促进京津冀产业分工合作的基本思路及政策建议

◎肖金成 李 忠

促进京津冀产业分工合作的基本思路及政策建议

◎肖金成 李 忠

在经济全球化和市场化改革的双重作用下，国内各地区间的要素流动和产业转移日益加快，相互之间的经济依存和互动效应逐步加深，区域经济一体化进程步伐加快。区域经济合作作为改革开放和完善市场经济体制的重要手段，将成为未来我国经济社会发展的新趋势、新动力。因此，京津冀经济合作应在加强产业联系的基础上采取如下战略：

（一）建设区域经济共同体，在竞争与合作中实现共赢

世界各国区域经济发展的实践证明，任何一个区域的发展壮大，都不是一个城市孤立成长发展起来的，城市与区域之间依靠天然的地理位置上的邻近，构成了相互依托，共同发展的区域经济共同体。通过地区间的合理分工与合作，可以使各个城市和地区能以各自的经济利益的实现来获得“部分之和大于整体”的区域经济效益。京津冀地区从发展条件看，已经具备了很好的产业合作基础，为了提升京津冀在世界、在全国的经济地位，为了京津冀区域各个城市的长远发展，京津冀各市应该以促进区域快速发展为总体目标，树立起共同发展、相互促进的理念，把提升京津冀区域整体竞争力视为自身必须承担的重要任务，在壮大自身经济的同时，更多地关注区域总体竞争力的提高。京津要放下大城市的架子，主动与河北各市展开密切合作，河北各市要有开放的眼界和共同发展的心胸。只有各方抛开狭隘的行政区观念，才能在竞争日益激烈的世界经济格局中使京津冀地区占有一席之地。

京津冀各市都面临着产业结构调整的任务。京津承担着率领京津冀参与全球化竞争，提升产业分工层次与竞争能力的任务，在追赶世界先进国家水平、大力发展现代服务业、提高城市集聚和辐射能力、提高制造业总体水平、提高企业自主创新能力、开发具有自主知识产权的核心技术和产品等方面需要迈出更大的步子。河北各市一方面要大力推进三次产业结构的调整，以科技创新和京津的人才为依托，通过重点优势产业尤其是制造业的发展，加快工业化步伐，另一方面，还要促进城镇化水平的快速提高，大幅度缩小与京津的经济差距，只有快速提高了自身经济实力，才能够更好地实现区域共同发展的目标，才能为产业合作提供一个合作平台，逐步实现与京津产业链条的对接，不断寻求产业发展与合作的机遇。

（二）发挥各自比较优势，提升产业分工层次

区域经济发展中，要素空间分布的非均衡性必然导致经济活动方式和经济内容的改变，促使不同地区之间商品的交换和生产要素的流动，使不同地区之间结成一种互补和竞争的关系。依托各自特有的发展条件和比较优势，实现合理分工是构建区域产业合作的基本前提，也是取得未来发展持久优势的根本所在。要从区域整体发展的要求，确定每个城市的产业发展方向和具有城市特色的产业和产品，确定重点产业在不同城市的主攻方向。目前京津冀产业合作主要以垂直型分工为主，即以一个或多个制成品为核心建立相应的与之互补、依附性强的产业合作，这是发达地区与欠发达地区合作的主要方式。未来应着力推动这种垂直分工向垂直分工和水平分工并存过渡，进而向以水平分工为主转变。

北京市要走高端产业发展之路，把发展现代服务业放在优先位置，大力发展高新技术产业，适度发展现代制造业，显著提升都市型现代农业水平。在现代服务业领域要注重发展知识型服务业，积极承接国际服务业转移，增强服务功能和辐射力，稳定提升具有比较优势的金融、文化传媒等支柱产业，积极培育发展空间较大的旅游会展、中介咨询等潜力产业。以提升自主创新能力和整体产业竞争力为核心，重点发展以软件、研发、信息服务业为主的高科技产业和以电子信息产业、生物产业为主的高新技术制造业。加快培育具有自主知识产权的核心技术、品牌产品，重点发展汽车总装、光机电一体化装备制造、新材料、医药和都市产业。从长期来看，应把石化、汽车零部件、一般机械制造、水泥建材及其它传统产业转移出去。

天津市要建设具有更多自主知识产权和品牌的现代制造业基地，重点发展电子信息产业、化工产业、面向国际市场的中高档轿车和具有自主品牌的环保经济型轿车、石油钢管和装备制造、现代医药产业基地。大力发展与制造业相互促进的服务业，组建大型物流集团和综合商社，加快构建海陆空立体联运体系和快速物流集散网，大力发展物流会展业，建立和完善与北方经济中心相适应的现代金融服务体系，培育和发展区域性金融市场，发挥金融业在促进区域经济合作中的作用。从长期来看，应把单纯制盐、纯碱、钢铁、一般机械制造和一般化工转移出去。

