民主政治视域下践行党的群众路线的长效性机制研究

2014-02-03李大棚

中国井冈山干部学院学报 2014年4期

□李大棚

(大连海洋大学马克思主义学院，辽宁大连 116023)

党的群众路线，是在民主革命年代孕育和形成的，其内容为“一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去”，是党取得各项事业胜利的重要法宝和根本工作路线。党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央，立足历史新起点，顺应民众新期待，在坚持以人为本、执政为民，密切党群血肉联系的道路上，提出了一系列改进作风建设和群众工作的新举措，其中，在全党深入开展以“为民务实清廉”为主要内容的党的群众路线教育实践活动就是重要一项。随着现阶段我国世情、国情、党情的复杂变化，党的群众路线面临的新情况新问题也会层出不穷，无疑会给群众路线的践行增加难度，带来挑战，仅仅依靠党的教育和作风建设并不能保证群众路线的贯彻实施，还必须拓宽新的视野和路径。基于以上考量，本文从民主政治的视角定位和思考，以期探索一条践行群众路线的长效机制，确保人民群众主体地位的实现。

一、党的群众路线在我国民主政治发展中的价值表现

党的群众路线与我国的民主政治之间存在着高度的契合性和内在的一致性。从历史维度看，群众路线是党在长期的革命、建设和改革中形成、发展起来的，是党的民主理论和民主实践的重要创造，经过长期的探索和实践，贯穿于党的各项工作中。从民主政治的维度看，群众路线践行的过程也是党支持和保障人民行使民主权利、推进人民有效政治参与、实现人民当家做主的过程。

(一)群众路线的根本在于保障和实现人民的主体地位。

“人民群众”一词，无论作为历史范畴，还是政治范畴，最基本的含义都是指现实生活中的大多数人组成的整体。历史唯物地看，这个整体蕴含着无穷大的力量，是推动社会变革、发展的主导力量。毛泽东就曾指出:“群众是真正的英雄，而我们自己则往往是幼稚可笑的，不了解这一点，就不能得到起码的知识。”［1］P790肯定了人民群众在历史中的决定作用，也就肯定了人民群众在经济、政治、文化、社会等各领域的主体地位。而在中国的民主政治建设中，这种主体地位要通过坚持贯彻党的群众路线来实现。因为，按照政党政治理论，人民与政党在权力分配上的角色是“主人”与“仆人”、“所有者”与“执行者”的关系。群众路线的践行就充分体现了这种权力配置，党自觉地把自己看作为人民群众谋利益的“工具”。中国共产党之所以能在群众路线中很好地领导和组织群众，根本原因还在于“它是人民群众全心全意的服务者，它反映人民群众的利益和意志，并且努力帮助人民群众组织起来，为自己的利益和意志而奋斗”［2］P218－219。党践行群众路线的出发点和落脚点既不是出于自身的政治利益，也不是人民群众依附于党的政治需要，相反，它所体现和要求的是保障人民享有的民主权利、实现人民当家作主的主体地位。

(二)群众路线反映了党民主执政的内在逻辑。

党的十八大报告明确提出将人民民主作为我们党始终高扬的光辉旗帜。中国共产党从诞生那天起，就坚持群众路线的思想，把一切为了人民的利益，争取实现人民的民主和自由作为自己的使命和奋斗目标，并在不同的革命时期提出“工农民主”、“人民民主”、“新民主主义”等民主概念，并通过广泛建立士兵委员会、农会、工会、参议会等实践方式，努力创造各种以人民群众为主体的民主政治实现形式。毛泽东在20世纪30年代就指出:“历史给予我们的革命任务，中心的本质的东西就是争取民主。”［3］P274经过28年艰苦卓绝的斗争，我们党领导人民建立了新中国，劳苦大众实现了梦寐以求的主权民主和人民民主。执政后，党始终坚持民主执政，坚持和发展党内民主、人民民主，充分调动广大人民群众的积极性和创造性，把维护和实现人民的根本利益，保障人民当家作主的地位作为发展我国社会主义民主政治的本质要求。因此，发展党内民主和促进人民民主，推进中国特色社会主义民主政治建设，必须要贯彻执行党的群众路线。

