关于浙江省“五水共治”的法律思考

摘 要 本文在对我国、特别是浙江省的水污染防治立法背景分析的基础上，提出“五水共治”中立法保障的思路和方向，并明确了法律适用中的问题及落实，旨在不断推进我国的水资源保护和水污染处理能力，真正实现水资源的全面改善。

关键词 “五水共治” 水资源 保护 立法

基金项目：本文为浙江省委政法委、浙江省法学会2016年度课题成果（课题编号：2016NC22）。

作者简介：何成兵，浙江警官职业学院副教授，法学博士，研究方向：刑事法律。

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.213

水资源是社会经济发展、人们生活水平提高所不可或缺的重要资源。改革开放以来，我国经济飞速发展，同时造成了水污染越来越严重，水污染的事故频发。我国为了解决水污染问题开展了十几年的治理工作，但是现状却是越治理越严重。《2015年中国环境状况公报》中指出“全国967个地表水国控断面（点位）开展了水质监测，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面分别占64.5%、26.7%和8.8%。5118个地下水水质监测点中，水质为优良级的监测点比例为9.1%，良好级的监测点比例为25.0%，较好级的监测点比例为4.6%，较差级的监测点比例为42.5%，极差级的监测点比例为18.8%。338个地级以上城市开展了集中式饮用水水源地水质监测，取水总量为355.43亿吨，达标取水量为345.06亿吨，占97.1%。”可以看出，较差级别的水资源在我国全部水资源中约占一半的比例，现状可谓触目惊心。近年来，随着工业生产的快速发展，水污染问题已经成为了威胁人们生活健康的重大问题。我国水资源逐年恶化，大部分水资源已经遭到破坏，水污染事件频发，遭受水污染影响的人群越来越多。

浙江省地处我国东南沿海长江三角洲南翼，属于亚热带季候风气候区，境内拥有丰富的水资源，年降水量足够充沛。但是由于浙江省的人口密度大，平均的人均水资源拥有量很低。浙江省也是我国经济发展最快的省份之一，以粮食、水产为代表的第一产业，以工业生产为主的第二产业，以及以贸易、旅游、运输、通信、证券等为代表的第三产业都非常发达。浙江省在追求GDP增长的情况下，水污染问题越来越严重，水资源的负荷过重，造成了整体生态环境逐年恶化。为了解决省内水污染问题，浙江省提出了“五水共治”的政策，即治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水。通过树立节约水资源、减少环境污染的生产发展目标，倒逼产业结构调整和产业升级，建立和完善创新性的发展模式，实现在环境保护前提下的经济发展。

一、“五水共治”的立法背景分析

（一）我国水污染防治立法背景

50年代末期，我国就针对水资源制订了相关的制度。但在当时的历史条件下主要任务是解决群众的温饱，因此水资源的治理与保护主要关注的是人们饮用水的干净和安全。1959年，卫生部颁布了《生活饮用水卫生规程》，除此以外并没有配套的法律或法规，因此没有形成系统的、完善的法律体系。

70年代后期，我国开始加强对水污染的立法。1973年，《关于“三废”排放试行标准》对废水废气和废渣的排放标准等进行了明确的规定。1973年颁布的《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，要求加强对水资源、特别是地下水资源的保护，要对居民饮用水、农业用水、工业生产用水等进行分级分层的管理，同时，各级政府或部门要针对全部水系资源建立专门的管理机构。1978年，首次将对环境保护的相关措施和规定在《宪法》中明确。1979年的《中华人民共和国环境保护法（试行）》（现已废止），是我国首次明确的对环境保护问题进行立法，也是首次以法律的形式明确了环境保护的原则、制度和措施等基本要求，以法律制度的形式明确了环境影响评价、造成环境污染责任人需要承担的责任、排污费用征收等相关规定。这部法律的颁布标志着我国水污染治理工作正式走上了法制化的道路，为水资源的有效利用和水污染的治理提供了法律依据。1984年，通过了《中华人民共和国水污染防治法》，并于1996年进行了修订，目的是有效遏制水污染严重势头。

