中国新型城镇化的创新性推进

□杨枝煌 石 龙

(1．商务部许可证局，北京 100010;2．中国证监会人事教育部，北京 100033)

自2008年国际金融危机以来，在国内外气候影响下我国经济出现了增长放缓趋势。虽然4万亿元刺激措施曾经使经济一度复苏，但2012年GDP增速又剧降为7．8%，2013年仅为 7．7%，2014年第一季度只有7．5%，中国经济再次走到了十字路口，或者说进入了一个新周期。如何保持我国经济健康稳定持续增长成为当前热点、焦点、难点。党的十八大开出新型城镇化“药方”，十八届三中全会再次提出要“健全城乡发展一体化体制机制”，2013年中央经济工作会议首次套开全国城镇化工作专题会议，2014年出台了《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》。可见，推进新型城镇化建设十分重要且迫在眉睫。为健康推进新型城镇化，我们至少应在以下几个方面做好创新性战略应对:

一、新型城镇化的理论指导创新

思想是行动的向导。大卫·休谟在200多年前就讲过，尽管人是由利益支配的，但利益本身以及人类的所有事务，最终由观念支配。一个人能取得多大成就，很大程度上或根本上取决于其思想觉悟和认识高度。只有通过一定的理论、理念凝心聚力，才能众志成城，才能将无意识的个人行为转化为有意识的集体行动。因此，为更好地推进新型城镇化，我们应该注意总结国内外经验教训，创新理论指导。

新型城镇化，关键在于“化”字。一是农民市民化，二是农业产业化，三是城乡一体化，四是工业化、信息化与城镇化融合。它肩负三大使命:消除“二元结构”社会，建立“新型土地”制度，实施“社会改造”工程。其承载的含义远远超越经济领域，不仅是经济发展的升级版，而且是社会变革中的新一轮居民大融合。因此，我们的新型城镇化至少应该具有以下四新:一是新四化同步的城镇化，二是自然和谐的城镇化，三是可持续发展的城镇化，四是人的全面发展的城镇化。当前，我国发展的大机会就是深化改革开放和推进城镇化。［1］新型城镇化是稳定增长和突破改革的关键，是保持经济持续增长的持久动力和最大潜在内需。2012年中央经济工作会议指出，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。如果说工业化在某种意义上主要是创造供给，那么城镇化则主要是创造需求。新型城镇化是未来中国经济增长的“王牌”，是经济、政治、文化、社会和生态五位一体建设的必由之路，是促进民族融合、民生幸福、国力强盛的重要工程。可以通过创新产业和创新思维来驱动中国发展方式转变，从而继续保持健康稳定增长以反击国外“做空中国”等奇谈怪论。从实践上看，我国城镇化率2002年以来每年递增1．35个百分点，城镇人口年均增长 2096 万［2］P132－135。城镇化既增加了投资又推动了消费，成为拉动内需的持久动力和中国经济发展的重要引擎。当然，新型城镇化过程中也可能出现负能量，要防止出现没有产业基础、有速度无质量、半拉子城镇化、房地产化、大小城市失调、破坏生态环境等六种现象。［3］另一方面，我们要确定新型城镇化目标。英国城镇化率早在1850年就达到50%。英国城镇化过半不仅意味着人口迁移，同时意味着社会变革。《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》显示，2013年我国常住人口城镇化率52．6%、户籍人口城镇化率35．3%，而当今发达国家的城镇化率都超过70%。假设以70%作为我国未来人口城镇化目标，我们还有很大提升空间。新型城镇化目标确定以后，我们就应该确定实现这个目标的路径，那就是制度一体化、文化一体化、市场一体化和建设一体化。［4］

二、新型城镇化的政策创新

党的十八大提出了“推动城乡发展一体化”的战略部署。党的十八届三中全会提出“健全城乡发展一体化体制机制”的要求，为加快推进新型城镇化建设进程，我们应该加快以下几个方面的政策突破:

