论破产法在市场资源配置中的重要作用

□ 王欣新

十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称四中全会《决定》)。在全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法律体系的过程中，健全、完善市场经济法律体系是非常重要的一个环节，是我们必须加强立法的重点领域。四中全会《决定》指出，“社会主义市场经济本质上是法治经济”。破产法是市场经济法律体系中至关重要的一部法律，充分发挥其对市场经济的调整作用，是在我国当前环境下确保社会主义市场经济能够在本质上成为法治经济的关键。在四中全会《决定》中确定的各项司法改革措施，对破产法的顺利实施、解决破产案件受理难等问题，将起到关键性的推动作用。随着立案制度从立案审查制改为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件包括破产案件，按照四中全会《决定》的要求，必须做到有案必立、有诉必理。而政府在破产案件审理中则必须积极履行法定职责，解决相关社会问题，要坚决纠正政府不作为、乱作为行为，为依法受理、审理破产案件提供保障。四中全会《决定》中加强司法解释工作的要求，也为我们进一步解决破产法的完善与适用问题拓宽了渠道。

一、依法治国下破产法对市场经济资源配置的调整作用

市场经济以自由竞争为重要特征。竞争的结果必然是优胜劣汰，进而推动社会发展进步。破产便是淘汰竞争失败者的一种方式。因此，破产乃是市场经济社会发展到一定阶段必然出现的法律现象。

市场经济是直接以商品交换为目的的经济模式。商品的交换就是市场经济进行资源配置的最主要方式。在市场经济中，信用交易是商品交换、配置资源最重要的方式(尤其是在作为社会经济基础的生产经营领域中)，信用关系也就必然成为维系市场经济正常运转与配置资源的决定性关键。信用交易在当事人之间形成的借贷关系，在法律上称为债。因商品交换、配置资源而形成的债务关系，始终在社会各种债务关系(侵权、无因管理、不当得利等)中占据主导地位。所以，保证债务关系的正常实现，保障市场通过债务关系得以实现对资源的正常调整，维护债权人、债务人的正当权益，便成为确立市场经济秩序的基础，这是任何一个真正的市场经济国家在法律制度上必须妥善解决的基本问题，我国的社会主义市场经济也是如此。对债的保障是国家各个法律部门的一项综合性任务，它们利用不同的调整手段、调整方式共同保障市场经济秩序。在债务人具有对债务的清偿能力时，法律的调整以民法中的债权制度和民事诉讼法中的诉讼与执行制度为主导。在债务双方对债存在实体争议时可以通过诉讼制度加以解决，债务人对已经诉讼确认的债务仍拒不履行，则可以通过强制执行加以解决。然而，当债务人丧失清偿能力时，由于其已无足够的现实财产还清所欠的全部债务，导致多数债权人的债权在债务人不足全部清偿的有限财产上发生权利的竞合，使债务清偿矛盾从原有单个的债权人与债务人之间，进一步扩展到了债权人相互之间。由此，便难免会产生多数债权人之间的抢夺清偿，债务人的偏袒清偿，甚至借机欺诈逃债，导致社会秩序混乱。这时，原有的只解决债权人与债务人之间个别债务清偿矛盾的民法债权制度和民事诉讼与执行制度，已不能公正、有序地解决债务清偿等问题，不能保障正常的社会经济之商品交换与配置资源秩序，实现法的公平、正义价值，市场经济的现实需要在呼唤一种与之不同的特别法律制度来调整，这就是解决集体清偿矛盾的破产法。

破产法是规定在债务人丧失清偿能力时，法院强制对其全部财产清算分配、公平清偿债权人，或通过债务人与债权人会议达成的和解协议清偿债务，或进行企业重整，避免债务人破产的法律规范的总称。在对债务关系的保护上，破产法具有其他任何法律都不具有的特殊调整作用，即在债务人丧失清偿能力时，解决因多数债权在债务人的有限财产上发生竞合而在债权人间发生的矛盾，保证对全体债权人的公平、有序最终清偿，并通过和解、重整、免责等特殊法律制度维护债务人的正当权益，实现社会实质公平，进而保障市场对资源的配置效用，维护社会整体利益，促进社会和谐发展。

