“新常态”思维下的城镇化发展

□许瑞生

(广东省人民政府，广东广州 510000)

中国城镇化在改革开放以来，经过了三十年快速城市化的进程。今年5月，习近平总书记在河南考察时指出，我国发展仍处于重要战略机遇期，要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。这是中央领导首次以“新常态”描述新周期中的中国经济。在9月16日召开的推进新型城镇化建设试点工作座谈会上，李克强总理指出，“新型城镇化是关系现代化全局的大战略，是最大的结构调整，事关几亿人生活的改善。我国经济保持中高速增长、迈向中高端水平，必须要用好新型城镇化这个强大引擎”。将新型城镇化摆在了“新常态”下改革和转型的重要地位。

一、“非常态”的高速城市化

要深入理解“新常态”思维下的城镇化发展，需要先回顾我国改革开放以来城镇化所走过的历程。

第一阶段是80年代至90年代初的工业化发展主导时期，城市化迅猛发展。

该阶段体现出几方面特点:一是农村经济改革成功，为城镇发展提供良好的物质基础;二是发展工业成为社会经济活动的主导，工业主导着整个城市化的推进;三是对外开放促进了工业与城市的发展;四是土地有偿使用制度使土地收入成为城市建设的重要经济来源。

第二阶段是90年代以后强调第三产业兴起的作用，专业镇涌现，城市数量急增。

一系列经济活动的变化反映在城市空间的变化上，各市开始重视中心区和新区的建设，在这个时期另一个值得注意的特征是，工业开始向乡村扩散，城乡一体化的趋势逐步呈现。大量专业镇出现，中心镇建设进入新的发展时期。

第三阶段是关注生态格局，加强区域协同发展，强调城市社会管理、基本公共服务。

这个阶段约从2000年以后一直延续到现在，无论是国家战略还是地方实践，都更加关注整体的生态格局和城市本身的基本公共服务职能，尤其是将山水自然地理要素作为保护的重要对象。一是各级政府对河流、山体等都开始给予关注，不再盲目地将地理要素仅仅作为经济载体，而是将它们纳入生态格局给予保护，对污染的河流、破损的山头生态修复的资金投入不断加大。二是区域协调发展明显。在加速城市化的过程中，大都市地区采取了撤市设区的行政建制调整策略，扩大中心城市的管治范围，达到从更广阔的行政区域调配资源的目的。三是各市政府利用举办重大事件改善城市环境，各类国际或国内的重大活动对城市建设的推动作用显著。同时促进了区域环境保护行动一体化步伐加快，这包括了河流的治理，空气质量的改善。四是城市功能逐步完善，突破了传统计划经济下的规划指标体系束缚，城市公共设施配套建设更为强调城市的社会管理和基本公共服务功能。传统城市规划体系的指标建立在模仿苏联计划经济所建构的模式，这一阶段，开始对最基本的城市与社区功能进行思考，城市各层次配套建设正逐步回答正在城市发展与社会管理转型期的基本公共服务应该是什么这一问题。这个阶段的城镇化实践一直延续至今。

回顾城市化进程，城市快速发展暴露了不少问题——过度消耗土地资源，城市过度汽车化和商品化，暴露了诸多城市风貌平庸缺乏个性、公共空间缺乏整体协调的通病，以及整个城市形态过分依赖交通干线发展的短视。许多城市在城市化进程中可能扩大了容量，但它们所暴露的缺点就是忽略了城市的本质，需要在“新常态”思维下予以面对和解决。

二、“新常态”下城镇化的发展动力和内在需求

城市转型发展进入“新常态”的历史阶段后，城市到底有什么内在的需求?可以从国家、城市、民众需求三个层面加以理解。

在国家层面，近年来国家一直强调科学发展的城乡统筹等五方面的统筹，城市与自然环境、人与自然和谐相处，通过城镇化扩大内需推动经济平稳健康发展，这是城镇化的大方向。需要关注的是这种扩大内需，绝不是简单的扩大规模、耗费有限资源的扩张，而是以提升质量为前提的促进发展，也就是生产效率的提升和创新驱动。

