五水共治的时代担当:系统性、整体性、协同性

□ 顾利民

我省正在推进的“五水共治”重大决策是关系到转变发展方式、提升经济质量、满足人民群众日益增长的物质文化和环境需求、提高执政能力、实现治理体系和治理能力现代化的全局性、战略性行动部署，是全面深入贯彻落实习近平总书记关于走向生态文明新时代、建设美丽中国、“山水林田湖是一个生命共同体”、“绿水青山就是金山银山”、“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”等一系列新思想、新观点、新要求的具体体现，是建设美丽浙江、创造美好生活的生动实践。“五水共治”立意深远，内涵深刻、工程宏伟。我们应该将“五水共治”放在政治、经济、社会、文化、生态文明五位一体的宏大背景下，把握“五水共治”的时代特征，注重“五水共治”的系统性、整体性、协同性。

一、以系统化思维认识“五水共治”

水对人类社会的生存发展和经济系统产生至关重要的影响。水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，也是生态与环境的控制性要素。1992年联合国环境与发展会议通过的《二十一世纪议程》明确地警示:“淡水是一种有限的资源，不仅为维持地球上的一切生命所必需，而且对一切经济部门都具有生死攸关的重要意义”。国际投资大师吉姆·罗杰斯说:“如果水不见了，整个城市，人类社会都会消失不见;如果没有了水，一切都将不复存在;你很难有什么作为，中国有水资源问题。当然，你们在试图解决这一问题;但如果你不能好好解决，那么一切都会消失。”水是生命之源，是人类文明的基础。从饮用水来说，科学家作过论证，正常情况下正常成人一日平均的需求水量2－3 升，一生饮水可达170－200吨。当人体处于水份平衡状态，即从体外吸收的水量与排出体外的水量相等，人才能健康成长。当这种平衡状态被打破时，就要影响正常生活。当水严重缺乏时就会死亡。因此，没有水就没有生命。当水中含有有害物质时，对人体的危害更大。致癌物质可以通过食用受污染的食物(粮食、蔬菜、鱼肉等)带入人体，还可以通过饮水进入人体，使人急性或慢性中毒。水不仅是农业的命脉，而且是工业和城市发展的命脉。水与城市的发展呈正相关关系。城市的发展史表明，世界上几乎没有一座城市和文明的发源地不是沿河湖水域而发展起来的。同样，历史上由于水源涸竭而荒芜、消失的城市也不乏其例，如“丝绸之路”上的楼兰古城、印度西北部的斯育古城，都是最好的佐证。水，可以制约经济的发展也可以推动经济的发展，它的作用，是任何其他资源无法替代的。据有关专家的研究结果，我国因水污染造成的经济损失占GDP 的1．5%－2．8%。水资源质量的好坏直接关系到经济效益的高低和经济质量的好坏。“五水共治”可以倒逼经济的转型升级，倒逼经济走出一条资源节约型、环境友好型的绿色发展、循环发展、低碳发展之路。同时，在当前经济面临下行压力的宏观背景下，有效投资的驱动是稳增长的关键。而“五水共治”所依托的投资项目符合投资结构性调整的方向，特别是水利建设骨干工程多、面上项目广、吸纳投资大、产业链条长，能迅速形成实物工程量。水利投资既有利于优化经济结构也有利于拉动经济的有效增长。

水包含着文化美学价值。水的属性、水的形态、水的运动以及水的历史无不蕴涵着丰富的文化。我国水文化源远流长，扎根于中华民族数千年的发展历史长河之中，有着极为丰富的内涵。水文化、水文明与文学、艺术、哲学、道德等产生发展密不可分、相互促进，成为中华文明史的重要构成。如“明月松间照，清泉石上流”给我们塑造了幽静、怡情、恬适、优美、生动的大自然形象。水是一种文化元素，也是一种精神的升华和审美，水延伸了许多深厚而美丽的文化风景。水也是一种道德与情操的追求，所谓“智者乐水”，即把水作为陶冶情操之物。以水为镜，捕捉灵感，迸发思想。哲人们以水论事，以水喻理，以水明志的精辟论见，堪称华夏文化的思想宝藏。“海纳百川，有容乃大”，“问渠那得清如许，为有源头活水来”，以及水到渠成、水落石出、水滴石穿、覆水难收、饮水思源、流水不腐等成语，无不蕴含着深刻的哲理。水文化中所包涵的透明公正、诚实不欺、坚韧包容、润泽天下的价值元素仍然是当代价值观所应弘扬和倡导的。可是，如果当我们看到的水是污水、黑水、臭水的时候，我们内心深处对水文化应具备的圣洁、透明、崇高、美好等就只能停留在过去的文献和记忆里了。这样，水文化的传承就会出现断裂。“五水共治”给了水文化一个凤凰涅槃、浴火重生的机会。