具体而言，破产法对社会主义市场经济的调整作用可分为直接与间接两个方面。

破产法的直接调整作用，是保障决定市场经济能否正常运转的债务关系在债务人丧失清偿能力时的最终有序、公平实现，维护全体债权人和债务人的正当权益，维护社会利益与正常经济秩序。破产法为人们提供了保障债务关系公平、最终实现的法律途径。从对债权人的保障看，其要旨不在于满足个别债权人的利益，更不是要使债权人都获得全额清偿(这在客观上通常已不可能)，而是要做到对全体债权人公平和有秩序的清偿，保障社会资源配置的公正有效。从对债务人的保障看，破产法不仅为其提供了免受多重讼累、一体解决债务清偿纠纷的机会，而且给予那些诚实而不幸经营失败的债务人在符合法定条件下，豁免其在破产程序终结后未能偿还的债务的途径。此外，破产法也为那些事业尚有挽救希望与挽救价值的债务人提供了通过强制性和解程序特别是通过重整程序避免破产、重振事业的机会，使资源可以发挥出更大的社会效益。其他任何法律都不具有在债务人丧失清偿能力时有序解决债权人之间矛盾，对全体债权人公平清偿，并维护债务人正当权益的作用，而只有破产法具有此项调整功能。

另一方面，破产法在调整债务关系的同时，对市场经济还会产生广泛的间接社会影响。它可以进一步完善市场经济优胜劣汰的竞争机制，利用破产的压力，促进企业改善经营管理，提高经济效益;通过破产与重整制度，优化社会资源的配置与使用，调整社会的产业与产品结构，等等。这些间接社会影响尤其是其对合理竞争与资源配置的促进作用，对市场经济的发展与完善具有重要的意义。市场经济必然有竞争，必然会有企业破产的事实发生。不允许破产的竞争，不可能是真正、充分、公平的竞争。胜者的发展与败者的淘汰均是社会发展的必要条件。任何人包括政府无论以何种理由、方式，强行维持失败者的存续，实质上必然是对优胜者的压抑，是对社会资源的浪费与劣质配置，阻碍社会的进步。

2006年制定的《企业破产法》，在我国建立了一套崭新的破产法律制度，其在完善优胜劣汰竞争机制、优化社会资源配置、调整社会产业结构、拯救危困企业、保障债权公平、有序受偿等方面发挥了积极的作用。然而，由于我国破产制度建立的时间不长，社会上对此仍存在错误认识，仍然有一些企业和政府部门尚未充分认识到破产法在调整市场经济中的重要作用，加之现行体制、机制上的各方面原因，影响了作为衡量一个国家是否是市场经济国家重要标准之一的破产法的顺利实施。从我国目前情况看，全国法院每年受理的破产案件数量呈逐年下降的趋势，相比于历年工商管理部门吊销、注销的企业数量，更是相差甚远。这意味着大量企业未经法定程序依法退市，此种不正常的局面严重扰乱了市场经济秩序，影响了资源的合法合理配置。有鉴于此，我们应当从市场和政府两方面着手，解决影响破产法顺利实施的各种社会问题，充分发挥破产法的调整作用。

2013年11月12日，中共第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称三中全会《决定》)。三中全会《决定》指出，要“健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度”，“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。三中全会《决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这一规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位等问题。因此，必须积极、稳妥地从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的审批式直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。简而言之，就是要在加快完善现代市场体系的同时加快转变政府职能。充分发挥破产法的社会调整作用，不仅是全面深化改革的重要步骤，而且是完善现代市场体系、转变政府职能的必然要求。

四中全会《决定》进一步强调，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度”。要想完善社会主义市场经济法律制度，就必须实现三中全会《决定》中所强调指出的，“健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度”。

二、市场经济资源配置调整中的破产制度

要完善社会主义市场经济法律制度，实现建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用的目标，就必须贯彻四中全会《决定》中指出的，“依法加强和改善宏观调控、市场监管，反对垄断，促进合理竞争，维护公平竞争的市场秩序”，就必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置的效率和公平性。

市场对资源的配置，对企业而言，根据其经营与负债情况是否正常，可以分为常态下的资源配置和非常态下的资源配置。企业常态下的资源配置通常通过合同法、物权法等法律即可解决，而企业非常态下的资源配置则往往必须依靠破产法解决。

