深化经济体制改革的几个问题

□吕 政

(中国社会科学院工业经济研究所，北京 100836)

吕政，男，安徽金寨人;经济学博士，研究员，国家有突出贡献专家;1998－2008年任中国社会科学院工业经济研究所所长，现任中国社会科学院学部委员，经济学部副主任，中国社会科学院研究生院博士生导师，研究方向为工业经济理论与政策;山东大学特聘一级教授，兼任中国工业经济学会常务副会长，国家“十一五”和“十二五”国民经济与社会发展规划专家委员会委员。

我国经济体制改革已进行了35年，经济管理体制和经济运行方式发生了深刻变化。多种所有制经济共同发展的格局已经形成，国有经济的比重大幅下降，并实现了政企分开，现代企业制度逐步建立，非公有制经济已经成为社会主义市场经济的重要组成部分，微观经济主体的投资和生产经营主要由市场机制调节，这些变化，提高了资源配置效益，促进了社会生产力的发展。

另一方面，也必须看到，我国的市场经济体制还很不成熟，很不完善，并在转轨过程中出现了新的矛盾。党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定把经济体制改革作为深化改革的重点，并提出了改革的方向和任务。本文拟就深化经济体制改革的几个理论与实践问题进行一些探讨。

一、必须坚持国有经济的主导地位

有些学者认为国有企业效率低，应当基本取消国有企业，进一步推进国有企业的私有化。在网络舆论的影响下，不少人对继续坚持国有经济主导地位也产生了动摇。十八届三中全会的决定，对于现阶段我国所有制结构的选择再次做出明确的回答，即必须坚持“两个毫不动摇”。

为什么必须坚持国有经济的主导地位?

第一，随着生产力的发展和科学技术进步，由生产力技术构成所决定的资本有机构成不断提高是经济发展的普遍规律。

这一规律必然导致资本的集中化和社会化，特别是在资本和资源密集型行业，要求实现规模经济，并以资本集中为特征的大型企业为主导。大型国有企业符合生产集中化的客观经济规律的要求。例如:60万千瓦以上的大型火力发电机组发每度电耗290克标准煤，比小型火力发电少用煤25%以上;大型钢铁企业的吨钢综合能耗640千克，小型钢厂吨钢综合能耗超过900千克;大型水泥企业熟料生产综合能耗在140千克以下，小水泥厂能耗超过170千克;当代石油炼化企业的合理起始规模不应低于1000万吨，小型炼化厂没有存在的合理性。单个家族私人资本已难以容纳和适应生产力发展的这种客观要求。企业产权形式的选择，只能坚持生产力先进与否的标准。

第二，国有大型军工集团是维护国家安全的根本保障。

国防科技工业是资本密集和技术密集相结合产业。在和平时期军品订货少，达不到经济批量的要求;军工的生产条件、产品质量、成本和利润，都要受有关部门的全程严格监管。军工集团必须承担不以盈利为目的维护国家安全的社会责任。目前民营资本还不具备替代国有军工生产的能力和机制。如果取消国有军工企业，怎样实现国防现代化?谁来对国家安全负责?只有那些企图遏制中国经济发展的强大的政治势力最希望中国国有企业被削弱和取消。

第三，在经济全球化的今天，我国经济面临激烈的国际竞争，大型跨国公司以其资本和技术优势，对发展中国家形成新的竞争压力。

为了改变我国工业在国际产业分工体系中的地位，既要继续发挥劳动密集型产业的比较优势，同时也需要资本和技术密集的大企业与大型跨国公司相竞争，发挥国有大型企业的主导作用，提高我国产业的国际竞争力。在全球500强企业中，2003年中国国有及国有控股企业有11家，2012年进入世界500强的国有企业有63家，2013年增加到78家。说明新世纪以来，我国国有企业的规模和竞争力显著增强。

第四，必须吸取一些前社会主义国家私有化过程中的教训。

生产资料所有制决定着不同阶层的经济地位，决定着社会产品的分配方式和分配结果，因此所有制是生产关系中具有基础性的经济制度。在一些前社会主义国家，昔日的权贵通过合法与非法的手段，巧取豪夺，用很短的时间实现了国有资产向少数人的转移和集中，在国民经济的各个领域形成一批私人寡头，加剧了社会的两极分化，一边是财富积累，一边是贫困积累。与此同时一些私人寡头把巨额财产转向国外，导致国民财富的流失。但是私有化并没有促进技术进步和产业结构的升级，没有实现通过私有化推进结构调整和提高资源配置效率的目标，相反的在技术密集型产业领域，进一步扩大了与国际先进水平的差距，这些教训必须记取。

