打造市场化平台吸引社会力量参与新型城镇化建设

2014-02-02◎江赛

中国发展观察 2014年5期

◎江赛

◎江赛

十八届三中全会强调，要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。而我国正在实施的新型城镇化战略，其具体进程和方向，也必须顺应市场规律。由于民间资本本身就是市场要素，因此要吸引民间资本积极参与新型城镇化建设，就更应该尊重和顺应市场规律，吸引包括民资在内的社会力量投入，建立起充分发挥资金效益、让民间资本得到合理回报的城镇化建设新机制。

新型城镇化需要民间资本参与

统计显示，目前我国城镇化率为53.73%，离发达国家70%的标准还有一大段距离。根据财政部网站刊登的财政部副部长王保安的讲话，预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求大约为42万亿元。而在城镇化基础设施建设投入上，每年大约占到财政支出的十分之一；另外，地方债务的逐步扩大已经成为社会担忧的问题。根据审计署公布的《全国政府性债务审计结果》，截至2013年6月底，地方政府负债已经达到17.9万亿元。显然，光靠政府无法满足城镇化建设的资金需求，城镇化的投资需要吸引民间资本参与。

如果让民间资本成为城镇化建设的生力军，不仅可以用活资金，也能引入民营经济良好的运作模式，创新体制机制，进而激发社会资本活力，产生良好的社会效应。

但是从现状来看，民间资本参与城镇化建设主要停留在承接基础设施工程建设或房地产开发层面，而城镇整体开发的资金缺口最大。参与城镇整体开发的民间资本非常少，因此拓宽融资渠道，改变筹集资金方式，发挥民营企业的专业运营能力，无疑成为推动新型城镇化道路上的重要一环。

城镇化对社会资本吸引力不足的原因

在多元资金中最主流、最有潜力的显然是民间资本，一方面我国民间资本确实很充裕，截至2013年11月末，我国人民币各项存款余额高达102.7万亿元，仅个人存款就高达45.2万亿元；另一方面，我国民间资本投资渠道不畅是一个不争的事实，直接导致民间借贷高涨、跟风炒作盛行。如果能够真正释放民间资本的强大活力，新型城镇化的资金难题或许就会迎刃而解。

目前，城镇化建设对民间资本缺少积极性的原因，主要体现在政策、市场以及金融三个方面。

1.政策因素

我国的城市、城镇建设一直是由政府主导，很多地方组建城投公司作为一级开发主体公司，但其实质上还是代表政府。现有很多政策是为政府主导开发而设计，一旦民营资本参与就会遇到很多政策障碍。如，土地是城镇开发的主要收入来源，根据现有政策，只有土地储备中心才具备土地一级开发资格，民营企业无权作为开发主体。城镇化建设不但涉及发改、国土、规划、住建等建设直接相关主管部门，而且与财政、农业等部门也有诸多业务关系。因此，城镇化建设的政策性非常强，每一个环节都会影响城镇开发项目的推进和效益。

另外，城镇开发项目周期长，往往要跨越数任领导任期。一些新上任领导调整发展思路，甚至在城镇开发项目效益出现时“见好就收”，失信于民，以不符合政策为由不履行签订的协议，严重损害作为开发主体的民营企业权益和利益。

2.市场因素

当前世界经济发展放缓，国内大部分行业出现产能过剩。产业是城镇发展的引擎，其发展程度决定居民收入水平。《国家新型城镇化规划（2014-2020）》指出，下一阶段城镇化建设重点区域是县城和中心镇。这些区域的产业发展水平较低，居民的收入水平离城市有巨大差距，直接用修路卖地的思维和建设程序评判，城镇开发的经济价值较低，甚至缺乏经济效益，造成民间资本望而却步。如果要从区域整体打造，培育产业，显然超出一般民营企业的能力。

3.金融因素

城镇化项目融资方式有限，融资渠道不畅。由于当前对城镇化的认识不够系统和全面，甚至将城镇化等同于房地产开发，导致金融机构无法为城镇化项目提供全方位的服务。城镇开发资金需求大，又是一项长期而巨大的系统性工程，缺少了金融机构的大力支持，民间资本参与城镇化的难度陡然提高。

政府引导，打造市场化平台

推进新型城镇化，不仅是现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，同时土地、户籍、财税等诸多变革因素积聚于此，都将与城镇化的社会效应形成良性循环。因此，要将民间资本引进城镇化，仅凭市场主体无法解决以上三个方面问题，需要政府考虑资本需求，从整体出发，充分挖掘区域价值，搭建市场化平台，吸引民间资本参与。