三中全会《决定》指出的“健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度”，便是企业经营非常态下资源配置的基本模式，这也是市场经济国家采用的普遍原则。联合国国际贸易法委员会制定的《破产法立法指南》指出，有效力和高效率的破产法的关键目标包括以下几个方面:第一，为市场提供确定性以促进经济稳定和增长;第二，资产价值最大化;第三，在清算和重整之间求得平衡;第四，确保对处境相近的债权人的公平待遇;第五，及时、高效并公正地解决破产事务;第六，保全破产财产以便公平分配给债权人;第七，确保制定一部有透明度和可预测的破产法，并为收集和传播信息提供激励;第八，承认原已存在的债权人的权利，就优先债权的排序确定明确的规则;第九，建立跨国破产的框架。

破产法的有效实施，破产与执行的相互衔接与配合，有助于解决我国司法实践中的执行难问题，使对商品交换即资源配置的法律形式——债的法律保护，在债务人丧失清偿能力的情况下，往往只能到“执行中止”或“本次执行终止”的状况彻底转变，终止债务无限拖延现象，终结执行的反复恶性循环，避免司法资源的浪费，并通过打破几个链环的方式解开束缚住大多数企业的债务锁链，使阻塞、混乱的商品交换等经济活动重新得以顺利、有序地进行，从而实现社会资源的有效配置。

由于债务人的财产资源有限，其破产时通常不可能使所有各方当事人的权益得到百分之百的实现，所以在破产法中便需作出一些关键性的政策选择，界定破产法的总体目的(拯救陷入债务困境的企业、保护就业、保护债权人的权益、鼓励企业家阶层的发展)，并使各项具体目标之间取得应有的平衡。破产法为实现这一平衡，以符合国家经济、社会和政治目标的方式重新划分破产的风险承担。因此，破产法是具有极强外部性的法律，可以对整个经济产生广泛的相互影响。此外，在破产法中实现这种平衡并将其融入范围更广的法律制度中，对维护社会秩序和稳定至关重要。所有当事方都需要事先了解发生债务人无力偿付或无力全额偿付欠债的情况下，他们依法所享有的权利将会受到怎样的影响。这样做就使得债权人和股权投资人能够计算出债务人拖欠债务时所造成的经济影响，从而能够对其风险加以估算。［1］(PP14－15)从这个角度看，破产法正是通过其各项具体的法律制度实现了对资源的有效配置，从而完善市场经济运行体系。

《企业破产法》规定了破产清算、重整与和解三大程序，其中重整与和解程序是债务人挽救程序。破产清算程序是通过对破产财产管理、处分、变价、分配，实现对破产企业现有资源的重新配置，其中破产财产的变价和分配集中体现破产法保障市场对资源的有效配置效用。同时，破产法通过设置对撤销权、无效行为的规制制度，矫正债务人等进行的违法资源分配行为。破产财产的分配应当遵守法定的分配顺序和分配方法。我国《企业破产法》第113 条规定，破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，依照下列顺序清偿:(一)破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金;(二)破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款;(三)普通破产债权。破产财产不足以清偿同一顺序的清偿要求的，按照比例分配。破产企业的董事、监事和高级管理人员的工资按照该企业职工的平均工资计算。据此规定，破产财产分配时，在前一顺序的债权得到全额清偿之前，后面顺序的债权不予分配。同一顺序的债权不能得到全部清偿时，按照各债权的比例进行分配。这一财产与资源的分配原则，充分地体现了市场经济体制在债务人破产的情况下对财产分配与资源配置的实质公平。

重整制度(包括和解制度)是指通过对债务人企业的营业重组和债务清理，盘活困境企业现有资源，使之继续发挥社会效用。与清算制度(包括和解制度)相比，重整在挽救债务人方面具有突出的效用，因而被公认为是预防企业破产最为有力的制度。作为积极挽救企业的再建型债务解决制度，重整不像破产清算那样，简单地将债务人的财产公平分配给债权人而使其消灭;也不像和解那样只是调整债务关系，并不涉及企业的资产与业务重组等，消极地避免债务人被宣告破产。重整制度将债务清偿与企业拯救两个目标紧密结合，其一，通过对债务关系的调整，消除破产原因，避免企业破产;其二，则将债权人权利的实现建立在债务人企业与事业复兴的基础上，全面采取重整措施与资源配置手段，力图保留企业的营运价值与社会资源，并最终使债权人等各方利害关系人得到较破产清算更多的清偿等利益。通过重整程序，不仅可以在更大程度上维护债权人、债务人、企业出资人的正当权益，而且可以防止出现企业连锁破产、职工失业以及由此引发的社会不稳定等问题，对于我国完善社会主义市场经济、建立和谐社会具有重要的现实意义。重整制度在解决企业债务与经营危机、保障社会资源的优化配置等方面具有任何其他法律制度所无法比拟的优势。