国家战略中更强调城市基本公共服务的职能和均等化，国务院出台了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，将基本公共服务体系分成基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育、残疾人基本公共服务九大方面内容。基本公共服务体系强调了“基本”和与发展阶段相适应的中国国情特点，均等化核心是机会均等，而非简单平均。这将对城市的功能和结构提出进一步适应体系规定的要求。

这些基本公共服务政策可以转换成城市的建设需求，每座城市需履行的具体事务，需要提供的基本公共服务体系和基本公共空间。比如在基本公共服务中，需要为农村学生、城镇家庭经济困难的学生提供免费的中等职业教育，这就要求城市提供中等职业教育的教育设施，城市规划就要考虑中职教育设施的空间储备。再如农民工随迁子女接受义务教育的政策，在考虑城市教育设施配给的时候就必须考虑到随迁子女的教育设施配给需要。这就意味着幼儿园的指标体系不再是传统计划经济年代按照稳定的人口规模去配套。这些变化对城市的功能会产生影响，而这其中出现很多政策的矛盾，包括原土地指标的配给和城市规划中公共设施指标的规定没有按照农民工随迁子女基本公共服务的要求去设计，需要在下一步完成相关政策的调整。

第二个层面是城市及城市政府的内在的需求。转型时期的城市政府有两大类需求。第一类是职能转变的需求。计划经济年代，高度强调了政府的行政能力，赋予政府很大的权力进行最后的决策、做出审美判断等。进入社会主义市场经济的年代，政府的职能需要转变，政府的定位需重新思考。政府的职责在于:第一方面是宏观经济的稳定，发挥市场在资源配置的决定性作用;第二方面是城市各类基础设施的建设，以市民能过上健康的现代生活作为基础设施建设的目标;第三方面是公共服务的提供。第二类是基于环境及资源的承载压力引发的需求。粗放的的经济增长方式带来的后果之一，就是城市受到不用程度的环境污染和环境容量的极限，需要采取有别于扩张型的城市发展模式。

第三个层面是公众的需求，主要体现在两方面。第一个需求是在公众温饱之余对生活环境的需求，包括公共交通、安全卫生的饮用水的提供等等，公众的期望值与日俱增，无论是良好的大环境还是小环境，公众均要求得到更好的结果。第二个需求在于参与决策以及对知情权的渴望。城市是人民的城市，公众想知道城市决策究竟是怎样一个过程，随着文明程度的提高，人们参与决策的意识也在日益提高。

三、全球化背景下世界各城市政府在考虑的议题以及在区域协调中共同关注的主题

借鉴欧洲城市化进程经验与教训，科学合理地选择适应中国国情的城镇化道路，是避免付出沉重成本而回报极低的盲目建设的重要方法。通过了解世界各发达城市政府近两年有关施政方针，观察世界城市化的一些取向，在全球化背景下思考中国城镇化的道路，更有意义。

世界发达国家城市政府在进行哪些方面的努力?市长们在思考什么问题?以下是几大城市近几年考虑的议题:

墨尔本被评为最适合人类居住的十大城市之一，其市长关注的是推动知识城市和城市创意建设。温哥华市长关注的是推动绿色产业、艺术与文化产业、住房保障体系的发展。美国洛杉矶的最大特色在于多元包容的城市精神和文化创意产业，市长关注通过发展文化创意产业推动经济复苏;转变汽车城市的发展模式，大力发展轻轨和地铁;坚持环保设施的建设和使用，推进垃圾回收;全面提高城市的公共服务水平，加强城市公共管理;加强财政预算管理，应对经济危机等。阿姆斯特丹被评为世界最绿色的城市，其都市型农业发展具有特色，以郁金香为主的花卉业发展实现了发展与生态保护的完美结合，为后工业化时期的城市发展转型提供了成功经验，其市长关注城市重点产业的发展、居住环境的改善和人力资本的积累以及城市更新。美国西雅图是全美公认生活质量最高的城市，其市长关注推动城市微型经济发展以共享经济繁荣，并关注青少年教育与就业、可持续发展策略、社会公共安全保障等。瑞典斯德哥尔摩市长优先关注的问题主要包括提高城市服务质量和高密度的“步行城市”发展战略。