1.提高基层政府亲商意识，约束地方政府经营行为，降低城镇开发政策风险

城镇开发周期长，往往要经历数届领导，政策风险是让社会资本望而却步的重要原因。要降低民间资本参与城镇化的政策风险，就要提高县（市、区）、中心镇级政府主要领导和其职能部门领导的亲商意识以及服务意识。县（市、区）和中心镇级政府负责城镇化建设具体推进工作，处理城镇建设遇到的政策性问题，也是民间资本参与城镇化直接的合作对象。城镇化项目相关政策处理主要靠这一级政府部门。这个层级的领导如果抱着多一事不如少一事的心态，生搬硬套政策法规和规章制度，民营企业参与城镇化的政策风险将剧增。产生这种现象的原因，是一些政府部门包括发改、国土、建设和规划等部门从各自条线的局部利益出发，以本部门的条条框框来限定民资的准入门槛和投资范围，而不管这项投资是否对城镇化建设有利，这在一定程度上影响和阻碍了民资在城镇化推进中的投资活力和能力。这种把“管理手段”，当成了“城镇化建设目的”的本末倒置现象，不仅使进入城镇化领域的民资发挥不了应有的作用，也让民资对城镇化建设望而却步，使城镇化建设资金的供求关系更加失衡。各级各届政府理应保持政策、服务的连续性，每一届基层政府和部门都应肩负起引导和服务参与城镇化的民间资本的责任。建议有关部门对照中央关于市场化改革的精神，梳理本部门本系统的政策规定是否合理和科学，是否过时或有失偏颇，是否有符合部门小众利益却与城镇化发展的大众利益相抵触的地方。如有，就需要拿出李克强总理讲的“壮士断腕”的决心进行改革和创新。当遇到本级政府和部门无法处理的政策问题时，应主动向上级政府部门争取、协调相关政策。如确因政策影响项目推进，政府要承担民间资本的退出责任。限制基层政府参与微观经营活动。

城镇化建设是一个整体性、综合性很强的系统性工程，过去相关部门各自为政，使政府管理职能出现了碎片化，甚至是相互抵触的现象。承担城镇化建设投资主体的民营企业在与各个相关部门打交道时，常常会遇到吃拿卡要、小题大做甚至相互推诿等问题。解决这种情况的一个办法是，由政府建立一个同民营企业“打包”对接的一站式城镇化服务平台，既能把权力关进笼子，又能提高效率。

2.加强对区域定位的研究，找到科学合理的发展方向，以经济社会发展规划指导空间规划，统一各类专项规划。

要吸引民间资本参与城镇化，经济性是前提。城镇的开发价值与区域定位、产业培育、以及城镇空间布局有关，这些方面都需要政府从城镇整体出发，加强区域研究，找对区域产业和空间发展方向，创造产业发展环境，引导产业发展，提升区域价值。此项工作专业性要求高，涉及面广，不能以城镇建设规划代替区域发展规划，需要把地区发展规划，产业和就业规划，土地利用总体规划，城市建设规划四个规划结合起来，实行四规合一。把打通融资渠道，设计政策举措，注重社会管理，开展理念培训等结合在一起。从而解决钱从哪里来，地从哪里出，人到哪里去，利益如何分配等问题。

3.增强政府的契约意识

城镇化建设具有“投资大、周期长、收益慢”的特征，当城镇开发累积的区域价值显现、相关项目产生效益的时候，政府不能以政策为借口不履行合同，伤害投资者利益。尽管民营经济的投资权益保护环境已经取得了很大的进步，但是“谁投资、谁经营、谁占有、谁支配、谁受益”这一权责利“五统一”的投资原则仍然难以得到很好的贯彻，突出表现在投资经营契约的履行十分艰难。在城镇化的实践过程中，一些地方政府与民营经济围绕着城镇开发运营、基础设施建设的特许经营权签订了一系列契约，但是，一些地方对待民间投资经营政策缺乏稳定性，时紧时松，甚至说变就变，而且往往在投资阶段什么事都好说，什么承诺都敢做，而到了收取投资回报的时候，政府的政策就发生了变化。而由此带来的民营投资风险损失往往不予补偿，使得民间投资的正当经营权益难以保障。目前，这种政府失信，导致民资受损的情况较为普遍，因此迫切需要增强政府的契约意识。