管理好城镇化是中国迈向现代化的重要基础

◎李 伟

管理好城镇化是中国迈向现代化的重要基础

◎李 伟

过去30多年，中国经济保持了年均10%左右的高速增长。与这一成就同样令世人瞩目的，是中国推进了规模史无前例的城镇化，使超过2.6亿人口从农村转移到了城市，享受到了城市文明的成果。当然，也应看到，在中国城镇化过程中，也出现了不少问题，有些问题还相当突出。能否解决现存的问题，能否管理好未来的城镇化，关系到整个国家能否顺利跨越中等收入阶段、成功迈入现代化的高收入社会。

中国领导人高度重视城镇化在现代化中的意义，多次指示我们认真开展相关研究。2012年11月，时任中国国务院副总理、现任国务院总理李克强和世界银行行长金墉会面时，双方商定由中国财政部、国务院发展研究中心和世界银行联合开展关于中国城镇化发展战略的研究。接到任务后，在中心迅速成立了由我和刘世锦、韩俊副主任负责的工作班子，并很快与财政部和世界银行成立了联合课题组。

联合课题组成立以来，开展了许多卓有成效的工作，呈现在各位面前的《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》，就是这些工作的结晶。它是继《2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的社会》之后，三大机构通力合作的又一重要成果。为完成这项研究，课题组成员常常夜以继日、废寝忘食，付出了艰辛的劳动；国际专家还经常往来于北京与华盛顿，备受旅途劳顿之苦。中国有关部委、地方和中外许多专家在报告的形成过程中，也提出了许多富有建设性的意见和建议。在此，我向所有为这项研究做出贡献的专家、学者、朋友们表示衷心的感谢！

这项研究形成了不少令人耳目一新的见解，也提出了许多切实可行的政策建议。我相信，各位能够以自己的独特慧眼，发现报告中的真知灼见。这里，根据我近年来的思考和体会，就管理好城镇化谈几点看法，与各位专家学者分享。

第一，管理好城镇化，是中国迈向现代化高收入社会的重要基础。随着社会分工的深化和人口的增长，经济和人类活动在空间上聚集是一条普遍的规律，城镇化是不可阻挡的历史趋势。可以说，城镇化和工业化是现代化的核心内容。能否管理好城镇化，决定着现代化的成败。国际经验表明，成功实现现代化的国家，往往是那些能够管理好城镇化过程和城市建设运营的国家；而那些在现代化道路上徘徊不前的国家，往往是那些没有很好地管理城镇化过程和城市建设运营的国家。中国正处于现代化建设的关键时期，城市人口已超过全国人口的一半，城市承载了绝大部分的经济活动。管理好城镇化，不仅关系到城乡一体化发展，而且关系到经济的增长、结构的优化、社会的和谐与环境的治理，关系到现代化的方方面面。中国必须把管理好城镇化放在现代化建设全局中加以审视、加以考量。

第二，管理好城镇化，既要在宏观上统筹，又要从微观上着力。推进城镇化，大体上说，涉及两个层面的问题：一是宏观层次的，涉及到经济结构和社会结构的转型，涉及到城乡发展一体化，涉及到农村人口向城市的转移，涉及到城市人口在国土空间上的布局。二是微观层次的，涉及到单个城市的建设、运营和管理。这两个层次的问题不是截然分开的，而是相互联系的。管理好每一个城市，是管理好城镇化的基础，它会为促进经济结构和社会结构的转型创造更加有利的条件。当前，无论在宏观层次还是在微观层次上，中国的城镇化都面临不少问题。在宏观层次上，农村人口向城市的转移还面临不少制度性障碍，城市人口的空间布局还不够合理。在微观层次上，城市空间扩张过度粗放，交通拥堵、贫困现象聚集、环境污染等“城市病”现象日益突出。管理好城镇化，必须统筹解决上述两个层次的问题。

第三，管理好城镇化，根本在于释放城市在提升效率和推动创新方面的潜能。中国虽然已是上中等收入国家，但人均国民收入依然排在世界第80位之后；虽然已进入劳动力数量绝对减少的阶段，但面临的就业压力依然较大。保持经济较快增长，关乎中国城乡居民的就业，关乎人民福祉，关乎综合国力的进一步提升。因此，尽管面临着巨大的体制改革和结构转型压力，在刚刚结束的两会上，中国政府依然为今年的经济增长提出了7.5%左右的目标。

