节问题，也是部分领导干部法治能力不足的反映。

三、提升领导干部法治素养的基本路径

党的十八届四中全会指出，党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。党的领导主要通过各级领导机关和领导干部来推进。这就要求各级领导干部要在法治中国建设中切实提升法治素养，模范遵守法律，带头依法办事，提高依法执政的能力和水平，而提升领导干部法治素养的关键在于加强法治教育、法治实践和制度机制建设。

(一)加强法治教育，牢固树立法治意识。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”［3］P3信仰的前提是学习和认知，并将认知上升为意识、思维、观念和行为。领导干部必须加强对自己的法治教育，积累足够的法律知识，才能牢固树立法治意识和思维，提升运用法治方式的能力。党的十八届四中全会指出，要深入开展法治宣传教育，坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键。

一是开展党委(党组)中心组集体学法活动。十八届四中全会特别指出，把宪法法律列入党委(党组)中心组学习内容。中心组集体学法是各级领导干部接受经常化法治教育的保证，可以把每月某一周的某一天确定为学法活动日，使之固定下来，而且学习的内容安排可以灵活多样，既可以学习最新的法规文件，也可以集体观看法治类视频节目。

二是举办高水平的法治教育讲座。通过举办各类法治专题讲座广泛学习法律理论知识，学习各级行政机关、司法机关文明执法、公正司法的先进典型，尤其是领导干部中践行法治的优秀人物，学习先进人物用法治推进科学发展、解决影响社会和谐稳定问题的典型事迹，提高对法治价值和精神的认同，强化法治意识。

三是发挥干部培训机构在领导干部法治教育中的主阵地作用。加强领导干部法治教育工作的“顶层设计”，党校、行政学院、干部学院、社会主义学院要把宪法法律列为各类干部培训的必修课，通过开设法治专题课程或举办法治专题培训班，对领导干部进行法律知识的轮训，力争使各级党政领导干部通过学习，不仅懂法律知识，而且在法治意识、法治思维等方面也有提高。

四是注重自我教育。这是领导干部重要的学法方式，可根据自己工作所需从书籍、报刊、广播、电视、网络以及各种新媒体上进行法律知识的学习，在时间也可以灵活安排。

领导干部学法的内容要突出针对性，重点包括民主法治理论、依法治国理论、宪法和法律基础理论以及基本法律等，其中要将履行职务常用的专业法律知识作为重中之重。在学法时，更加注重法治信仰、法治观念的培育，牢固树立宪法和法律具有极大权威的观念、法律面前一律平等的观念、法大于权的观念、尊重和保障人权的观念、依法决策依法行政依法管理依法办事的观念、权力必须受到制约的观念等等，这样的理念也是培养法治信仰、促成现代法治精神形成的重要内容。

(二)加强法治实践，养成依法办事习惯。对领导干部而言，学法的目的全在于应用，反过来用法又能促进学法。法治素养只有在法治理论应用于法治实践中，即在依法办事、依法行政中才能有效得到提升。党的十八届四中全会指出，要提高党员干部法治思维和依法办事能力。

一要多实践。对深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的问题，在众多的解决方式中，要首选法治方式或者以法治为主要方式去解决，尤其是在干部任用、大型工程建设、大宗物资采购、大项经费使用、热点敏感问题等重大事项决策中懂规矩、知规范、明规定，坚决防止盲目决策、违规决策和集体“闯红灯”现象。把依法办事作为重要职责，想问题、做决策、下指示首先要考虑“合法不合法”，力争把法规制度贯穿其中，推动依法从政有效落实。

二要讲程序。按法定程序办事，是依法行政的重要内容，也是依法行政的重要保障。领导干部必须树立程序意识，严格按程序办事。比如在做重大决策时，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。

三要多咨询。法律顾问制度是领导干部依法行政、依法执政的基础，聘请律师担任法律顾问，是促进科学、民主、依法决策的重要保证。领导干部不可能都是法律方面的专家，在解决问题时也会遇到法律难题，这时就要积极咨询有关法律专家，听取他们的意见，使决策于法有据。在决策和管理实际工作中通过与法律专家沟通，提升法治意识和法治思维，自觉养成依法办事的习惯。

四要多反思。一方面以正面典型激励自己，自觉学习那些主动、自觉和善于运用法治思维和法治方式处理和解决问题和矛盾的干部和事迹;另一方面以反面典型警示自己，对于那些坚持人治思维，在决策、执法和其他行使公权力过程中有法不依、滥用职权，给国家、社会公共利益和公民合法权益造成重大损害、损失而受到追究的反面典型，要吸取教训、引以为戒。

(三)加强制度机制建设，营造法治环境。古人云:“治国之本在治吏”“吏治则国治”。毛泽东也指出，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”［4］P526。依法治国本质上是依法治权，权力在谁手里?主要是各级领导干部。所以，依法治国关键要依法治官。正如孟德斯鸠所言:“一切拥有权力的人都容易滥用权力，这是一条亘古不变的经验。”［5］P154领导干部提升法治素养和能力，可以有效防止权力滥用，而前提是必须加强制度和机制建设。

一要加强党内法规制度建设。党的十八届四中全会指出，党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员领导干部带头遵守国家法律法规。

二要建立激励引导机制。党的十八届四中全会指出，要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。这就要求各级组织部门要把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，在相同条件下，优先提拔法治素养好、依法办事能力强的干部。通过建立正面引导机制，激励和促进领导干部自觉学法守法，提升法治素养。

三要建立责任追究和倒查机制。党的十八届四中全会指出，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。这将从根本上震慑一些领导干部违法决策的行为，促其自觉运用法治思维和法治方式解决问题。

四要把“述法”纳入考核制度。可探索建立对领导班子和领导干部实行述职述廉述法三位一体的考核制度，每年由上级党委对下级党委政府和部门的领导班子和领导干部学法尊法守法用法情况进行全面考评。被考评对象的述法报告要包括单位及个人学法守法情况、重大事项依法决策情况、依法行政或公正司法情况。总之，通过建立健全相关制度机制，可以有效形成领导干部自觉培育法治思维、运用法治方式的动力、压力和活力。

［1］〔古希腊〕亚里士多德．政治学［M］．北京:商务印书馆，1965．

［2］陈希．《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本:序［M］．北京:人民出版社，2014．

［3］〔美〕哈罗德·J·伯尔曼．梁治平译．法律与宗教［M］．北京:中国政法大学出版社，2003．

［4］毛泽东选集:第2卷［M］．北京:人民出版社，1993．

［5］〔法〕孟德斯鸠．张雁深译．论法的精神［M］．北京:商务印书馆，1963．