欧洲是高度一体化的地区，而且三分之二的人口约3．5亿人居住生活在5万人以上的城市地区。在欧盟有32个城市人口超过一百万，突破城市个体，从区域协调的角度解决单个城市问题，是欧洲正在进行的城市化道路探求的新课题。欧洲委员会2011年出版的“明日之城:挑战、愿景、开拓前进”的报告，对欧洲各城市存在的挑战进行了分析，欧洲城市的可持续发展模式正面临多方面的威胁:人口变化带了各种各样的挑战;经济持续发展的盛况不再;当前经济形态无法满足所有人的就业需求;逐渐拉大的收入差距令穷人更穷;社会分化和隔离现象愈演愈烈;低收入人群或边缘群体无法以能够承受的价格购买到适当的住房;日渐庞大的“社会避世者”群体可能引发封闭亚文化的发展，该群体对大多数城市的主流社会在根本上采取敌对态度;城市扩张和低密集形态的发展是地域可持续发展的主要威胁之一;公共交通网络无法跟上社会发展的需要;城市生态系统备受威胁等等。报告提出“明日之城”的目标由三方面组成:一是社会高度进步;二是发扬民主、开展文明对话以及尊重多样性平台，三是绿色、生态和环保再生。实现的手段包括:使用正式的管理结构与更灵活的非正式管理结构相结合，克服存在的城市问题;开展城市间合作，实现一致的空间发展;土地消耗最小化;推动互联交换的方式等。

当今世界经济不平衡的格局仍未改变，城市生活质量的差异在发达国家和欠发达国家的城市之间正在扩大。联合国人居署发布的相关报告显示了世界城市共同关注的焦点。2009年的联合国人居署发布的《人类住区报告》强调注重城市规划，强调对现有的城市规划制度的有效性进行评估。2010年的年度报告讨论的是贫民窟问题，2011年的世界城市状况报告讨论的是城市平等和建立一个包容性城市的问题。从这两份报告就可以看到，有效地利用和发挥规划手段的作用以保障城市的包容性和平等，是目前全球城市化道路的首要任务和共同的技术路线。

四、“新常态下”推进城镇化建设的政策建议

中央城镇化工作会议明确城镇化的基本原则是:以人为本、优化布局、生态先行、传承文化。会议强调，要选择城镇化的正确方向，不走偏，要遵循自然的历史过程，不急于求成。强调城市应该与近郊的山水相融，见到山水，看到乡愁。会议也指出，我国的城市质量不高，摊大饼、空城现象突出。会议提出对传统计划经济大城市的定义要结合国情合理调整的问题。要加强棚户区建设，将农民工市民化放在首要任务，让有条件的农民工落户城市。这些中央城镇化工作会议均提出了明确要求，需要我们在工作中加以具体化，形成具有生态文明、基本公共服务均等化的城镇化模式。

推动城镇化，不应一哄而上，而应科学规划，从容建设。无论新区的开发，还是中心城区的扩容提质，需要遵循现实和历史发展的规律。城市，是为人服务的，城市建设需要紧密地与人口的迁移、居住、就业状态有机地结合起来。研究分阶段、分类的本地居民和外来务工人员基本公共服务的需求;传承优秀传统建筑文化，创造出适应气候特点的城市空间;用生态红线、区域绿地建设作为保留城郊的农业空间的手段，防止城市盲目扩张;改善城市步行与公共交通设施等，仍然是我们努力的方向。

目前，中国面临的城镇化建设需要破解的热点问题很多。在政策层面上如何加强顶层设计?如何积极破解体制障碍?如何加强规划的统筹和执行力?