随着发展进入新阶段，中国经济增长进入了“换挡期”。在增速“换挡期”，面对日益上涨的劳动力成本和与日俱增的资源环境压力，我们再也不能主要以资源的大规模投入来实现增长，再也不能以“大拆大建”这种只会增加GDP数值而不会增加社会真实财富的方式来实现增长，再也不能以工资的低水平换取竞争优势来实现增长。

未来中国的经济增长，必须在更大程度上依靠生产效率的提升和各种创新来驱动。这要求更加广泛的知识分享、更加频繁的信息交流和更加密切的分工协作。而城市，正是各类创新资源的汇聚之地，是知识共享、信息交流和分工协作的最重要平台。要实现由创新驱动的发展，必须让城市的创新潜能充分释放。

第四，管理好城镇化，关键在于实现城市社会的良好治理。城市集中体现了现代社会各种复杂关系，社会矛盾易发、多发，能否实现城市社会的良好治理，在很大程度上决定着中国能否保持社会的和谐稳定。在经济快速增长的驱动下，中国的城市尤其是特大城市的规模以超出人们预期的速度扩大。城市规模的快速扩张，凝聚了“人气”，带来了“繁华”，但也伴随着许多“成长的烦恼”。近年来，各种各样的社会冲突事件时常出现在我们的视野之中，城市贫困、城市阶层分化等问题困扰着越来越多的城市，使社会稳定和公共安全面临日益严峻的挑战。

这些社会问题如果不能得到有效解决，其影响将不仅限于城市，也会波及农村；不仅损及当前，也会有害于长远。今年人大会议期间，习近平总书记在参加上海代表团审议时强调指出：要努力走出一条符合特大城市特点和规律的社会治理新路子。我们应按照这一要求转变社会发展方式，把城市社会治理好。

第五，管理好城镇化，难点在于保护城市生态、治理城市污染。城市的环境和生态问题，已严重地制约着中国现代化的向前推进。近年来，侵袭范围越来越广、频度越来越高的雾霾天气，使城市空气质量问题成为中国决策层和普通民众最为关心的政策议题，同时也日益成为社会问题、甚至是政治问题。中国政府制定和实施了大气污染治理计划，并已取得一定成效，但形势依然不容乐观。同样令我们忧虑的，还有地表水、地下水的污染，城市山水景观的破坏，和城市历史记忆的消失。

城市自然和人文环境的破坏，不仅危害人们的身体，也会损害人们的心灵，对经济发展和社会稳定都会产生不小的负面影响。虽然城市并非注定是污染和肮脏聚集之地，但保护城市生态和治理城市污染是异常艰巨的任务。现代化先发国家的经验表明，只有通过适宜的政策设计、合理的空间布局和良好的规划管理，才能避免污染的聚集，才能把城市建设得宜居、迷人，而这对于中国这样的城镇化起步较晚的发展中国家来说，无疑是一项重大挑战。

第六，管理好城镇化，必须深化改革，建立推动城镇化高效、包容、可持续发展的体制机制。管理好城镇化，要靠一批有责任感、使命感、敢担当、懂管理的政府官员，要靠一支学有专长并具有广博城市管理知识的人才队伍，要靠社会各利益相关方的主动积极参与，更要靠一整套适应城镇化发展规律要求的体制机制。

几个月前召开的中国共产党十八届三中全会作出的 《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，和刚刚公布的《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，明确了城镇化相关领域改革的方向和思路。我认为，对管理好城镇化而言，当前最需要推动的改革，一是通过简政放权、放宽准入，让市场在资源配置中起决定性作用，来激发市场活力，释放城市在提升效率、推动创新方面的潜能；二是通过户籍制度和公共服务制度改革，有序推动农民工市民化，促进城市文明成果在城乡和社会各阶层之间的公平分享；三是通过强化规划管理，改革资源价格形成机制，健全环境监管体系，推动城市绿色低碳智慧发展。

管理好城镇化，实现城镇化的高效、包容、可持续发展，是世界各国共同面对、且都没有完全解决好的历史性课题。国务院发展研究中心作为中国政府的首席智囊，世界银行作为全世界的知识银行，有责任、有义务把这一全人类面临的问题研究透彻、回答清楚。我们期待着，财政部、国务院发展研究中心和世界银行，今后继续联合开展一些重大课题研究。我们也希望各方人士继续关注、支持我们的研究，共同为中国也为世界的发展贡献智识和经验。

作者系国务院发展研究中心主任。本文选自作者3月25日在财政部、国务院发展研究中心和世界银行共同主办的“中国：推进高效、包容、可持续的城镇化”国际研讨会上的书面致辞。