水是一种政治智慧。“水能载舟也能覆舟”就包涵着中国自古以来政权兴衰存亡的深刻思想。治水历来是兴国安邦的大事，从“三过家门而不入”的大禹治水到当代中国的“南水北调”工程、长江三峡工程等，中华民族几千年悠久灿烂的文明史，也可以说是一部辉煌壮观的治水史。联合国环境规划署前署长穆斯塔法·托尔巴谈到:“我们过去经常认为，能源和水是21 世纪的关键问题。现在我们认为，水将是个关键问题”。欧洲地区的匈牙利、保加利亚及荷兰，应该说他们也是一些缺水的国家，其进口水量要占到本国总用水量的90%以上，从而使水成为影响他们政治和外交的一个重要因素。以色列始终把水列为关系到国家安全的第一战略资源。对于浙江来说，因为受到自然因素和发展阶段性的制约，水源性缺水和水质性缺水均较为严重，所以“五水共治”战略决策是以重大问题为导向、抓住关键问题进一步研究思考、着力推动解决我省发展面临的一系列突出矛盾和问题的兴省安省的大事，是新形势下抓改革惠民生、推进政治文明建设的重要举措。

良好的水环境是构建社会主义和谐社会的基础和保障。人水和谐是可持续发展的时代要求。在现实生活中，因水环境污染而引发的群体性事件不断增多，水环保纠纷时有发生，已经成为影响社会稳定的新诱因。有效防范和化解水环境群体性事件，事关长远发展大局及党和政府在人民群众心目中的威信形象，非常重要和紧迫。随着人们物质文化水平的不断提高，人们对包括水环境在内的环境质量要求也相应提高，因而，如何提供符合人们需求的水公共产品、构建符合人们需求的优美水环境是政府治理能力现代化的重要内容。同时营造企业、个人等各个社会主体都来珍惜水、爱护水、节约水的社会氛围，也有助于“五水共治”的成功推进。

水是生态文明建设的基础。水作为生态系统中的基本要素，是生态系统中最为关键的因子。它的质与量的变化直接影响整个生态系统质与量的变化。而水生态系统所具有的脆弱性特点使得水生态系统如果遭到破坏，其修复的过程更为复杂和艰难。水生态文明需要解决由于人口增长和经济快速发展中所产生的水污染、洪涝灾害、干旱缺水、水土流失等水问题。“五水共治”融入了尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，融入了人与自然和谐相处的理念，融入了“山林水田湖是一个生命共同体”的理念，是重塑自然生态平衡的法则、实现水生态系统自身良性循环及与其他生态系动良性互动、进而实现人水和谐的保障。

二、以整体性布局把握“五水共治”

治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水这五个方面是一个完整的逻辑系统和完整的目标系统。要处理好整体推进和重点突破的关系，既抓住“治污水”，又抓好防洪水、排涝水、保供水、抓节水，以“治污水”为大姆指，五指紧握成拳，形成强大合力。

由于长期形成的高投入、高消耗、高污染、低产出、低效益的发展方式和产业结构的粗放化状况仍未根本改变，以及生活方式不环保、基础配套设施滞后、监管不到位等诸多因素，工业污染、农业污染、生活污染对水体水质带来严重危害，水体水质的恶化趋势没有得到有效遏止。据省环保厅相关数据，全省地表水总体水质为轻度污染。2013年，全省221个省控断面中，Ⅰ～Ⅲ类水质断面占63．8%，劣Ⅴ类占12．2%;满足水环境功能区目标水质要求断面占67．4%。全省交接断面水质达标率为62．9%;平原河网总体水质为重度污染，水质达标率16．7%，劣Ⅴ类水质占47．6%，主要污染指标为氨氮、总磷和石油类。近岸海域水质状况等级为极差，Ⅳ类和劣Ⅳ类海水占56．7%，Ⅰ、Ⅱ类海水占32．2%，杭州湾、象山港、三门湾、乐清湾4 个重要海湾水质均为极差，均100%为劣Ⅴ类海水，超标指标主要为无机氮、活性磷酸盐。与2004年相比，10年来Ⅰ～Ⅲ类水质断面比例提高了21．9 个百分点，达标率提高了25．9 个百分点，劣Ⅴ类比例下降了17．3 个百分点，钱塘江、甬江水质明显改善，但全省主要水系部分河段水环境问题仍然突出，平原河网和近岸海域污染严重，一些城乡河道“脏乱差”，河水发黑发臭。水污染的严竣形势决定了“治污水”是“五水共治”中的关键和战略重点，必须进行大力度整治。因此，要紧紧抓好清三河即重点整治黑河、臭河、垃圾河，紧紧抓好两覆盖即力争到2016年、最迟到2017年实现城镇截污纳管和农村污水处理、生活垃圾集中处理基本覆盖，紧紧抓好两转型即抓工业转型和农业转型，切实完成“治污水”的主攻目标。