(一)做好积极破解体制障碍的前期技术准备

1．健全基本公共服务设施规划指标体系。健全户籍和居住证并行、补充衔接的人口管理体系，实现农民工逐步市民化是未来政策的基本取向。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》是约束城市建设与管理的刚性指标，可以转换成城市的建设需求和基本公共空间要求，将对传统城市规划公共设施配套指标体系和土地指标供给提出优化的要求。目前，居住区级公共设施的城市规划指标执行的是编制于1994年，在2002年修订的《城市居住区规划设计规范》，包括土地指标的配给和城市规划中公共设施指标的规定是按照户籍人口的口径去设计的，需要在下一步抓紧政策调整，作好技术准备。

2．完善村镇规划制度，支持科学、城乡统筹的城镇化。推进城镇化，必须以保持乡村特色和活力为前提。目前，村镇建设和管理体制、规划体系和建设标准的制定工作严重滞后。原《村镇规划编制办法》、《村庄和集镇建设管理条例》在实践中暴露出乡村特色不强、农业活动结合少、操作性弱，且与现行土地政策没有衔接等问题。原有的编制办法和标准与城市规划雷同，似为缩小版而已。完善和健全有别于城市的村镇规划体系和相关制度，才能真正实现城乡统筹的城镇化。有关规划制度的制定，需要高度关注乡村探索保护、农业生产、城乡融合、土地政策的衔接、财务问题、管理责任主体和产业引导。

3．加强“三规合一”的基础技术衔接工作。社会经济发展规划、土地利用规划和城市总体规划是因循中国现行法规产生的不同行政领域的管理政策。发改、国土和住建三部门因自身部门特点，有不同的方法和价值取向。各地需从不同层面对“三规”进行整合，尽量在空间层面上给予统一和协调。

为加快城镇化的步伐，从中央政府层面通过法规修订进行整合是最为彻底解决问题的办法。在对各地实践经验进行调研的基础上，抓紧修订国家相关法规，着重协调三类规划的体系及基本概念方面的匹配关系，从规划编制层次、编制内容方面梳理对应关系，从空间概念上厘清各类用地名称、功能分区和用途管治的相互关系，然后提出指导意见，避免各地各行其是。

(二)科学地编制城市规划

城市规划应注重实效，在达到“精准”和“实效”两方面目标上下功夫。在规划编制过程中，要充分依托地理信息系统的支撑，精准编制全域规划，同时坚持务实原则，力求实效，避免空洞口号、时尚名词的泛滥。科学的城市规划，我的理解至少包括以下几方面:

一是能解决问题的规划。目前，不少规划各类时尚名词混杂，概念很多，为了让决策者感到时髦、新鲜，会编出一些美妙的词语，拿出各种漂亮的图案，扰乱各位市长、书记的视线。解决问题的规划，是需要建立于充分的财务分析基础上的规划，好规划的关键在于操作性，在于财政支出是否分析透彻，建设时序是否合理，能否回应解决城市出现的问题。

二是充分融合各类规划的规划。中国现行各类规划派生在不同的行政领域、不同的行政管辖权范围内，很难综合。好的规划需要将各类规划都融合在一起。

三是对现状充分了解的规划。好的规划，首先要深入了解观察规划所在地人群生活状况并提出未来设想。有时候为了规划图案的好看，不考虑地类、地籍，不清楚土地权属，结果花大量精力协调矛盾，也造成财政上无谓的支出。其次，应具有长远发展意义和控制作用。其三，规划特色体现在有特色的条文和规则中。在规划体系里，我们往往忽略条文规则对精细管理和城市特色的重要性。一个规划师和管理者认真研究这座城市的特点，形成条文控制建筑单体设计，鼓励某一种建筑或公共空间特色，这个城市特点就会凸现。反思中国各城市的规划条文和细则基本雷同，这就是造成千城一面的原因之一。我们往往忽略了这座城市特色是什么，规划的时候应该控制什么。管理规则更多是从安全性的角度制订条文，或者笼统的提出要注意保护旧城区的风貌，但如何保护，没有答案。因此，规划需要细化，需要对城市做具体的控制引导，应将用什么方式展示城市文化、城市特色纳入条文之中。