二、发展混合所有制经济的必要性和途径

混合所有制经济有两层含义，一是指所有制结构是由国有经济、集体经济、私人经济以及其它类型的经济等多种经济成分构成的。第二层含义是指同一个企业，其产权的所有者是多元的，即国有与非国有、法人与自然人以及境外资本，都可以作为同一企业的出资人。混合所有制经济实质上是不同类型的股份制经济，具有广泛的包容性，既有上市公司，也有不上市的有限责任公司，还有合伙公司。

(一)发展混合所有制经济的必要性

第一，随着技术进步和市场竞争的加剧，在客观上要求企业必须不断地更新设备，提高资本的有机构成，扩大生产经营规模。但是独资企业，无论是国有独资，还是私人独资，都只能依靠资本自我积累的方式，即把利润转化为资本来实现扩大再生产，而这一过程往往是十分缓慢的。单一的所有制形态，缺乏资本向优势企业集中的机制。混合经济的出现和发展，解决了单个资本无能为力的矛盾，它通过不同所有者的共同出资，迅速实现资本的集中，加快资本有机构成的提高和规模经济的形成，同时通过产权的流转，使经营不善的企业退出市场，促进资产的重新组合与生产要素的优化配置。

第二，混合所有制经济的发展，是我国投资主体多元化的必然结果。在转向社会主义市场经济后，扩大再生产的主体已由政府转向了企业，国家也不再通过财政手段来集中资金兴办一般竞争性企业，这就要求建立一种新的资本动员与集中的机制，以实现经济发展，推进产业结构调整和升级。混合所有制经济具有广泛的包容性，能够容纳从大型跨国公司到小型的股份合作制等不同类型的企业形态。

第三，混合所有制经济是民营资本实现可持续发展的必由之路。民营企业经过30多年的发展，其中有相当一部分已经做大，由私人资本向资本社会化的方向转型，成为股份有限公司，还有少数民营企业已经成为上市的股份公司。民营企业的这种转变，有利于民营企业把利润转化为资本，加速资本积累，进行扩大再生产，促进社会生产力的发展。

第四，混合所有制经济有利于避免出现私人资本的过度集中，促进社会财富的合理分配。我国收入分配差距扩大的主要原因是所有制结构中资本分散化的混合所有制经济发展不足。德国和日本虽然是以私有制为基础的资本主义国家，但其社会财富的分配差距相对较小。日本的基尼系数长期保持在0．27左右，德国的基尼系数为0．283左右。一个重要原因是资本高度社会化和分散化，家族私人资本掌控的财富相对较低。

在德国大型企业股权构成中，银行占9．5%，保险公司占5．6%，投资基金占5．8%，非金融公司占37．4%，家庭占15．7%，公共部门占10．9%，外国投资者占15．3%;日本的丰田、松下、索尼等大企业也从传统的家族企业转变为资本社会化的公众公司，家族私人资本在这些企业中的股权已微不足道。

德国和日本的经验说明，大企业并不必然产生大的私人资本。发展大型企业，但可以没有私人大资本家。虽然股权的终极所有者是自然人，但已经高度分散为公众所有，从而决定了财富分配的分散化，而不是向少数人集中。通过混合所有制产权结构的制度安排，避免出现社会财富向少数私人集中，从所有制的源头上调节社会财富的分配结构。

(二)发展混合所有制经济的途径

1．对国有企业实行分类改革。区别不同情况对国有企业实行国有独资、绝对控股或相对控股，有的企业可实行参股。关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域以及基础性和支柱性产业，在坚持国有控股的前提下，适度降低国有资本的比重增强国有经济控制力;在市场化程度高、竞争激烈的行业或领域，国有企业保持必要的影响力，缩小分布范围，减少国有企业的数量。

2．改革民营资本的生产关系，以适应混合所有制经济发展的要求。一是从家族独资形态转向资本多元化和社会化，解决单个私人资本进入资本密集型行业资本不足的矛盾，以适应资本密集型产业由技术构成所决定的资本有机构成高、资本投入强度大的客观要求。二是在资本多元化、社会化的条件下，民营企业实行资本所有权与经营权相分离的现代企业制度，信任不具有血缘和裙带关系的外聘专业经营管理人才，通过委托代理制，克服家族治理资本社会化大企业的局限和家族私人企业可能出现的后继无人问题。民营资本要完成生产关系的转变，必须克服几千年小农经济社会所形成的社会文化传统的历史局限性。