(三)群众路线为发展中国特色的民主政治建设提供重要途径。

群众路线在运行中始终体现的本质理念，就是要维护好、实现好、发展好最广大人民群众的根本利益，保障人民群众享有最真实、最广泛的民主权利，这与西方国家实行的“金钱民主”、“富人民主”相比具有更普遍的群众基础和制度优点。在我国，实现民主的方式和途径很多，群众可以通过人大、政协、基层自治、工会、妇联等团体、组织，参与到党和国家的各项事业中来。它们作为表达民众诉求、满足民众利益的制度保障和组织形式，为密切党群联系、服务群众、发展民主等方面发挥着重要作用。改革开放以来，经济体制和社会结构转型带来的社会经济成分、经济利益的多样化，人们生活方式的多元化，让“我国社会利益不断分化和社会阶层结构发生深刻变化，不同社会阶层的利益认同的差异产生分化，社会思想意识也不断多样化”［4］P307，这些都会给党的民主执政和科学决策水平带来严峻挑战。当前，要维护好、协调好社会各阶层民众的利益和诉求，就必须把群众路线贯穿到国家治理当中，不断丰富民主的内容和形式，拓宽民主的实现渠道，健全党内民主和人民民主，保障人民群众享有更多的民主权利。

(四)群众路线有利于提高决策的科学化民主化水平。

在中国，党的群众路线中的“从群众中来，到群众中去”，本质上说既是一个从民主到集中的过程，也是一个“群众利益表达(表达他们‘分散的无系统的意见’)和党的综合(将它们化为‘集中的系统的意见’)”［5］P169的政治过程。从政党政治发展趋势看，现代政党的决策机制，已经由独断专行封闭的传统决策模式走向了民主自由开放的科学决策模式。党的决策模式也要走科学化民主化道路，就需要党和政府开辟多种群众参与、议事协商的渠道，健全社情民意反映制度、重大事项公示制度以及打造多学科、多层次的政策咨询平台，充分发挥各行业专家学者在民主决策中的智库作用。当然，要真正实现决策的科学化民主化，最根本的还是坚持运用党的群众路线工作方法，总之，通过群众路线，党能够“深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力”［6］P6－7，充分调动发挥社会各方面的积极性和创造性，提高党的决策科学化民主化水平。

二、践行党的群众路线面临的困境

当前，全党正处在一个执政方位和执政意识深刻转变、改革进程和市场结构深化调整、利益分化和思想多元深度加剧、各种矛盾和挑战凸显激化的转型期和关键期，面对复杂的严峻局面，党能否执好政，掌好权，关键在于党是否在思想上和行动上坚持群众观点，践行群众路线。就目前来看，全党践行群众路线的总体情况是好的，但也要看到，近年来一些领导干部违背群众路线，肆意侵害群众利益的现象时有发生。在一些地方，党群关系“正在从‘鱼水关系’变为‘蛙水关系’、‘油水关系’，甚至是‘水火关系’，出现了严重的‘脱离群众的危险’”［7］。究其原因，除了某些领导干部对群众路线认识不清、意识不强、方法不对、能力不足等方面的问题外，还受到一些因素的干扰和挑战。具体而言:

(一)“官本位”政治文化的存在，对我国的民主政治发展形成挑战。

“官本位”政治文化，作为中国封建社会的主流观念文化，本应随着封建帝制的消亡而不复存在，但是，由于中国的封建历史太长和反封建革命的不彻底性，长期积淀形成的“官本位”文化根深蒂固，很难从人们的思想结构、价值观念中彻底清除。“官本位”政治文化，作为封建官僚体制在思想观念上的反应，其核心主张强调，以官为本、以权为纲、官尊民卑、官贵民贱，把“官”的利益和意志作为公权力运行的出发点和落脚点，把“以是否为官、官职大小、官阶高低为标尺，或参照官阶级别来衡量人们社会地位和人生价值的社会价值观”［8］。这种“官本位”政治文化，对当代中国的民主政治建设危害甚巨，极易导致公权力的扩张，官民关系的颠倒对立以及社会上以权谋私、权钱交易、买官卖官、贪污腐败等现象的发生，给党的执政形象和执政能力带来巨大损害。