(三)跨行政区域规划实施空间管控，是区域协调发展的前提

1．既要突出“全域空间”，又要关注“政策多样化”。一是统筹跨行政区域的城市群土地全域空间。包括水面以及乡村地区。二是空间管控单元要细化、具体化。针对当前存在问题，需要在空间上进行协调的，可以采取多类型的比例，不必用唯一一个比例尺量度、安排空间。三是综合考虑提炼各类文字性规划在地理空间上的落地。政策多样化是现阶段的特点，社会公平引发基本公共服务，生态优先涉及发改、环保、水利等具体工作，这些都要转化成空间上、地理上的具体数量和位置要求。要解决这些问题，就需要各地、各部门进一步深化对现有各种政策的了解。

2．基于全域范围内统筹基本公共服务均等化问题。一方面，利用综合交通体系解决基本公共服务部分内容的缺失。要进一步优化高速公路与轨道建设，在布置区域设施时，要充分考虑时空变化，从出行者的需求、合理布局转换节点，同时科学预测人口容量、市民化的速度，设置城市通勤区，明确基本公共服务范围。另一方面，合理布局存在有共享可能性的区域基础设施。区域生态绿地是比较典型的共享基础设施，环保设施也是如此。

3．有针对性的解决因概念混乱引发的土地无序利用问题。一是梳理“城”与“园”的概念。现在各地都兴建各种“城”、“园”，其中不少地方是为了谋求政策红利，以“城”谋“利”，以“园”求“地”，将有机形成的城市碎片化，自身却对这些基本概念不理解。当前国家正在开展清理。二是走出“政策空间”与“实体空间”混淆的误区。部分政策导向的不明晰会引导片面政绩观导致部分城市的支离破碎。为搞一个产业转移园区，拆东补西，把分离在各地的工业用地凑成园区。个别城市跳跃式地划一片土地，就成为一个缺乏产业功能支撑的新区;或者将城市旧区或已规划建成区改称为新区，通过划定空间来应付检查与考核，套用政策支持，这是不可取的。不能用“政策空间”来替代“实体空间”，否则，将出现空城和低效基础设施。要明确产业方向，通过功能互补、错位发展，才能实现城市的可持续发展。三是马路经济问题。改革开放以来，马路经济是普遍现象，其在促进经济发展有所贡献的同时，也存在交通拥堵、环境污染、用地无序等弊端，还存在不同程度的安全隐患。以往为缓解这一状况，我们通常被动地采取加开绕道、辅道的形式予以应对。如何集约发展，避免马路经济，至今依然需要在编制规划时高度重视，主动采取创新举措予以解决。

4．将“可为”、“不可为”和“无为而治”的空间纳入长远空间管理体系。要转变规划就是建设的观念，“可为”空间是指可以规划建设的空间，也包括部分土地与建筑的“功能康复”。比如某些传统村落，新建的都是九层砖楼，为了保持村镇特色，就要研究如何恢复村落景观的方法。当前我们针对水系所做的工作，就是恢复其康复功能。自然水面、河流等自然生态系统发挥泄洪、净化、饮用水功能，工业化摧毁了河流的本质，现阶段的“治理”就是“康复”。“不可为”空间是划定生态红线等的生态敏感区，这里要注意的是，不可为并不是走极端，一律严格禁止所有行为，否则就犯了形而上学的毛病，而是要在生态区里，鼓励生态发育。如英国的大伦敦40年代保护至今的30公里的生态绿带里鼓励养马、建马厩，这有利于促进其生态功能的发挥。“无为而治”空间是指将把握不准发展管理模式的土地暂时控制起来，把这些空间让后人更有智慧地进行管理开发。