河北各市应立足于资源优势和产业基础，打造特色产业和功能性城市。加大技术改造力度，加快工业信息化进程，大力发展循环经济，走新型工业化道路，做强传统优势产业，改造提升钢铁、建材、化工等传统产业，推进传统材料向新型材料产品的转换，原料初加工向精深产品制造的转换；巩固提高优势加工制造业，培育和增强医药、机械装备、食品、纺织服装等优势加工制造业的核心竞争力；培育发展生物技术与新医药、电子信息、新材料等高新技术产业；继续发展基础能源工业。发展以信息、金融、会计、咨询为代表的现代服务业，提高服务业整体水平；积极发展需求潜力大的物流、房地产、物业管理、旅游、教育、文化体育等新兴服务业，形成新的经济增长点；改组改造传统服务业。进一步巩固农业的基础地位，增强农业综合竞争力。

（三）引导产业合理布局，推进产业集群发展

随着区域竞争的加剧，为降低各种生产要素成本、刺激创新、提高效率，大量相关企业以主导产业链为基础，在特定的地理范围集中，形成有机的产业群落。这种产业集群以其地理集中、灵活专业、创新环境、合作竞争的优势，提升了整个区域的竞争能力，成为区域长期经济增长和繁荣的源泉。京津冀区域产业布局由于长期以来的各自为政，不仅不同行政区内布局分散，即使是在同一个行政区内产业集群的发展也很缓慢，为提升京津冀区域的产业竞争力，必须大力发展产业集群，促进产业向适宜地区集中，要在现有产业布局基础上，积极引导形成若干具有鲜明发展特色和竞争力的产业集群，并探索多种集群发展模式。鼓励发展具有上下游关系或具有服务与被服务关系的企业集中布局，在较小的地理范围建立企业之间紧密的经济联系，降低企业的交易成本，在合理分工、促进规模扩张的过程中提高企业群体的竞争效率和应对市场的反应能力。

应根据京津冀都市圈的区域规划和国家划分主体功能区的要求，按照集中布局，集群发展的原则，确定这一区域内的重点发展轴线和产业发展区域，确定生态环境保护区域、城市发展与城市体系建设的整体框架。

（四）延伸产业链条，提升整个区域的国际竞争力

当今世界经济领域的竞争在很大程度上已经由过去的单个企业之间的竞争，转变为产业价值链之间的竞争，同时，竞争能力的培育和经济效益的提高，也由过去单纯强调加工制造等生产环境，转变为统筹市场调研、研究开发、加工制造、经营管理、采购环节、信息整合、市场开拓等各个价值增长环节。从全球产业链发展趋势看，产业价值链上制造与服务环节融合发展的趋势明显，产品本地化设计生产销售服务的趋势加强，市场逐渐成为驱动全球产业链的重要发展动力，构成产业价值链主体的企业一方面存在由专业化与综合化发展的趋势，另一方面组织模式趋向扁平化，大小企业协同发展的虚拟生产网络正逐渐形成，企业联合研发趋势凸显。京津冀区域应紧跟这些世界产业价值链发展的步伐，大力提升科技创新能力，加快区域产业价值链构筑。

产业链上各环节存在严格的配比关系，各环节的协调发展对于提高产业链的整体效益是必不可少的条件，如果产业链前后环节之间吸纳处理链条上输送的产品的能力不协调，就会影响产品在链条上的顺利输送。京津冀区域中钢铁、石化等产业，目前仍占有较大的份额，由于他们对产业链上下游分工与协作比较强的要求，一方面要从产业对产品、工艺路线、专业化协作的要求出发在新建企业布局中，合理确定项目的区位、规模、配套基础设施，消除由于不合理布局造成的资源浪费；另一方面，对于已经存在的不合理布局现象，应在产业结构调整和转移过程中对其进行进一步调整，切实消除行政体制的影响，使企业能够按照市场的要求，合理进行上下游的合作。对于电子信息、汽车及装备制造业等产业链条长、分工合作潜力大的产业，应进一步推动这类产业在京津冀区域内部的合作，降低企业生产的成本，提高企业经济效益。

产业链条过短，对于提供初级产品的区域而言，必然在合作中处于劣势。如河北省在农产品、基础原材料的供应方面，由于加工链过短，产品附加值低，吸纳的劳动力少，往往以原粮、原菜、原果供应京津市场，能源原材料的产业链条也很短。根据京津冀现有产业基础和优势，应大力延伸农产品、冶金工业、化学工业、能源工业等产业的生产链条，提高产品附加价值，促进京津冀不同城市不同发展水平区域能够在不同的产业链环节获得各自的经济利益，在延伸产业链条中寻求更多的分工与合作机遇。