(二)政治利益主体的多元化，对党的利益整合能力形成挑战。

在革命和建设年代，

群众路线的重要功能是群众先向党和政府提出利益诉求，然后党和政府再对这些利益诉求进行整合，加以解决。这一功能在当时的社会环境、社会结构相对简单的条件下能够得到有效发挥和实现。然而，进入到改革开放时期，随着我国的经济体制和社会结构转型很大，使得“所有制结构和产业结构发生了深刻变动，中国的社会阶层结构发生了深刻变化，日益形成以职业为基础的社会阶层结构，这种变化从总体上符合现代社会前进的方向，但阶层分化意味着利益主体的增加和价值观的多元化”［9］。由于不同的社会阶层和群体的出现，他们表现的利益诉求、思维结构、价值观念也各不相同。同时，随着近年来我国政治民主化的加快、民主法治教育的有效普及以及互联网政治文化的深度影响，人民群众的政治参与意识、民主法治意识、维权意识越来越强，他们更加注意运用手中的权利来表达自己的愿望和诉求。面对群众利益多元化的局面，采用过去的“党委—政府”调节方式已经很难发挥效力，党和政府必须转变执政的思路和方式，不断提高利益整合能力，以沉着、自信的姿态应对各种复杂的利益矛盾。

(三)党群权力关系的认识错位，对实现人民当家作主的地位形成挑战。

群众路线是为了确保和实现人民主体地位而推行的一种民主政治实践，体现了民主政治发展的核心理念，反映了党推进民主政治建设的基本思路和现实要求。唯物史观强调，人民群众是历史的创造者，是社会变革的主导力量。那么，基于唯物史观与民主政治实践的结合所形成的马克思主义权力观认为，“社会的公共权力本为人民所有，国家等权力机关及其官员的权力，是由人民通过一定的法律程序赋予他们的，也即是国家的权力是社会赋予的，官员的权力是人民赋予的”［10］，“作为执政党，党员干部与人民群众的关系就是公仆与主人的关系”［11］。这就是说，党和国家的一切权力都来自于人民，根植于人民，服务于人民。马克思主义权力观为党群的权力授受关系作了科学、准确的界定。坚持马克思主义权力观的中国共产党，在践行民主执政的实践中，确认群众路线的观念，“就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力”［2］。但在现实中，我们的一些党员干部仍还存在某些特权思想，缺乏或忽视民主执政的意识和作风，往往把自己高高置于人民之上，不把人民的利益放在心中，肆意践踏人民的民主权利。从民主政治建设的视角看，坚持群众路线，要求我们党正确处理好与人民的权力关系，意味着党要保证和实现人民当家作主的地位，实现国家从“人治”到“法治”的转变，使全党尤其是广大领导干部要树立起民主执政的意识、理念。

(四)群众政治参与制度的不健全，对群众路线的落实形成挑战。

“‘群众路线’契

合了中国特色民主政治中保障大多数人权益的价值取向”［12］，体现了人民利益主体的广泛性、现实性。而要保障实现大多数人的权益，就需要党积极动员和扩大人民群众的有序政治参与，其根本实现路径就在于制度的建立健全。制度问题很重要，邓小平早就指出，制度建设“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”［13］P333。群众路线是党的制度性要求，践行群众路线，必须依靠制度加以保证。但在现实中，党的群众路线仍然存在没有被落实的情况，其主要原因还在于缺乏一套健全、规范、科学的制度和法律来规制党员干部执行中的主观个人色彩和随意性。回顾党的不同历史时期，什么时候党遭遇困难和挫折时，党的领导人就极其重视党的群众路线工作，积极开展反对官僚主义、主观主义、命令主义的作风运动，因而带有很强的人为色彩和不稳定性。如新民主主义革命时期，党在极端险境中，通常采用灵活的群众工作方式动员、组织和发动群众，党的群众路线执行的状况很好。党执政之后，所处的历史方位和环境都发生了很大变化，如果党依然沿用过去革命时期的那套方式方法，轻视制度建设，群众路线落实起来将会面临诸多困难。