(四)突破固有的行政管辖体制，适应城镇化发展阶段特征创设协调机制

可以说目前的城市政府管理机制是在人口还不那么多、全球经济活动关联度不高的时代建立起来的。随着城市的不断扩张和变化，在城市化和城乡一体化的进程中，需要新的区域协调管理机制，更全面界定中央政府、省政府和城市政府扮演的不同角色。

1．建立城市政府间的合作协调机制。跨行政区域的管治和协调模式大致有以下几种:成立区域委员会、签署政府间协议、划定特殊目的区域配置相对应的机构、建立某一最大事项专门机构、权力部分移交省政府等。在美国的大都市区，地方政府的协调方式随时间和地点的不同而变化。据美国政府间关系指导委员会的分类，大都市政府间的协调管治可以划分为外部管辖、政府间协议、(自发形成的)都市志愿者委员会，(地方权力)部分移交州政府、都市行政区、兼并区和联邦制等方式。可归纳为三种类型:(1)在地方政府之间建立的以咨询和协调为主的独立机构;(2)由地方政府共同组成一个新的组织，但确保他们仍然具有选举与被选举的权利;(3)由某一地区的市民或市民代表直接选举产生。

我们的协调管理机制的细化可借鉴欧美各类城市群的协调机制，结合国情和体制特点加以深入推进。如建立一个特定的大都市区委员会，来改进大都市区管理，委员由涵盖到的相关市的部门或指定成员组成，这种机构的产生则需要有相应的法规支持。也就是先通过省人大常委会立法明确相应的职能及财务上的分配制度。目前各地更多的是采取联席会议的制度。

2．中央政府、省政府牵头的区域协调机制。鉴于区域生态安全的重要性或跨省合作的复杂性，需由中央政府、省政府牵头成立委员会或建立联席会议制度。此外，也可以对现有区域协调机构进行整合，明确地区事务协调的功能与财政投入的渠道，这种管理机构重点应放在交通管理、环保管理与水资源管理等实务性的管理，而不是简单地制订政策与发出号召。类似珠江水利委员会、长江水利委员会均存在这种发展的必备条件。这种改良方案其中一种变革的途径就是增加城市政府的参与，地方政府可派代表加入有关机构的决策机制中，提供决策的意见。

3．社会组织与服务机构的参与。社会组织或服务机构在区域协作中同样可发挥作用。在市、区政府以及企业之间建立起广泛合作关系，通过若干重要的开发项目和区域公共服务，形成跨区域的社会合作关系改善区域协调关系。如跨区域垃圾处理服务。目前这方面的探讨甚少。

目前各地对相关协调机制的探索正在进行中。有必要加强研究，从法律支持、合理分类、规范机构的设立提出具体的指导意见，推动区域协同发展。

五、加强研究与实践并总结经验提升为公共政策

城市发展转型涉及面广、影响因素多，是一个长期而又复杂的系统工程。无论是国际上具有代表性的城市发展转型，还是国内各省份城市的实践，面临的状况与城市发展方向，都有其共性。“新常态”下，城市发展转型方向应强调几方面的转变，即:注重从粗放的发展方式向更加重视低碳生态的发展方式转变;注重从传统管理模式向更加重视信息化、智能化建设转变;注重城市活力的提升，从传统产业向新兴产业发展转变;注重城市文化特色和传统文化的传承;注重以人为本和社会公平发展。简而言之，“新常态”的思维视觉下，城市更多地关注“适宜居住”和“城市质量”两方面的目标。

(一)深化在“新常态”下对国内外实践活动的理论提升

1．加强城市群区域协调机制的完善。着眼于加强世界级城市群的功能培育，从基础设施建设、产业布局、城乡规划、基本公共服务、环境保护五方面加强一体化。全国区域协调工作机制进一步细分，是在大范围内进行的小区域协调。目前已形成了市际合作领导小组、重要合作事项专责小组和高层联席会议等制度。但多是由下而上，需在国家层面上明确几类区域协调机制的方法、财务分摊和立法依据。区域协调管理机制完善，需要在工作中借鉴国内外城市群的协调机制的经验，从事务的分类、法律授权、财务责任等方面长远地、广泛地加以研究和深入推进。