自然地理条件和气候特征决定了我省是一个洪涝灾害频繁而且严重的地区。洪涝灾害损失居各种自然灾害之首，已成为本省国民经济发展的一大制约因素。受2013年第23 号强台风“菲特”影响，浙江多地出现严重的内涝，宁波余姚城区70%被淹，大水围城，城市交通瘫痪，断水断电，全市83 万人受灾，成为浙江遭受台风洪涝灾害最严重地区。无数事实提醒人们，台风洪灾涝灾会对生产生活造成了严重影响，甚至吞噬人们宝贵的生命。所以，要建立和完善防洪排涝减灾安全保障体系，实施有效的洪涝水管理，加快完善排涝设施。实施植树造林、提高森林覆盖率、维护自然生态平衡，加大水利基础工程设施投资和建设力度，及时准确地做好洪涝灾害的监测预报预警，把洪涝灾害带来的损失降低到最低限度。

饮用水是人们生活的基本要素，饮水安全既是人权的基本体现也关系到社会稳定。确保水资源安全调度和有效供给，保证城乡老百姓都喝上洁净的水是衡量民生幸福指数的重要指标。饮水安全一有风吹草动，就会造成群体性的心理恐慌。目前饮用水源保护区内还有不少安全隐患，部分城市还没有备用水源，饮用水源应急预警机制不配套、长效管理不到位。为此，应加快建设应急水源，确保所有城市具备两个以上水源供水能力，提升饮用水源安全保障能力。同时，做好饮用水水源地及取水、原水输送、净水和配水全系统防范水污染专项排查和整治工作，彻底检查水源地规范化建设及供水设施质量状况。强化风险管理，防范饮水安全突发事故，建立与防范水污染突发事件相结合的水质检测制度。

节水是“五水共治”中不可或缺的重要方面。中央电视台的一句公益广告“如果人类不珍惜水，那么我们能看到的最后一滴水将是我们自己的眼泪”是那么发人深省。我省的水源性缺水严重，据相关统计年人均水资源量仅为2070 立方米，尚不及全国平均水平，仅为世界水平的1/4。随着省域人口自然增长和集聚，预计到2020年，年人均水资源占有量可能不足1700 立方米，低于国际上公认的缺水警戒线。同时又存在用水效率较低、水资源配置不尽合理、节水效益低下、水资源浪费现象。与增加供水相比，节水一般情况下不仅经济上合理，而且有利于抑制水资源枯竭。因此，既要满足人们对水的基本需要，又要引导推动节约用水，增强全社会的节水意识，健全节水法规体系，建立健全节水管理制度，严格限制高耗水型工业项目的审批和建设，大力发展低耗水的高新技术企业，发展绿色经济。农业领域、服务业领城、生活领域都要大力推广先进实用的节水技术。

治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水这五个方面既相互独立，又紧密相联，互相促进。污水泛滥，必将污染水质，威胁保供水。经过科技手段治理过的污水能够循环利用转化为工业用水和农业用水。滔滔洪水也能通过河道的科学调度融通而化害为利，洪涝水既是灾害也可以转化为水资源。防洪水的效果影响到排涝水的效果，洪水防御得当，就会使涝灾的损失减少。抓节水能够更好地保供水。保供水也有利于治污水。所以“五水”之间存在着共融共通性。

三、以协同性方法推进“五水共治”

治理主体的协同性。“五水共治”的治理主体是多元的，除了政府这个核心主体外，还包括企业、环保组织、其他社会组织和社会团体、公民个人。政府要整合、协同和引导这些社会力量，充分依靠和发挥这些社会力量，达到“社会共治”。政府要营造良好氛围，加强水环境信息公开，持续开展声势浩大、内容丰富、形式多样的宣传活动，积极倡导有益于水环境保护的生产、生活和消费方式，统筹规划、统筹建设与统筹管理，强化财政、人才、项目、组织、政策法规、工作考核等各类保障，加强和完善地方治水立法和水环境执法力度，消除水环境整治的漏洞和缺陷，强化监督监理。建立健全生态补偿与奖惩制度。探索水环境治理、水环境保护新的方式、方法。企业是“五水共治”的重要主体。企业治水，既是义不容辞的社会责任，也是自身实现可持续发展的需要。企业应该从“要我治水”转变成“我要治水”。企业治水有很多形式，如积极捐资、教育员工、组织员工参与治水志愿服务活动、维护厂区及周边水环境、配合企业周边河道的“河长制”做好河道管理等，但关键在于转型升级，调优产业结构和产品结构，实行创新驱动战略，坚持绿色发展、循环发展、低碳发展，提高科技含量和管理水平，淘汰“吃水多、排污多”的产业，淘汰过剩产能、落后产能，淘汰陈旧设备设施，加大技改投入，升级污水处理设施，提高水资源利用率，坚决杜绝偷排漏排和私设暗管超标排放污染物等违法行为。企业要抓住投资机会，投资节水环保产业和水利工程项目。要充分发挥环保组织在水资源利用、保护和管理上联系面广的优势，开展经验交流、论坛研讨、课题研究、政策建议、参与监督、水信息的搜索反馈、水环保公益宣传、组织志愿者水环保公益活动。政府应为各种水环保组织活动创造条件，提供支持，并可通过课题经费、第三方购买解决这些社会组织的部分经费问题。其他社会组织也应自觉担当起“五水共治”的社会责任。广泛的公众参与是“五水共治”的重要保障和推动力量。要充分调动激发公众的热情、智慧、创造力。要保护好公众对水环境的知情权、参与权、表达权、监督权、索赔权，保护民众对水污染索赔的环保维权热情，提高公众治水的水平。