1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》，确立了我国环境保护的基本观念，明确了各级人们政府要对当地的环境保护负责，对各类自然资源的环境保护工作进行了原则性的规定，同时制订了一系列防治措施。2014年，《中华人民共和国环境保护法修订案》进一步明确了对各种违反环保法行为的惩罚措施。明确对于各类违法事件要落实责任追究制度，设立环保公益诉讼制度，通过发动民间力量加大对违法行为的监督和管理。2002年颁布的《中华人民共和国水法》，明确了水资源的立法和使用制度，明确了水资源事故的处理责任主体和处理方法等。2015年，国务院正式发布了《水污染防治行动计划》，即通常所指的水十条，从行政规章的角度出发，对于水污染防治工作的各项指标进行了详细、具体的阐述，明确落实水环境保护的各项要求。明确提出了推动经济结构转型、严格水污染执法管理、提高科技支撑能力、落实各方责任、强化社会的参与和监督水平等要求。

（二）浙江省“五水共治”立法背景

浙江省年降水量丰富、水系发达、水资源条件较好，近年来在不断推动水资源保护的政策落实下，主干水系的水质资源、主要城市的饮用水质量等得到了较好的改善。然而，浙江省的水系发达，中国小流域水系渗透到了乡镇村的区域内，这些区域的水污染治理力度较小。原有的河道、水系都被大量的工业垃圾和生活垃圾堆满，河湖黑臭问题非常严重。

面对严重的水污染问题，浙江省政府逐漸意识到解决水污染、改善群众生产生活环境的重要性，浙江省委在十三届四次全会上正式提出了以治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水为任务的“五水共治”计划，全面促进省内经济结构的优化升级。广泛采用了雨水处理、城市污水节流和深度处理机制、河湖堤岸的生态处理等措施，通过加强日常监督、倡导全民参与等管理手段，全面推进水污染处理任务。2013年，浙江省出台了《全面实施“河长制”进一步加强水环境治理工作的意见》，作为浙江省政府的规章目的是保障“污水治理”政策有效实施。规章中对于省内环境保护政策实施细则、水资源的管理、基础设施建设、工业生产管理等都进行了明确的工作要求和整改的时限要求。以政府规章的形式明确了浙江省内河长制的水资源管理制度，将对重点水系的日常监管、环保措施的实施等落实到具体的责任人，制定具体的水资源防治处理制度、做好日常的监督检查工作，推动重点工程项目、环保项目的落实等。

二、“五水共治”中的立法保障及完善

2014年，我国颁布了《環境保护法》（修订案），其中几乎每一条都有对水资源保护的明确规定，这就为“五水共治”提供了坚实、明确的法律依据，为浙江省“五水治理”的进一步开展打下了坚实的基础。《环境保护法》中明确规定“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责”，这一条与浙江省贯彻“五水共治”、推行河长制是相一致的，目的都是落实水资源管理的具体责任人，明确地方各级政府对于环境保护的重要责任，在明确责任的基础上建立完善、统一的管理机制，充分调动和发挥各级、各类部门之间的沟通、协调与配合。

（一）完善饮用水源水污染防治立法保护

我国《水法》和《水污染防治法》中对于饮用水资源的保护都进行了明确的规定，目前，我国城镇以上级别行政区域内的水资源基本得到有效的管理与保护，饮用水已经基本达标，但对农村饮用水保障还不到位，大量工业垃圾或农业生产的垃圾在不断倾倒入农村的河流水系中，造成了严重污染。我国政府承诺，在2020年前将全面解决我国农村的饮用水质量问题，这就要必须在法律和制度层面，明确农村饮用水的水质等管理标准，规范农村饮用水的保护与管理。

水资源是重要的自然资源，而饮用水更是与人们的生存和健康息息相关。我国一些地区采用的是集中式供水的方式，例如浙江省的千岛湖、北京的密云水库等，对这些集中供水区域的饮用水管理，不仅关系到经济的发展，还关系到人们的生命健康和社会的稳定，具有非常重要的意义。