三、民主政治视角下践行群众路线的有效路径

鉴于党在群众路线践行中遇到的民主政治发展困境，其有效解决之策就是要建立健全党和国家的制度、体制机制，不断推进和发展中国特色的民主政治。具体而言，践行党的群众路线，需要从民主政治意识、民主政治制度、人民的主体地位以及权力的运行机制等方面着手，不断实现好维护好发展好最广大人民群众的根本利益。

(一)破除“官本位”思想，提高民主执政的意识和能力。

“民主执政是马克思义政党执政的本质要求。”［14］党的十八大报告明确强调全党要按照民主执政的要求，改善党的领导方式和执政方式，不断提高党的执政意识和能力。民主执政的本质内涵是“坚持为人民执政、靠人民执政，支持和保证人民当家作主”［15］，这是与群众路线的价值取向和运行机制相契合、相一致的。作为一个有着60多年执政经验的党，我们党更应该遵循社会主义民主政治发展的规律，广泛汲取和借鉴各政党国家民主执政的有益经验，自觉强化民主执政的能力和水平。针对当前我国民主执政过程中存在的思想问题，领导干部首先要在观念上，破除封建主义的“官本位”思想，树立正确的权力观、地位观、利益观和政绩观，真正做到“权为民所赋”，“权为民所用”，“利为民所谋”;其次，要牢固树立民本思想和公仆意识，真正解决“为了谁”、“依靠谁”、“我是谁”的问题。树立民本思想，“不是传统意义上的为民做主，而是以人为本，尊重群众，保障人民群众的各项民主权利和公民权利”［16］。树立公仆意识，是党执政为民理念在实践中的反映，是增强民主执政意识的内在要求。自马克思主义政党诞生以来，从马克思的“公仆观”、毛泽东的“宗旨观”、邓小平的“服务观”、到江泽民的“三为观”、胡锦涛的“立党为公、执政为民”，都贯穿和体现了公仆意识这根主线。有无公仆意识关系到党的性质和前途。再次，党的领导干部在制定和执行路线方针政策时必须第一位地考虑“人民高兴不高兴、满意不满意、赞成不赞成、答应不答应”，这是践行群众路线、提高民主执政能力的实践体现。

(二)发展人民民主，保障人民群众的主

民主是群众路线的本质体现，其有效衡量标准是人民群众广泛的政治参与。因此，党践行群众路线就是要发展人民民主，领导、组织广大人民群众通过党组织、人大、政协、政府部门、团体机构等各种部门和制度参与到管理国家和社会事务，管理经济和文化事业中来，完善党群、政群联系制度，保证人民群众享有的各项民主权利得以实现。具体来说，要从制度方面保障人民群众的主体地位:一是完善人大代表制度。充分发挥人大代表反映民众诉求、密切联系群众的职能，实现人民当家作主的地位。另外，也要加强对人大代表的监督，确保公权力的有效为民服务;二是加强基层民主制度建设，扩大群众的广泛政治参与。基层民主制度，是我国现阶段公民参与最广泛的民主制度。当前，扩大基层民主，应该不断完善现有的制度框架和行为规范，尽可能为扩大群众的政治参与提供坚实基础。如加强制度的适应性建设，完善我国的基层人大代表制度，基层村民、居民民主自治制度，基层职工代表大会制度以及社会团体的民主管理制度等。三是建立群众利益的表达机制。随着当前社会阶层的分化，群体利益多元化的趋势日益明显，党和政府应当为社会各阶层建立多样化的利益表达机制，使各种合理诉求能够通过正当、规范的渠道表达出来。“像民意调查制度、信息公开制度、听证会制度、协商谈判制度、公民投票制度等，都是公众利益诉求民主化、科学化的基本制度，应该结合实际尽快建立和完善起来。”［17］四是健全科学民主化的决策机制。决策整个过程要充分发扬民主，广泛听取群众的意见和建议，确保决策程序的规范化、科学化、民主化。五是完善公开透明的社会工作机制。党的十七大明确规定，要“依法保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。党和政府在对重大社会事务的决策和处理时，要把过程和结果公之于众，自觉接受人民群众的监督。