治理机制的协同性。在治水的过程中必须实行政府机制和市场机制的协同性。因为从经济学视角看，水治理特别是污水治理既有市场失灵的情况也有政府失灵的情况。当企业按照市场机制为了实现利润最大化而使环境污染时，就产生了“外部不经济”，这就需要政府机制。但当政府将GDP 指标作为衡量政绩的指挥棒时，往往会容忍这种“外部不经济”行为的发生，从而使“外部不经济”更加严重，而且由于这种“外部不经济”评估的复杂性和模糊性，也使得单一依靠政府机制治理不能完全解决问题。所以这两种机制的协同有助于发挥各自的机制优势。从政府机制看，要从根本上改变唯GDP 的政绩观，设立符合科学发展观的政绩评价和考核机制，建立绿色GDP 的经济核算和考核机制。要把治水作为实绩的考核内容，把包括节水指标、治污指标在内的综合性指标，作为考核干部政绩的依据，形成有利于治水的激励机制、惩戒机制、要素保障和监督机制。要建立健全节约用水体制机制。建立健全财政投入保障机制，整合现有涉水财政资金，充分发挥财政资金的杠杆作用。市场机制的有效运行，能够在一定程度上弥补政府在公共物品提供上的缺陷，有利于促进经济激励机制作用的发挥。要实行投融资主体多元化和市场化运作，建立民营资本能够进入水治理的企业投资和运行机制，积极引导社会资金投入水治理。加快水权界定进程，建立水资源产权制度，实现水权交易市场化。加快水污染权界定进程，实施水污染权交易制度;加快生态产权界定进程，实施水源保护补偿制度。积极推进水价改革，建立科学合理、全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益的促进水资源高效利用的水价形成机制，实行阶梯式水价机制。尝试水银行制度，从而从机制创新上推进水权有偿转让，使更有效的水权交易成为可能。

治理手段的协同性。即实现行政、法律、经济、科技手段的协同性。从行政手段看，要充分利用和整合各种行政资源，制订实施科学有效的行政决策和方案，加强治水的政府规章建设和政策研究，建立治水的体制机制，强势推进“五水共治”。加强水环境监管，加大行政处罚力度。根据水污染情况及时采取限期治理，甚至勒令其关、停、并、转等行政处罚措施。从经济手段看，要把“谁污染谁治理”这种生态补偿机制、“谁治理谁受益”的生态受益机制结合起来，采取奖罚清晰明确的经济政策手段，利用财政补贴、税收、价格、金融等经济杠杆和水权市场化交易引导和调节水治理过程。采用法律法规治水具有权威性、强制性、规范性。要切实改变“守法成本高，违法成本低”的现象，善于运用法治思维和法治方式推进五水共治，加快地方水立法进程，深化环保、水务、公安联动执法机制，切实加大涉嫌水环境违法犯罪行为的打击力度，实行行政、民事、刑事三法并举。充分发挥科技在治水中的支撑作用，加大“五水治理”关键技术攻关，加速治理技术成果转化，加大科技投入力度，加快研制和引进先进适用技术，促进污染源头削减、清洁生产和资源化综合利用。加大行业污染治理关键技术研发。充分发挥科研院所作用，加强对水环境绿色处理、生态修复、监测预警等技术的研究和攻关，加快水循环技术和节水技术的推广应用，加快科技示范项目产业化进程。

［1］杨宏山．构建政府主导型水环境综合治理机制［J］．中国行政管理，2012(3)．

［2］马建华．推进水生态文明建设的对策与思考［J］．中国水利，2013(10)．

［3］朱建强．以水环境治理为中心的四湖流域综合治理探讨［J］．长江大学学报(自然科学版)，2009(4)．