要不断完善饮用水源水污染防治立法保护，提高饮用水的保护水平。一方面可以根据供水的方式、规模、水源地的特点等进行分类管理，对于国家级、区域级、省级、市级、县级、乡镇级以及农村的水源地制定不同的管理规定，包括保护范围、采取的措施、日常监控的频次以及水质的要求等。对县级以上的供水地或供水人数达到一定规模的供水地建立专门的管理机构落实水资源的管理责任；另一方面，也可以根据饮用水源的不同类型进行分类管理，饮用水源包括地下水、湖库型饮水、河流型饮水和冰川型饮水等，针对不同水源的特点制定有针对性的保护措施和制度；最后，对不同级别的责任主体明确不同的任务，对于县以上责任主体要负责本行政区域内的水资源的保护，同时要承担相关的水资源管理、协调工作，对于乡镇街道一级别的单位配合主管单位开展水资源管理和保护工作，并做好本区域内的水资源保护，而对于村一级的管理单位要依法根据相关规定做好本辖区内的水资源保护。

在市、县级别的行政区域内要做好备用水源地的建设，保证应急情况下的饮用水源供水，确实不具备条件的行政区域可以与相邻的行政区县联合建立备用水源地，签订水资源的利用协议，并建设打通供水管道，在发生自然灾害或战争状态下，一旦水源地出现破坏，将会给整个社会造成毁灭性的大家，成千上万的人喝不到水、生存都无法得到保障。因此，建立备用水源地是长远角度考虑水资源保护与管理的重要任务。

（二）完善生态补偿立法

水资源的保护不是孤立的行为，而是需要水系相关区域、部门通力合作完成的，需要水系上下游的配合，明确科学、完善的水资源保护措施。例如，一些地区为了保障下游区域内的人们生活用水、生产用水等的需要，要求上游牺牲发展，为下游输送充足的、水质有保障的水资源，这对上游来说是不公平的，长此以往这种发展模式必将会被打破。在这种情况下，需要完善生态补偿立法，对上游地区进行生态补偿，让优惠的措施能够同时惠及下游及上游地区。具体的补偿方式可以包括资金补偿、项目补偿、政策补偿、生态移民等。补偿方案中还应当明确补偿的方式、程序，以及补偿的额度、补偿后居民的用水质量等具体细节。补偿方案应当保证科学、公平、合理，不能仅靠地方政府之间的博弈，或是牺牲一部分群众的利益来实现，必须制定严格、科学的标准，在充分考虑到当地条件、要求的基础上进行科学的估算。国家应当不断完善水资源生态补偿机制，形成一种长效发展的趋势。

（三）构建水污染公益诉讼立法

目前，公益诉讼立法还没有被正式纳入到《中华人民共和国水污染防治法》中，针对社会公众参与水资源防治和水污染处理还没有正式、可操作的法律依据，这就造成了我国全民参与水资源防治和水污染处理还是通过自发的、一时的方式，绝大部分民众还是采取“事不关己、高高挂起”的态度，而一些人虽然想参与，但是苦于没有规范化的渠道或方式就打了退堂鼓。因此我国的水资源防治和水污染处理缺乏广泛的公众基础，不能起到良好的社会监督作用。然而，水资源污染的一般特点是受众面广、侵害的主要是公众利益，因此构建水污染公益诉讼立法具有重要的实践意义。

构建水污染公益诉讼立法必须从环境保护的特点出发，所采用的诉讼规范与传统的诉讼规范有所不同。水资源是一种公众资源，因此水资源的权益并没有明确的界定范围，每一个公民都是水资源的受益者，也是水资源保护的维护者，因此每个公民都应当具有提起民事公益诉讼的权利。此外，水资源保护问题具有明显的潜伏性、时延性和滞后性，因此应当对水资源侵权的诉讼时效期进行特殊规定，不应当受到普通诉讼周期二十年的约束。