2．合理进行城市分类。对单个城市的规模，应结合实际管理和财务支出的可能性进行合理分类。地级市应寻找与大都市差异化的发展途径，推动城区扩容提质、聚集发展，并通过区域协作使地级市城区成为推动周边各市及市辖县(区、市)发展的重要平台。通过城市产业提升、人口素质提升、空间载体拓展、生活品质优化、城市功能完善和环境质量改善等六项计划，促进区域中心城市发展和经济社会发展的良性循环，推动经济增长从主要依靠低端要素驱动向创新驱动转变。

3．继续深入开展生态绿地体系建设实践，并上升为国家公共管理政策。绿地建设至今已成共识，通过百年的绿地实践，我们可以充分地认识到，技术理念的实践需要行政力量的推动，规划理念付诸实践，需要落实，需要责任机构。城市不同发展阶段关注绿地建设的重点不同:解放后建设绿地隔离带，是为了生产的防护;绿化荒山的活动强调的是水土保持的功能;改革开放后建设绿地重视的是景观和公共空间增加;现阶段绿地的拓展是与空气质量与防止城市蔓延联系在一起，近十年强调的是区域绿地概念，并将区域绿地作为城市化中防止生态恶化、改善区域生态的重要途径。

近年，广东“绿道”建设的实践，借鉴了美国线状开敞空间的经验，改变原本绿地划定机械的方法，将“人”引入绿地中，结合“绿道”构成人行、自行车交通系统，以求更全面发挥绿地为人服务的功能。而今天，广东地区正在推动中心区利用闲置边角地建设社区体育公园，是对基本公共服务均等化和精明增长的进一步积极探索。使生态资源的严格保护和合理利用有机结合起来的，让绿地成为一种防止城市蔓延并向人们提供休闲生活的线性开敞空间，既是改善城市内部环境质量的行动，也是出自构建生态格局的需要。

从“公园”走向“绿道”，再回到社区体育公园的生态绿地体系建设实践意义更为深远，已转变成为更具区域协调发展意义且城市活动功能更丰富多彩的空间。在对城市生态格局的影响、对生活休闲方式的提供，以及城市慢行交通功能的构建等各方面发挥更广泛的作用。将生态系统政策空间化，形成生态绿地系统、步行系统的国家法规，是需要抓紧研究的课题。

国家“历史建筑名录”的建立。“历史建筑名录”是弥补历史文物保护无法覆盖范围，抑制有历史价值的建筑被盲目破坏的有效技术政策。上海、天津、北京、广州等城市已有地方性的规章，可加以总结与梳理，上升到国家层面的公共政策，形成国家“历史建筑名录”并实施相应的产权、财政、保护和利用要求的政策法规。

(二)经济、务实地提升城市质量的若干行动

1．推进绿色城市发展和绿色建筑计划。各个城市应制订绿色城市和绿色建筑的行动计划，大力推动城市节能工作。要注重传承和发扬优秀传统建筑在设计和规划上，与场地、生态环境相协调的巧妙手法，积极推广应用到新的绿色建筑中。如传统岭南建筑与街区充分尊重亚热带气候条件，至今仍具借鉴意义。从规划、设计、法规、标准等方面全面推进绿色建筑行动，对既有建筑开展绿色节能改造，推动绿色建筑由建筑单体向绿色校园、绿色机关等领域延伸;并以绿色建筑为载体，推动建筑业转型升级，开展以绿色低碳为目标的建筑技术创新，推动大规模标准化生产的建筑工业化。

在城市的绿色发展方面，制订城市的低碳发展规划，推动绿色交通发展，维护中心城区周边农村风貌，强化城市增长边界管制，促进城市的更新和集约、节约建设，形成多渠道综合统筹的绿色城市发展计划并付诸实践。由住建规划部门会同环保、水利、林业、农业等部门，划定生态红线。应从城乡总体规划入手，制定相关规定，明确生态用地可以兼容的内容，避免目前多部门强调划定生态红线造成新的规划混乱。