(三)规制权力失范，加强把权力关进“牢笼”的制度建设。

十八世纪法国的社会学家孟德斯鸠说过:“‘一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验’，‘有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止’。”［18］古往今来，无数历史事实都表明，不受制度约束的权力是最危险的权力，如果不加以管制，任由权力游离于制度“牢笼”之外，必然会导致公权私用、权力腐败和专横。“加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”［19］，这是民主政治发展的保障条件，其本质是保障人民的权利，维护人民的主体地位。从民主政治的构成要素看，权力与权利历来是一对紧密相连、相互依存的关系体，权力产生并服务于权利，而权利的实现则需要权力提供保障。由此推知，民主政治的良性运转也主要取决于权力与权利的运行是否达到相对平衡的状态。从民主政治的发展过程看，实现民主政治现代化就是要“逐步实现民主权利对权力的有效制约和监督的过程，以人民的权利为本位，达到人民权利与权力间的相对平衡”［20］。当前形势下，践行群众路线，就必须通过制度手段，建构一套自下而上的权力制约和监督机制，有效遏制权力的腐败和专横，切实保障和实现人民的民主权利。

(四)加强顶层设计，改革和完善党政领导干部选拔任用制度。

十一届三中全会之后，党逐渐开启了从顶层设计探索和建立一套党政领导干部选拔任用制度的改革进程。1980年，邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中提出:“干部选拔要打破论资排辈的落后观念，创造有利于优秀人才脱颖而出的机制”，要建立健全“干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度”［13］。这是邓小平首次提出制度建设的任务。1986年，中央针对一些领导干部在选拔任用中存在着不遵守党的纪律原则、违反组织人事规定等问题，下发了《关于严格按照党的原则选拨任用干部的通知》。1994年，党的十四届四中全会提出加快党政领导干部选拔任用制度的改革，明确强调要“逐步形成优秀人才能够脱颖而出、富有生机与活力的用人机制”。在随后的1995年，中央又制定颁布了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，改变过去在党员干部选拔任用工作中制度不完善、不健全的地方，促使党员干部选拔任用工作走上规范化制度化轨道。2010年中央又印发了《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》条例，同时，中央组织部也制定了《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法(试行)》规定，大大提升了干部选拔任用的制度化水平。2014年1月14日，中央颁布实施了新的《党政领导干部选拔任用工作条例》。但至今，这些党的干部选拔任用制度在实际运用中仍存在一些不完善的地方，在某些地区还存在用人失察、用人不当、跑官、买官、卖官等不正之风和腐败现象。针对于此，根本的解决路径就是践行群众路线，发扬人民民主。这要求党和政府在不断改革和完善领导干部选拔任用制度时，增强选拔任用程序的民主性，提高选拔任用的公开性、透明度，扩大群众对选拔任用工作的参与度、发言权，保障群众对选拔任用干部的知情权、参与权、选择权、监督权，真正选拔出一大批对党忠诚、对人民负责的优秀领导干部。

［1］毛泽东选集:第3卷［M］．北京:人民出版社，1991．

［2］邓小平文选:第1卷［M］．北京:人民出版社，1994．

［3］毛泽东选集:第1卷［M］．北京:人民出版社，1991．

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［13］邓小平文选:第2卷［M］．北京:人民出版社，1994．