(一)建立新型城镇化户籍与人口制度体系

首先，坚持北上广户籍管控制度。除北上广实行积分制入户和人才引进入户等限制办法外，其他地区按照公平正义的原则，破除影响人自由迁徙的制度，让中国人在权利公平、机会公平、规则公平上有更大推进。其次，推行指纹人口登记制度。人口登记必须登记指纹这一独一无二的信息，从而确实保证人口数据真实可靠且防止人口贩卖和假户口。再次，研究推行一对夫妇生二孩制度。在十八届三中全会确定“单独夫妇可生二胎”政策的基础上，研究允许一对夫妻生二孩政策，严格禁止第三孩(除非自然受孕生产三胞胎或三胞胎以上)，特别是在内蒙古、新疆、西藏以及老少边穷等人口稀疏地区，应该立即全面放开二孩政策，推行迁徙入户政策，促进人口的合理流动和当地的早日开发，减轻特大型城市压力，从而实现人口政策与新型城镇化的有效结合与互动。

(二)建立新型城镇化土地住房制度体系

第一，建立土地产权制度。党的十八届三中全会再次明确指出要“完善产权保护制度”。产权是所有制的核心。应健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。新型城镇化首先面临土地财产权的重新界定、确认和流转，分清楚宅基地、集体用地，从而合理规划农林牧渔副业、商业、工业、公共设施用地，实现不管党政机构、央企、国企、金融机构、非盈利组织、个人都成为产权清晰的可以互相交易的土地市场主体。只有产权搞清楚了，每个市场主体才能真正实现第一次分配的市场化效率，特别是农村土地确权了，农民才能真正享有财产性收入，才能真正富裕起来，才能真正有恒产者有恒心有信用有信誉，有机会组成力量强大的农民专业合作社。合作社组成有组织的联社，拥有自己的车队、船队、仓库、码头，实现农业的全产业链发展，进而提高谈判权和定价权。第二，制定实施土地流转制度。借鉴重庆地票制度，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，完善土地租赁、转让、抵押二级市场。同时，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。［5］第三，建立土地最终用途管制制度。制定负面清单，严守18亿亩耕地红线，保住现有林地、湿地、河湖江海、基础设施等底线，严防商业、工业、住宅超标用地的高压线。一旦规划通过人民代表大会的批准，就必须成为硬约束，政府及其他市场主体都不可随意更改。规划要对土地最终用途进行严格管制，任何人触犯负面清单必须一查到底严惩到底。第四，做好全国土地规划和住房建设。吸取古今中外经验教训，要有百年思维和系统思维，从土地开发、住房设计、城市建设、监督惩罚等全方面全链条进行严格而清晰的设定。安居才能乐业，我们应健全城镇住房制度，负起政府的担当责任，以保障房和廉租房为主，以商品房为辅，切实实现社会主义的居者有其屋。

(三)建立新型城镇化社会保障体系

建立全覆盖、无歧视、不养懒的社会保障体系应该成为社会主义国家的标志之一。北欧资本主义国家已经达到人人享有社会保障。2013年普京也向世界宣布了俄罗斯实行全面免费医疗的消息。社会主义中国更有能力建立公平正义的新型城镇化社会保障体系。城镇化不仅仅意味将农民迁入城市，还包含着就业、社保、住房、教育、文化等一系列公共服务的保障。构建和完善社会保障体系是城镇化战略实施的重要基石，是有序推进农业转移人口市民化的本质要求，是推动城乡发展一体化的根本保证。［6］权利公平、机会公平、规则公平的社会保障体系是社会主义市场经济不可或缺的一个组成部分，是国家强盛、民族复兴、人民幸福的中国梦的物质基础，是新型城镇化的前提。［7］健全社会保障体系必须在户籍制度改革的基础上，每个人的身份证号就是社会保障号，可考虑国家每年将全民所有制经济成分所得红利的一定比例不分男女老少贫富平均打到每个人社会保障卡账户上，同时杜绝乞丐和懒汉现象。