3．完善产权保护制度。党的十八届三中全会的决定指出，国家保护各种所有制经济产权和合法权益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素，公开公正参与市场竞争，同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。使出资人依法享有与其出资相对应的权益。特别是跨地区投资形成的混合所有制企业，企业所在地的政府，必须保障外来投资者的合法权益，这样才能使投资者敢于跨地区、跨行业、跨所有制性质多领域进行投资。通过产权保护的法律规范制度与机制，既防止国有资产的流失，又防止民营资本被吞并。

4．建立产权流转顺畅的运行机制。使投资者根据资本营运的效益和对未来投资收益的预期判断，资本能够及时地进入或及时顺畅地退出，以减少混合所有制企业出资人的投资风险。合理确定资产交易价格，通过产权交易市场，按照依法、规范、公开透明和竞争的原则进行产权交易，防止黑箱操作和权钱交易。

5．建立规范的委托代理制。由于混合所有制企业的所有权与经营权是分离的，因此必须按照现代企业制度的要求，构造由股东大会或股东代表会议、董事会、经营管理层以及监事会组成的治理结构，并形成对经营管理者既有激励又有约束的机制和办法。根据我国股份制企业运行的实际情况，经营管理者必须摆正自己的位置，即企业经营管理者是受所有者委托的职业经理人，而不是所有者。混合所有制经济是资本集中的一种形式，分散资本集中到同一个企业之后，要求不同的所有者之间形成一种凝聚力，共同谋取企业的发展。资本的集中，还要求不同的所有者及其委托代理人，都必须遵循法律规范、公司的契约和章程，防止和减少内耗，避免混合所有制企业由于人际关系的紧张而导致资本的撤出和企业的解体。

三、正确处理市场决定性作用与市场规则的关系

市场在资源配置过程发挥决定性作用的基本含义是:企业是自主经营、自我积累、自负盈亏、自我发展的市场经济主体;价格杠杆和供求关系引导和调节企业生产经营;优胜劣汰的竞争机制决定企业的生死存亡;政府管理经济的主要任务是制定市场规则，对经济运行进行宏观调控，监管市场秩序;经济主体自觉遵守市场规则。

党的十八届三中全会提出市场在资源配置中起决定性作用，解决好政府与市场的关系。首先要改革的就是转变政府职能，清理、减少、废除政府对投资项目的过多的行政审批。但是市场机制的自发作用，又会导致企业(包括地方政府)投资行为的盲目性。如何解决这个矛盾?我国转向市场经济的时间较短，资本追求利润最大化的本性，经济主体不遵循市场规则的机会主义行为、法制意识淡薄、财政分灶吃饭的利益机制、地方保护主义等因素结合在一起，加大了市场监管的难度。在革除计划经济遗留的行政审批弊端之后，如何完善市场监管机制是必须面对的现实问题。

第一，现代市场经济是有规则的经济，它要求市场的监管者制定市场规则和公平、透明的负面清单，特别是要限制微观投资主体的投资和生产经营行为导致的外部不经济性。

第二，政府、行业协会以及社会化中介服务组织能够及时、准确地提供相关的市场供求状况、市场结构状况、市场竞争格局、技术经济发展水平等相关信息，避免投资者与市场的信息不对称问题。

第三，完善以市场定价为基础的价格形成机制和价格体系，使价格信号能够正确的反映生产要素和产品的稀缺程度，以引导市场供求关系和投资决策。

第四，供给资金的金融机构不受行政意志的支配，独立地对投资(贷款)项目进行有效审核，并承担融资的经济风险。

第五，优胜劣汰的竞争机制成为决定企业生死存亡的决定性机制。不适应市场竞争的企业应依法、有序的退出市场，通过市场竞争机制，彻底改变对企业软约束的现象。

四、深化国有企业改革和完善现代企业制度

党的十一届三中全会以来，我国国有企业改革经历了扩大企业生产经营自主权、政企分开、推进国有经济战略性改组、实行股份制改造、建立现代企业制度等重要阶段，国有企业作为市场经济的主体地位基本确立。2003年成立企业国有资产监督与管理委员会后，初步解决了企业国有资产出资人缺位的问题，国有企业在收缩国有经济战线的同时，优化资产结构，突出主营业务，改革内部经营机制，促进了国有企业的发展壮大，经济效益显著提高，增强了对国民经济命脉的控制力和影响力。另一方面，国有企业改革的任务还没有完成，企业制度还不完善，企业管理和运行机制还不能充分适应市场经济规律要求。因此，在坚持国有经济的主导地位同时，要继续深化国有企业改革。