破产法的上述种种特殊调整手段，足以证明其在市场经济法律体系中、在市场资源配置活动中所具有的毋庸置疑、不可替代的重要作用。破产法是我国全面推进依法治国中的一柄不可或缺的重器。

三、破产法的实施与政府依法行政的关系

随着企业的生产和经营日益社会化，经济关系愈趋复杂化，社会上各种层次的主体之间，以及不同个体与社会整体之间的经济利益和经济行为的冲突不断发生，在经济领域内必须有一定的经济调节和利益协调中心，从社会利益出发实行必要的经济管理和监督。因此，各国政府都在一定的经济体制内干预和参与经济活动，发挥国家在管理、组织、监督经济方面的职能，自觉或被动地承担其对经济的组织协调职能。政府的这些职能活动都应当通过法的手段即依法行政予以实现。四中全会《决定》明确指出要“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，尤其强调“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职”。

三中全会《决定》对市场与政府的关系作了明确的界定。首先，将市场在资源配置中起基础性作用修改为起决定性作用，虽然只有两字之差，但对市场作用是一个全新的定位。其次，强调使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，二者是有机统一的，不是相互否定的，不能把二者割裂开来、对立起来。既不能用市场在资源配置中的决定性作用取代甚至否定政府作用，也不能用更好发挥政府作用取代甚至否定市场在资源配置中起到的决定性作用。在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展。［2］科学的宏观调控，有效的政府治理，规范的依法行政，充分的政府服务，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。因此，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府，解决市场在资源配置中起基础性作用时的政府调控与服务问题。一个企业的破产，不仅会产生债权债务清偿、财产资源分配等法律问题，还会产生诸如职工就业安置、社会救济等一系列的需要政府履行职责解决的社会外部性问题。所以，破产法的顺利实施是离不开政府的支持与服务的，这尤其体现在对社会整体利益的维护和资源的优化配置方面。目前，有些地方政府对企业破产问题缺乏正确的认识，消极的对待《企业破产法》的实施，不支持甚至阻碍法院依法受理破产案件。还有的地方政府在法院受理破产案件后，不履行法定职责，为法院积极解决后顾之忧，反而将本应由政府解决的社会问题也踢给法院承担，致使法院难以依法正常受理破产案件。这种懒政、怠政，不作为、乱作为的行为，使早该破产的企业不能及时退出市场，不仅会使破产向其他企业蔓延，导致连锁破产，使更多的职工失业，企业财产也会消耗流失殆尽，而且使社会问题更加难以解决，为社会危机的爆发积蓄能量。

《企业破产法》实施后，许多应当破产的案件在法院未能受理，不是因为企业达不到破产标准，而是由于其财产严重短缺，启动破产程序后职工的债权清偿、救济安置等问题解决不了。这个问题不解决，不仅会影响企业破产法的权威性，还会恶化困难职工的生活状况，累积更多的社会矛盾，稍有不慎就可能造成群体性上访事件，影响社会稳定。目前我国各项社会保障制度还不健全、保障措施不够完善，一些企业的部分职工没有参加基本养老保险和基本医疗保险，或虽参加但企业拖欠社会保险费用，破产企业职工的债权清偿与救济安置问题十分复杂，体现出典型的转轨综合症。这些问题不是单靠破产法一部法律就能够解决的，在这方面深化改制的成本也需要政府适当承担，例如借鉴各国(地区)成功经验通过政府财政支持、指导建立基金，以解决在“无产可破”案件中职工的劳动债权清偿与救济安置费用、破产费用不足以及破产管理人的合理报酬问题。如在英国，政府主要通过和市场共同作用以解决破产企业的欠薪问题。英国在其工贸部下设置有破产署，在破产署下又设有一个遣散费支付办公室，当破产的雇主应当为以前的雇员支付遣散费及其他款项而未支付时，负责使用“国家保险基金”支付此类费用。我国香港地区制定有《香港破产欠薪保障条例》，其运行机制与英国类似。德国则设立了由企业主缴纳、国家控制的劳动保障基金，企业破产时由该基金清偿职工的债权。