(四)建立新型城镇化税收体系

首先，提升营改增改革效益。营业税改增值税从整体上来看，能够降低企业负担。但是要密切关注并迅速解决可能存在的营改增改革反而增加小微企业税负的问题，特别是最近反映强烈的物流运输和餐饮酒店等行业因为无抵扣现象导致营改增反而增加其负担的现象。同时妥善处理好增值税发票、企业所得税变化、财务分析新困难等挑战。其次，减免企业税负以对冲成本上升。按照世界银行的标准，低收入国家的最佳宏观税负水平为13%左右，我国作为中等收入国家2009年宏观税负已经高达32．2%，远远高于发达国家和其他很多发展中国家。［8］就企业而言，税收多达19种，而且税率大都处于世界较高水平，有时还得缴纳各种乱收费。因此，我们应减少企业税种，杜绝各种乱收费，降低税收比例，从而通过减免税收来弥补其融资困难和要素成本上升，防止小微企业大规模退市。再次，优化分税制的分税比例和分税种类。我国自1994年实行的分税制存在很大弊病，比如宪法规定土地归全体人民所有，而各种土地税却归地方，这样在级差地租和经济集群化存在的情况下造成马太效应，即穷的地方税越少，富的地方税越多。分税制本身没有错，关键是分的内容和分的比例存在严重误失。因此，在新型城镇化过程中，应该尽快科学论证新税制，特别是土地税、烟叶税、资源税、城建税须收归中央，从源头上根治土地财政和资源财政等弊端;分享税中央则应该与地方比例互换或者三七开、四六开，尽量偏向地方，仍然维持地方的税收积极性。同时，尽快开征房地产税、资源税、环境税，构建地方税体系，增加土地出让金支出比例，以防止新型城镇化陷入新一轮房地产化。

(五)建立新型城镇化财政体系

我国现有财政制度存在典型的五层碎片化体系，第一财政是税收，第二财政是银行，第三财政是国企利润，第四财政是土地出让金，第五财政是地方融资平台，因此我们亟需建立统一高效的现代财政，提高国家治理能力。十八届三中全会指出财政是国家治理的基础和重要支柱，提出了“深化财税体制改革”和“建立现代财政制度”的具体要求，特别是要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。笔者认为要借鉴国外先进经验，特别是德国的财政均衡政策。第一，科学配比财政和央行的外汇储备。央行保留一部分外汇储备用于不时之需，将外汇储备的大部分交给财政，再由财政组建专业的外汇主权养老基金［9］，或者设立国人账户，即国家依据每个人的身份证号设立专有账户来接受外汇储备项目下和国企分红项目下的养老等社会保障基金。第二，建立财政均衡政策。进行政府间财政关系立法。从立法上实现国内区域均衡发展，最终实现整个国家生存条件的一致性;实行财政预算民主。早日修改完善《预算法》，借鉴德国中长期滚动财政预算机制，促使财政收支活动紧密契合国家中长期发展战略;建立科学的转移支付体系。在出现财政垂直不平衡时，在不调整中央地方税收分成比例的情况下，通过预先补助、返还性转移支付、对贫困地区投资等方式促进各地财政状况的相对均等化;在横向不平衡时，制定规范彻底的转移支付制度，分阶段进行有效的转移支付。第三，理性下放财政自主权。坚决去掉土地财政，严防地方政府公司化和“诸侯经济”。加快完善实施《2013年地方政府自行发债试点办法》，建立“自发自还”的地方政府自主发债制度，有效地将地方政府债务管理和新型城镇化融资体制改革结合起来，真正使地方政府的自行发债制度成为服务新型城镇化的重要举措。建立信用评级制度，建立债务保险制度、债务资金使用监督机制、地方政府偿债保障机制。对于举债要严格限制，已有债务规模过大的地区不允许举债，自主举债累计的债务余额不得超过一定财力水平。