京津冀区域具有围绕生产服务的研发和销售服务的巨大优势，在产业合作中应充分发挥这一优势，打造研发创新—加工制造—配套服务完整化价值链条。京津要加快向河北省辐射、扩散资金、技术和人才要素，壮大河北制造业生产的能力和水平，使河北成为承接京津科技成果转化的基地，通过京津的科技研发与创新，推动整个区域电子信息、汽车及装备制造、医药等产业科技水平的提高，壮大这些产业的国际竞争力。另一方面，京津要继续做大做强研发和配套服务环节，提高产业价值链中利润空间大，但又不与河北省产生竞争的高端环节，通过发挥京津售后服务的优势，将区域制造业高端产品推向全国和世界市场，提高京津冀参与世界产业竞争的能力。

促进京津冀一体化发展的政策建议

（一）构建高层次协调机构

京津冀地区既存在着中央与地方、又存在着省与市、市与市之间复杂的行政关系增加了政府间协调的难度，而现行制度下松散的京津冀区域协调机制通常只能达成原则性的共识，而很难高效地推进区域内具体领域的协调发展。因此需要建立一个超越三方行政权力的高层次协调机构。一方面在以“双环”（环渤海、环首都）和《河北省沿海发展规划》为依据，现有区域协调发展的基础上，尽快建立由国务院领导、国家发改委牵头、各地区行政长官参与的京津冀区域协调发展联席会，主要负责京津冀区域总体发展规划的研制、各地区重大利益的协调、统筹协调区域合作和区域经济一体化战略决策与政策制定；另一方面针对京津冀区域发展的重大问题或跨行政区的重大项目的合作与协调举行多方会谈，寻找各方互惠互利的合作切入点，这主要包括区域性基础设施的共建共享、生态环境工程建设与产业布局的调整等方面。与此同时，京津冀三方政府应充分利用高层次的协调机构加强与完善地方政府之间的对话体系与信息互通机制，这种信息互通制度通常有利于区域内各级政府、企业急需的决策资源，其实施中可以借鉴长三角区域经济一体化过程中新闻发言人制度等，或建立信息交流平台或依靠网络与媒体将有关信息资源进行整合来强化京津冀内部合作机制。

（二）改善区域交通运营管理机制

设立多边交通运输管理协调机构，协调京津冀地区一体化所依赖的交通基础设施的运营管理。重点协调城际客运系统、市郊通勤系统及其与地方公共交通系统之间的衔接。例如，实现北京市公交一卡通和天津市城市卡在对方城市的通用，以及在京津城际上的使用。这样，利用一张IC卡就可以实现北京—天津之间的所有交通，可以大大方便需要即到即走的城际旅客和通勤旅客。

（三）完善京津冀次区域合作机制

北京房山与保定涿州，大兴与廊坊固安，亦庄与廊坊安次，通州与廊坊香河、三河，平谷与天津蓟县、密云与承德兴隆、延庆与张家口怀来等之间距离都在30公里左右，都位于北京对外联系的重要交通廊道上，区位十分重要，需要通过统一规划和布局，安排好空间开发次序，避免粗放无序发展对未来首都圈空间结构带来影响。

（四）完善人才科技合作机制

加强京津冀三地在人才市场、人才信息网络、人才评价、人才资源开发、人才资源共享、人才政策等领域的合作，推动北京市科技人才、信息、成果等要素向天津河北有序流动。探索建立以公开、平等、竞争、择优为导向的统一人才评价机制，按照“不求所有、但求所用”的理念，创新引才引智模式。三地通过建设科技谷等多种方式，以京津两地的大专院校、科研院为依托，共同推进项目中试、科技成果转化与技术难题攻关，强化资源共享、产学研联合体和技术开发机构共建。

（五）逐步完善生态补偿机制

建立和完善京津冀地区生态补偿法律法规，解决京津冀生态补偿的法律地位，明确有关税收、财政转移支付和补偿资金筹集、调配、运作和管理等政策。使京津冀的生态补偿行为有法可依、有章可循。依法制定京津冀资源综合利用和环境保护规划，统筹生态环境补偿的顶层设计工作。研制京津冀地区生态补偿机制指标体系，科学制定补偿依据、补偿要素、补偿范围、补偿支付模式等。在保障补偿全覆盖的前提下，因地制宜，实行差别化补偿。探索引入招标、拍卖、挂牌等方式，通过市场竞争来确定生态补偿价值，并对生态环境的补偿标准要预留合理的调节空间。

（本文系国家发改委地区司与国家开发银行委托课题成果的一部分。课题负责人：肖金成、李忠，成员：李玉涛、卢伟、刘保奎、王丽、兰传海）

国家发改委国土开发与地区经济研究所