破产法最初产生的社会原因是保护债权人的利益，解决在债务人丧失清偿能力时对全体债权人的公平清偿问题，对社会资源配置的作用相对简单。但随着社会的发展与进步，破产法的立法宗旨经历了债权人本位——债权人与债务人的利益平衡本位——社会利益本位的变化过程。在现代社会中，债务清偿关系有时可能影响到他人利益乃至社会整体利益，尤其是公用企业、金融企业、超大型企业的破产，会影响到社会公众的利益，产生严重的失业、连锁破产、经济衰退等一系列社会问题，所以如果完全放任市场自由发展，有时也会影响到社会资源配置的合理性。故当代各国在法律上都十分重视如何对陷入债务危机的大型企业的挽救，以避免因企业破产可能产生的社会负面作用与资源不当配置。为此破产法的实施过程必须引入经济法的理念，需要国家的适当介入，从社会本位角度维护社会整体利益，解决各种社会资源配置的合理调控，才能完成现代破产法的历史使命。

从各国破产立法的情况看，集中体现国家介入因素的制度主要有:对重整制度的设置，尤其是允许法院在部分利害关系人反对的情况下强制批准重整计划①所谓强制批准，是在债权人分组会议中有部分组别未能以法定多数通过重整计划草案时，报请人民法院所作的批准。设置人民法院对重整计划草案的强制批准制度，是我国重整制度的一个特点。重整制度与其他破产程序不同，它不仅考虑债权人、债务人的利益，还考虑到其他相关主体的利益包括社会的整体利益，这是破产法理念上的一大改变。《企业破产法》第87 条对人民法院强制批准重整计划草案作出明确规定。;当事人达成的破产和解，须经法院许可后生效;对特别行业如金融、电信、铁路交通、城市公共交通等公用行业企业的破产能力予以限制或排除，如《美国破产法》规定，保险公司、银行、作为公共承运人的铁路公司等不适用破产法或破产清算程序;对破产人公法、私法上的资格、权利的限制;对债务人破产清偿后的剩余债务强制予以豁免等。其中，最具代表性的为重整制度，其建立是破产法社会价值取向发展中的一次突破，是市场配置资源与国家调控结合的产物，体现了国家公权力透过司法程序对私人经济活动的主动介入，在维护当事人权益的同时，也强调了社会整体利益的保护与资源的优化配置。

为了更好地解决企业尤其是私营企业的债务危机问题，我国还需要尽快制定个人破产法。目前，在浙江、江苏、广东等私营经济较为发达的地区，很多私营企业陷入严重的债务危机。《企业破产法》中规定了破产重整等企业挽救制度，但是在没有个人破产法的情况下，仍然难以解决债务危机。由于这些企业在借款时几乎都是由企业股东承担无限连带责任担保，通过重整程序也许可以挽救企业，却无法挽救企业的老板股东。因为股东的担保责任在企业破产后仍必须履行，没有个人破产制度就没有办法最终解决债务问题。所以，这些企业的老板在债务危机中往往只能跑路、跳楼，将烂摊子留给社会。

此外，为保障破产法的实施，还必须有其他相应的配套法律制度，如在公司法、证券法、侵权责任法、劳动法、社会保障法等立法中建立相关的保障与支持制度。这些法律对破产法的实施具有重要的辅助作用，尤其是在我国向市场经济深化改革的过程中，在完成对资源的优化配置工作中，没有充分的外部法律环境保障，破产法的普遍、正确实施是不可能的。我国的司法实践已证明了这一点，而政府在这方面也可以发挥重要的引导作用。

“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命”。［3］我们要遵循四中全会《决定》的指引，努力奋斗，实现建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦。

［1］UNCITRAL Legislative Guide on Insolvency Law，UNITED NATIONS PUBLICATION，Sales No．E．05．V．10，ISBN 92－1－133736－4．

［2］习近平在中共中央政治局第十五次集体学习时强调 正确发挥市场作用和政府作用 推动经济社会持续健康发展［EB/OL］，http://news．xinhuanet．com/video/2014－05/27/c_126555329．htm

［3］习近平．关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明［N］．南方日报，2014－10－29