(六)建立新型城镇化金融体系

改革开放30多年来，我国经济增长年平均速度为9．8%，比同期世界经济平均增长水平快6．8个百分点，但是我们的 M2年平均增长速度为22．46%。我们的货币化程度自1993年已超过100%，2012年竟达到188%，2013年再创新高达到194%。我国M2的主要组成部分是存款，这说明我国储蓄率过高，更反映我国资金效率低下以及货币贬值情况严重。当前我们必须吸取1997年和2007年两次金融危机的教训，破解高储蓄率、人民币内贬外升、钱荒等困境。一是提升间接融资体系。扩大金融业对内对外开放，允许建立非国有金融机构，继续推进国有控股金融机构和政策性金融机构改革。二是提高直接融资比重。健全多层次资本市场体系，推进股票发行注册制改革，多渠道推动股权融资，发展并规范债券市场，扩大直接融资份额，切实解决金融难题。三是推进网络金融等金融创新。丰富金融市场层次和产品，特别是普及手机支付等智能终端，可以考虑建立国家政策性的中小微企业发展银行，同时鼓励各大门户网站、阿里巴巴集团、腾讯集团等互联网企业建立小微型互联网金融机构，提高融资便利性和资金融通效率。四是健全存款安全保障制度。建立存款保险制度和巨灾保险制度，严格执行最后贷款人制度，发展普惠金融和金融民主，加强金融基础设施建设，保障金融市场安全高效运行和整体稳定，从而建立健全金融机构市场化进出机制。五是加快金融领域价格机制改革。全面推进利率市场化，健全反映市场供求关系的国债收益率曲线。完善人民币汇率市场化形成机制，推动资本市场双向开放，有序提高跨境资本和金融交易可兑换程度，建立健全宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系，加快实现人民币资本项目可兑换。

(七)建立新型城镇化产业竞争政策体系

没有产业发展，城镇化就是无源之水无本之木，而城镇化又反过来促进产业大发展大繁荣，因此应该注意两者的匹配性、互惠性、融合性，推进产业城镇化、城镇产业化。一是建立新型城镇化产业政策。第一，大力发展服务业。新型城镇化的一个基础就是发展各种服务业，使服务业真正成为新的经济增长点和就业增长点，真正优化我国经济发展结构和转变发展方式，全力打造金融、保险、法律、工商服务、经纪等具有知识密集的个性化高端生产性服务业;全力提升餐饮业、住宿业、家政服务业、维修服务业和再生资源回收业等生活性服务业;全力提高政府公共管理服务、基础教育、公共卫生、医疗以及公益性信息服务等社会性服务业。［10］第二，大力发展现代农业。实现农业产业化，加快土地有偿性合理集中，建立农业生产基地或者农民合作社，推进农业规模化产业化，同时吸纳失业人员和提高农业生产水平。发展高端农业，农业生产不仅要能够出口原料，还应该生产和出口高附加值的衍生农产品。确保粮食安全，保持粮食自主生产能力，不断提升水利设施，禁止过度开采地下水，禁止过量使用化肥，禁止污染农业用地，确保粮食食品卫生安全。第三，大力发展绿色低碳产业。美丽中国、生态城市建设是新型城镇化投资的重要部分，这将为节能环保产业和城市绿化产业带来巨大的增长空间;新型基础设施产业将迎来发展的黄金时代，特别是治理雾霾的各种生态基础设施建设必须大步快上;新型城镇中的市民将从生存性消费转向发展型消费，新的消费热点将会从过度集中的住房、汽车等领域逐步向文化创意、体育休闲、旅游等产业过渡，从而引发这些产业的新一轮发展。只有大力发展战略性新兴的环保、绿色、低碳产业才能最终开拓城镇化和现代化的新境界，成就居民望得见青山绿水、看得见蓝天白云、瞅得见童年光景的美丽诗意。二是建立新型城镇化竞争政策体系。在出台产业政策的同时，我们也应该出台相应的竞争政策。确立竞争政策在市场经济体制中的中心地位，严格按照十八届三中全会精神，切实让市场在资源配置中起决定性作用，通过不断完善法律手段、经济手段以及必要的行政手段，特别是要深入贯彻落实《反垄断法》和《反不正当竞争法》，为各类所有制企业平等竞争创造良好的市场环境和竞争秩序。第一，彻底分清产业政策与竞争政策的区别，并且使两种政策有效结合起来。第二，要借鉴国内外经验教训，将竞争政策作为基础性政策。第三，要使政府、企业、个人等市场主体遵守竞争优先原则。第四，要科学扶助国家战略性新兴产业，注意建立竞争性补贴机制。第五，鼓励市场化兼并重组，并坚决及时反垄断、反不当竞争。