2．保持乡村特色的村镇规划与建设。需要防止将城市规划照搬到乡村规划的做法，应注重村民的生活特点、农业的生产方式、乡村景观等各方面的需求，逐步建立有别于城市的乡村规划制度以推动乡村规划工作。乡村建设当前的任务围绕改善环境卫生，健全农村垃圾收集和处理体系是全国乡村面临的问题。要将改善农业生产计划与推动乡村人居环境建设紧密结合起来，近期利用高标准基本农田建设的机会与村居环境改善统筹。保持乡村特色，将乡村田野纳入城市开敞空间的重要内容。将城镇化的工作与乡村特色的保护、乡村环境改善等工作合理整合。运用增减挂钩的土地政策，释放闲置农村建设用地空间，缓解建设用地空间不足，促进乡村重新布局，集中建设。

3．以落实基本公共服务为抓手，充实、提升城市的服务功能。无论是新区建设还是老城区改造过程中，都尤其需要重视涉及基本公共服务的主要设施配套建设，目前普遍欠缺的配套设施包括:保障性住房，城乡体育设施建设、步行系统等。以社区体育设施为例，可以因地制宜地建设社区体育公园。利用边角地、空置地因地制宜建设社区体育公园，既满足全民健身工作的要求，又要注意室外、夜间运动才是市民所需的特点，建设适应夜间体育运动的场所。这既有利于切实满足推进农民工享用基本公共服务的要求，有利于集约节约用地，也可积极回应加强邻里交流、提高市民身体素质、延长老年人寿命、减少犯罪率等一系列社会学的命题。

4．从改善交通标志入手，完善城市的步行系统。体验市民日常活动路径，改进交通系统。步行系统的完整性和可达性，应成为当前提高城市质量的当务之急。无论是城市规划管理者，还是城市的领导者，都应该尝试一下用现场体验的办法，从聚居地到工作区，体味步行、公共通道，了解市民日常通勤交通的时间和困难。通过自身的行为一定会发觉步行人行道、交通转换等存在问题。同时，由建设部门牵头，会同交警、交通、规划等部门，集中检查路标设置的合理性，以“驾车者、步行者的眼光”判别标识是否清晰明了，加强由不同部门设置的各类标志的规范衔接和协调统一。

5．从建立历史建筑名录、设立标牌入手，体现城市文脉传承。首先从最基本的摸底工作开始，建立具有历史价值的历史建筑名录，并设立标牌说明建筑的历史价值，是增加城市化内涵的简便经济的办法。建设规划部门与历史文物保护部门合作，挖掘历史文档的资料，使文献在空间上永存。历史建筑保护与公共空间传统建筑文化价值有机结合，新的城市景观不是简单建设。二是融合、利用、改良历史景观与新添城市景观取得平衡。

6．从合理运用城市现有的立法权入手，完善城市管理制度。十八届三中全会明确要“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”。具有地方立法权的城市，应结合自身的城市特点，及时出台适应现状与时代要求的城市管理法规，通过地方立法增加城市有针对性的管治。在具有特色的地方法规实施过程中，形成本城市的建设特点，而不是千城一面。今年城市个性的矛盾或者面临的挑战，是依赖高度一致性的国家法规和公共政策无法解决的。需要具有地方特点的解决问题的方法，才能应对地方性的问题。今年10月8日，推进新型城镇化工作部际联席会议第一次会议召开，提出要协调搞好配套政策的研究、制定和落实，推进人口管理等重点领域和关键环节改革。《居住证管理办法》、《城市规模划分标准调整方案》等推动新型城镇化的配套政策即将出台，将有望更科学合理地对城市进行分类。针对不同类型的城市发展中所面临的不同问题，在上位法应有所修正或保持弹性，合理授权，明确哪些方面各城市政府可以根据城市问题调整管治方式，并赋予特定有限度的立法权。