(一)进一步明确国有企业的定位和功能

1．对于公益性较强的国有企业，如供水、供电、供气、城市公共交通等领域，应坚持国有独资或国有绝对控股。公益性为主的国有企业虽然不以盈利为目的，但仍然要严格成本核算和成本约束，在合理定价的基础上，增加政府的财政投入。

2．对于国有控股的自然垄断行业，不是通过拆分进行民营化，而是在政企分开、政资分开、政事分开的前提下，适当引入民营资本，实行特许经营与政府监管相结合。根据不同行业的特点，实行分类经营和监管。民营资本进入这些领域，主要以参股的形式，而不是拆分后变成家族私人企业。

3．对于一般竞争性领域的国有企业，鼓励非国有资本进入，鼓励企业法人之间的相互持股。通过股权多元化，降低国有股的比重，通过形成“法人婆婆”，降低国有企业大股东的控制权，改变国有资本“一股独大”的格局，促进企业转换经营机制。

(二)完善国有企业治理结构

1．目前国有独资和国有控股企业建立现代企业制度的突出问题是公司治理结构不规范，按照现代企业制度所要求的股东会、董事会、监事会、经理层的委托代理制和运行机制没有真正形成。公司决策与执行层次不分，外部董事形同虚设，监事会的职能没有有效发挥，因此国有企业事实上存在着内部人控制的问题。

2．按照现代企业制度的要求，建立规范的企业股东大会、董事会、经理层、监事会体制及其运行机制。在公司治理体系中，必须明确和保证股东大会是企业的最高权力机构。代表所有者对所属企业拥有最终控制权和决策权;董事会是企业的决策机构，执行股东大会的决议，对股东大会负责;经理层是企业决策的执行机构，进行日常经营管理工作，并对董事会负责。完善职业经理人制度，改革企业高层经营管理者的选拔聘任机制，探索市场选择与党管干部的有效结合方式。

3．公司监事会对股东大会负责，依法依规对董事会和经理人员的行为进行监督。建立对企业决策者、经营管理者的制度化的长效监督机制，防止少数高层管理人员违反规范的决策程序而导致内部人控制。加强企业财务审计和监察，防止国有企业资产和利益损失。

(三)完善企业管理层薪酬的决定机制和利润分配方式

1．2003年以来，国有企业管理层的薪酬显著提高，对于国有企业凝聚优秀经营管理人才，加强企业经营管理，增强国有企业的市场竞争力，产生了重要的积极作用。主张把国有企业管理人员的薪酬调节到政府公务员的水平，不利于国有企业参与国内外的市场竞争。因为国有企业与政府是完全不同的两种运行机制，承担的经济责任和风险也不同，特别是优秀的经营管理人才，仍然是市场稀缺的人力资源。

2．目前的主要问题在于对国有企业管理层的激励和约束机制不健全，期权、薪酬、奖励、惩处等机制缺乏规范的制度。对高层管理人员的业绩考核缺乏短期与中长期有效结合的科学管理办法。

3．国有企业薪酬改革的途径是:第一，由所有者及其代理机构决定薪酬水平和结构。薪酬水平取决于企业运营的资本总量、当年经营绩效，长远发展能力、成本承受能力、与职工新酬的比例、行业平均收入水平;第二，加强对收入分配的总量调控，对工资总额进行核定。合理确定基本薪酬与绩效的权重。基本薪酬由承担的责任大小决定，绩效薪酬根据年度考核的绩效决定。控制垄断行业的企业工资过高和工资增长过快。第三，完善以企业经营业绩为基础的奖励和处罚机制。

4．关于国有企业税后利润的分配，目前基本以留在企业为主。今后应实行企业复式预算，逐步提高国有独资和国有控股企业上交利润的比重。有学者主张国有企业的利润应全部上缴，用于补充社会养老金的不足。但是如果利润全部上缴，国有企业如何进行扩大再生产，如何进行技术创新，如何与国际大型跨国公司进行竞争?因此，国有企业税后利润全部上缴的主张不切实际。

(四)改革和完善国资委职能

1．应当肯定，各级国资委成立以来，从总体上防止了企业国有资产的流失，通过对国有企业的战略性改组，优化了国有企业资产结构和产业组织结构，促进了国有企业做强做大，提高了国有企业的竞争力和经济效益，增强了国有经济的控制力和影响力。

2．国资委在运行过程中也存在不少问题。首先，国资委虽然不是政府的组成机构，但是事实上在行使政府职能，并不是真正的国有资产的人格化的代表，难以承担国有资产保值增值的经济责任。其次，由于国有企业的资产规模大、经营范围广、组织层级多，国资委承担管人、管事、管资产相结合的职能，事实上出现了“小马拉大车”的问题。