三、新型城镇化的资金准备

如何准备资金，这是2013年中央经济工作会专题会全国城镇化工作会议的主题。会上提出要“建立多元可持续的资金保障机制。要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。建立健全地方债券发行管理制度。推进政策性金融机构改革。鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”。笔者认为，第一，必须测算新型城镇化所需资金。新型城镇化不仅有成本，而且有成效，特别是创造了大量的投资和消费等有效需求，新型城镇化新投入资金可以扣除成效。假设我国城市化率目标为市民户籍人口70%以上，上文讲到我国当前常住人口城镇化率52．6%、户籍人口城镇化率35．3%，那么我国常住人口城镇化率提升空间还有17．4%，户籍人口城镇化率则还有34．7%。研究表明，城镇化率每提高1%，可替代出口10万亿元，社会消费总水平将增加10万亿元甚至几十万亿元;同时，城镇化本身也将拉动基础设施、房地产等行业的投资需求，未来10年近4亿城镇化人口，以人均10万元的固定资产投资标准计算，能够增加40万亿元的投资需求。2030年前我国至少还有3．9亿农民需要市民化，农民工市民化的人均公共成本约13．1万元，此项支出就将高达51万亿元。［11］假设以户籍人口城镇化率35．3%为标准，实现70%城镇化率，则可以代替出口347万亿元，至少可以增加社会消费347万亿元。这样，我们实现70%的新型城镇化率的净效益则至少有603万亿元。当然，我们也应该扣除历史欠账。国家审计署数据显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20．698865万亿元，负有担保责任的债务29．25649万亿元，可能承担一定救助责任的债务6．650456万亿元。［12］我们不仅要全面弄清地方经济债务，还要全面清查社会保障、医疗教育等历史欠账以及生态债务，这样才能计算出新型城镇化所需投入。第二，必须清楚还有哪些资金可以动用。新型城镇化资金来源，可以在以下六个方面进行挖潜:摸清国库究竟还有多少可以动用，须摸清哪些外汇可以用于国际投资并将投资利润立即部分转化为国内建设资金，明确哪些是优良债务资产可以通过资产证券化获得现有投资建设资金，动员民间资本参与新型城镇化特别是公共基础设施建设，加快确定国企分红比例和国企上缴利润并拨付部分用于城镇化，清楚金融机构哪些资金可以优惠利用。第三，必须设计科学合理的融资体制。以往的旧城镇化道路使得现在各地大都缺乏资金，偿债能力减弱，造血功能下降，财政支出压力上升，有些地方即使不缺乏资金，也宁愿通过贷款或者地方融资平台举债推进城镇化，这些风险必须准确界定，从而建立合理高效的融资方式。2014年初，财政部推出了PPP模式(公共私营合作制)。如果这种方法可行，应复制到高铁建设、新型城镇化建设、海外投资基础设施等项目上，力戒以往BOT(建设－经营－转让)模式的缺点，有效利用政府和社会资本，逐步化解地方债务风险，同时刺激地方政府和社会各界的积极性。

四、新型城镇化的监督管理

为保证新型城镇化按照规划、按照自然规律顺利完成，必须建立新型城镇化指标体系，从而加强监督管理。

(一)出台新型城镇化政绩考核标准

2013年12月的中央城镇化会议提出了新型城镇化的五个目标，即有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕，有利于改善世界经济和生态环境。我们应坚持五个“有利于”，据此设定新型城镇化标准。2013年12月中组部发布《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，明确不能搞地区生产总值及增长率排名，政府债务状况也将纳入考核范围，追责领导干部拍脑袋决策。这些规定十分适用于新型城镇化的监督管理，但是仍然要专门设立新型城镇化的监督管理细则，特别是要制定新型城镇化的指标体系，并且与中国经济升级版的量化指标体系融合起来。2013年12月发布的《国务院办公厅关于加强农产品质量安全监管工作的通知》，明确提出了未来在农产品安全方面的改进措施，其中包括要将农产品质量安全纳入县、乡级人民政府绩效考核范围。因此，新型城镇化最后要以群众满意度为考核目标，不仅考核经济发展指标，还要考核社会发展指标，包括食品安全、社会治安、医疗卫生、环境健康、教育、养老等等涉及民生幸福的指标体系。

(二)出台破坏新型城镇化惩罚制度

规划存在明显缺陷且未经人大授权的，追究决策失误责任;破坏新型城镇化规划，不按照规划建设，造成生态环境破坏、民生事业受损等情况，地方政府通过减持国有股套现、进军房地产、搭建投融资平台等另类经营手段［13］，填补债务漏洞或维持财政收入，应启动党政一把手问责。另外，要充分利用已有的法律制度，特别是做好《行政诉讼法》和《国家赔偿法》等“民告官”制度的宣传和运用，震慑和警示那些企图不按既定规划进行新型城镇化的人员。

(三)成立全国新型城镇化监督管理机构

我国每年都有政府工作报告中的工作计划，还有五年规划、十年二十年远景规划，但从来没有哪一个部门来负责监督规划的执行，因此这些文字上的规划往往成为软约束。十八届三中全会公报提出，中央全面深化改革领导小组的职责包括改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实这四个方面。新型城镇化作为中国打造经济升级版的关键一招，也应该成立督导组，或者成立中央新型城镇化巡视组或现有中央巡视组不时进行城镇化专项巡视，全程监控新型城镇化的推进，防止铁岭新城、鄂尔多斯等城镇化失败案例，防止美国底特律悲剧。

总之，新型城镇化是以人为本提升人的生活尊严和身心健康的手段，是打造中国经济升级版的一个重要引擎，是创造中国经济新奇迹的一个根本性途径。但是，我国新型城镇化的稳步健康推进，必须有理念有理论有理想，有制衡有监督有惩罚，必须把握战略思维的整体性、全面性、穿透性、预见性、深刻性、彻底性、关联性和辩证性，抓住以上攸关全局的重心、枢纽和环节，从而实现风险转化、价值创造和社会和谐，给力美丽中国幸福家园的美好事业。

［1］周其仁．未来最大机会在开放和城市化［EB/OL］．http://finance．sina．com．cn/review/hgds/20130220/145614595735．shtml，2013 －02 －20．

［2］国家信息中心经济预测部专题研究组．国内外城镇化模式比较［J］．财经，2013(10)．

［3］辜胜阻．城镇化新政要把握五大要点［EB/OL］．http://finance．qq．com/a/20121217/006224．htm，2012－12－17．

［4］杨枝煌．全面提升城乡一体化的品质［N］．经济日报，2012－11－20．

［5］中共中央．关于全面深化改革若干重大问题的决定［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/politics/2013－11/15/c_118164235．htm，2013 －11 －15．

［6］周延礼．公平的保障体系是城镇化建设保证［EB/OL］．http://tv．hexun．com/2013－04 －18/153305554．html，2013－04－18．

［7］孙祁祥．保障跟不上城镇化建设只是换汤不换药［EB/OL］．http://tv．hexun．com/2013 －04 －18/153306134．html，2013－04－18．

［8］中国社科院财政与贸易经济研究所．中国财政政策报告2009/2010［EB/OL］．http://money．163．com/12/0228/02/7RAKD19D00252G50．html，2012 －02 －28．

［9］张斌．外储资产应从央行剥离［J］．财经，2013(13)．

［10］杨枝煌．京交会推进实现中国梦的战略设计［J］．中国经贸，2013(7)．

［11］马光远．城镇化的成本算法［EB/OL］．http://www．ciudsrc．com/new_fangtan/zhuanjia/2013 －08 －09/52564．html，2013－08－09．

［12］王志浩．中国地方政府债务或近 25 万亿元［EB/OL］．http://money．163．com/13/1010/11/9AQR634800253B0H．html，2012－10－10．

［13］徐海波，何丰伦．“紧日子”下，地方政府的“另类经营”［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/mrdx/2013 －10/21/c_132815766．htm，2013－10－21．