3．改革和完善企业国有资产管理体制和机制，国资委由管资产为主转向以管资本为主，实行管资本与管人相结合。推进资产同质、市场同向、逻辑关联的国有资产重组，有条件的国有大型企业改组为国有独资或国有控股投资公司，成为承担经济责任的国有资产人格化的代表，专门从事资本运营。

五、抑制和消除权力经济

这里所讲的权力经济不是计划体制下形成的依靠行政力量推动和调节的经济运行方式，而是指在转向市场经济过程中依靠权力牟取本人或利益相关者私利的经济。

权力经济主要有两种形态及其实现途径，一是利用在党政机关或国有企业任职的权力及其政治影响力，使家族成员和利益相关者获得有利的市场地位和市场机会，以牟取超额利润并迅速暴富;二是私人资本向公权力渗透，收买掌握公权力和国有资源的党政官员或国有企业高管，通过黑箱操作和利益输送，以低于市场的价格获得资源、项目和市场，或把国有资产化为私有，或者通过不公平竞争获取暴利。

我国具有产生权力经济的社会历史传统，一是两千多年封建社会形成的一人得道、鸡犬升天的历史劣根性并没有彻底根除，少数掌握权力的官员，无视党纪国法的约束，家族或利益相关者仗势牟取利益;二是伴随市场经济所产生的商品拜物教、货币拜物教与封建主义的权力拜物教并存，形成了利用权力牟取经济利益的官商勾结的机制;三是计划体制下形成的行政权力配置资源的方式还没有完全革除并与资本追逐利益的机制相结合，行政权力为资本逐利提供机会。

权力经济实际上是官商勾结的封建经济，它破坏了市场经济公平竞争的原则，导致社会财富向少数人集中，加剧了社会腐败，为广大干部群众深恶痛绝。如果不进行根治，将会加剧社会财富分配的两极分化，阻碍社会经济的健康发展，严重影响改革开放的战略实施。解决的途径，一是通过深化改革，规范政府与市场的关系，发挥市场机制在资源配置过程中的决定性作用;二是通过法律、法规和制度限制掌握权力的部门和个人对投资、土地与产权交易、信贷等微观生产经营活动的干预;三是坚持公开、公正、透明原则，防止暗箱操作，加强舆论监督;四是坚决惩处利用权力及其政治影响力为本人和利益相关者牟取私利的违法违纪者。

六、协调利益关系是深化改革的突出难点

我国现行的社会经济体制和运行机制中，占主导地位的是有中国特色社会主义市场经济。但是在发展阶段上，仍然处于向新体制转型的过程中。我们不是在一张白纸上画新的图画，而是处于革除传统体制的弊端和培育新体制的进程中。历史是有惯性的，不可否认，在实际的社会经济生活中，既有传统社会主义计划经济的余威，又有资本主义市场经济的弊端，既有封建主义性质的权力的经济，又有小农经济的广阔土壤，还有跨国资本的强势竞争，更有金钱拜物教和权力拜物教的结合。如此多层次的社会经济基础，不同阶层和利益集团的利益冲突，以及多元化的文化价值观念交织在一起，更加剧了深化改革的复杂性和艰巨性。

过去35年以市场为导向的改革的基本出发点是为了提高资源配置效率，形成有利于社会经济发展的内在动力机制。这一改革方向仍然不能动摇。但是必须看到，改革开放打破了传统计划经济体制下高度统一的利益格局，形成了多元化的利益主体，每个利益主体都希望从资源配置过程获得更多的机会，从再生产的剩余产品中获取更多的利益。体制改革既要解决经济发展的动力机制问题，也要解决社会资源和利益分配的协调问题。

资源配置过程要建立有利于机会均等的机制，同时还要兼顾经济的外部性要求;利益分配要兼顾效率与公平的统一。否则，难以保证社会再生产的顺利进行。解决利益协调是深化经济改革的突出难题。

利益最大化是每一个经济主体的必然要求，不同利益主体也必然会产生利益冲突。调节这种经济矛盾的途径，首先要依靠市场经济机制的无形的手自动调节，前提是生产要素能够充分自由流动，价格机制和体系合理，资本最终在不同部门之间形成资本平均利润率，以及由劳动力市场供求关系决定工资报酬的均衡;但是市场竞争的结果必然会出现垄断，出现不公平竞争，当市场自发机制出现缺陷时，还需要另一只有形的手进行干预和调节，以实现社会的公平和正义。我国现阶段，在这两个方面都需要进行改革。