推进城市社区治理法治化的对策建议

章再彬

（华东师范大学 政治学系，上海 200241）

十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）明确了建设法治国家、法治政府、法治社会的目标，并指出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。社区是整个社会的细胞，依法治理社区是依法治国的基础。社区虽小，但社区治理事大，城市社区治理法治化有许多问题值得探讨并在实践中予以解决。本文只选取几个现实中的具体问题，作一些初步探析，以期能对实践有所推动。

一、当前城市社区治理法治化存在的几个问题

党的十八大提出要构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。其中，“法治保障”是党的十八大新加进去的，从这几个字变化的细节看，一方面，原来用法治来保障社会管理及社区治理的理念没有得到充分重视，另一方面，也反映了经过多年的实践摸索，社会管理、社区治理确实离不开法治的保障。虽然“顶层设计”影响面更广，但社区治理直接影响到老百姓的具体利益，违背法治就会伤及具体的个人。从这个意义上讲，越是微观的社区治理越需要法治。需要说明的是，社区治理的主体是多元的，社区治理不仅是党组织和政府的事，市场组织、社会组织、志愿者、居民群众都可以参与社区共治，所以，社区治理法治化不仅要求依法行政，也呼吁所有治理主体都能知法、守法、用法、护法。

1.部分领域法律不健全甚至存在“法律真空”。与其它领域相比，我国乡村、街镇社区的“硬法”规范历来较少。传统中国秉持“国权不下县”的原则，乡村社会主要由族长、乡绅及保甲之类的“国家经纪人”[1]进行联合治理，很大程度上是传统基层自治，所遵循的主要是“礼制”、族规之类的公序良俗。新中国成立后，国家政权的“触角”直接延伸到乡镇、街道层面，而党组织直接建到了居民区、村。随之而来的一些法律、法规及规范性文件也逐步建立，但总体而言，社区治理的法律体系尚不健全。目前，除宪法外，中央层面与社区治理密切相关的法律、法规、规章及政策性文件主要有《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（1989）、《中华人民共和国物权法》（2007）、国务院《物业管理条例》（2007）、《关于加快发展社区服务业的意见》（1993）、《全国社区服务示范城区标准》（1995）、《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（2000）、《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（2006）、《全国和谐社区建设示范单位指导标准(试行)》（2008）、《民政部关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》（2009）等，一些地方也根据中央立法和相关文件精神，制定了符合本地区实际的相关法规、规章和政策性文件，许多城市社区自治组织也通过协商制定了反映居民共识的自治章程、自治公约等民间法。从现有的社区治理法律体系看，依赖国家强制力保障实施的“硬法”较少，相关部门制定的规范性文件、实施办法以及自治组织创设的民间法等“软法”较多。[2]一些法律法规制定的时间较早，部分内容已不适应新形势下城市社区治理的现实需要。各地按照中央关于基层建设、社会管理等方面的精神，探索符合自身特色的社区治理模式，许多地方的社区治理模式差别较大，所形成的地方法、习惯法、民间法也各不相同，但究竟哪些模式是符合绝大多数地区的，全国层面应加强顶层设计。另外，业委会、物业管理等领域的法律法规还不健全。一些人打着“法不禁止即可为”的旗号，做一些利于私益但却有损公益的事。一些社区的自治公约与法律法规有时会发生冲突。比如：一些小区物业管理公司制定的所谓《住宅安全管理条例》或直接发一通知，就禁止小区居民养狗。[3]地方法规一般都不禁止居民养狗，只要依法办理相关手续，就有养狗的权利。

2.选择性运用法律。对于有利于自身利益的法律，较为熟悉并加以运用；相反，对于不利于自身利益的法律，则选择性回避。从“理性人”趋利避害的角度看，这本没错，只要不违法。然而，在社区治理过程中，部分人选择性运用法律，目的是为自己或小群体牟取比别人或别的群体更多的利益，更有甚者，就直接伤害到他人利益或公共利益。上海的一些高档商品房小区，住宅专项维修基金动辄几千万甚至过亿，仅算其定期存款的利息就是一笔不小的收益。于是，一些别有用心的业主，往往会打着民主自治的旗号，企图通过选举进入业委会，从而“合法”影响维修基金的管理和使用，为个人或小团体谋利。一些小区业主分成几个派别，一个派别的人被选进业委会，另一个派别的人整天闹事，鼓动其他业主改选业委会，而改选后的业委会又得不到另一些人的认可，于是干预、反对、阻挠业委会正常工作的行为又会持续，最终业委会无法运转只能再次改选，如此周而复始的闹腾，不仅破坏了小区居民的正常生活，还影响了公共利益和社区和谐。一些居民楼出现裂缝、漏水、电梯故障等问题需要维修，受影响的居民很着急，但不受影响的居民中就有一些人却不同意使用维修基金。这不禁引发我们的深思，“民主是个好东西”[4]但被私利绑架的民主却绝不是什么“好东西”。没有良法规范或者良法被变相解读、走样执行的社区自治绝不会达至“善治”。

一些基层政府和执法人员也有可能犯选择性运用法律的错误。比如：旧区改造过程中，如果政府针对不同的居民选择性运用不同的法律法规和政策办法，导致房屋征收补偿不公平，引起群众不满。同样在旧区改造中，居民也可能选择性运用法律，比如假结婚、假离婚、提前迁入户口等钻法律及政策空子的行为。

3.信访不信法。信访制度设立之初的功能定位主要是信息沟通、下情上达，但目前信访的现实功能被大大拓展。老百姓不仅在有事情要上陈、有问题要举报时才信访，有困难了、有矛盾了、有利益诉求了甚至觉得法院判决不公了等等，都要信访，有的还越级上访。更有甚者，信奉的是“会哭的孩子有奶吃”，惯于与政府“周旋”，不但上访了，还闹访，有理也来闹，无理也来闹，为了多得些补助、多受些照顾、多拿些拆迁补偿款，使尽哭诉、叫骂、躺倒、聚集、拦车等各种招数闹访。“在群众中，有事靠上访，谁官大找谁，聚众围困政府大院、堵截领导车辆等行为屡见不鲜。”[5]少数“老访户”一定程度上陷入偏执的状态，上访已变成一种目的而不是解决问题的手段，已成为一种生活方式而不是正常的诉求表达形式。这一方面，有客观原因，比如：由于一段时期内司法体制不健全，司法不公现象时有发生，老百姓对司法公正信心不大；领导重视群众来信来访，往往批示予以解决，客观上造成信访途径比司法途径解决问题的成本低、效率高。另一方面，传统的官本位思想根深蒂固，信上不信下，认为找清官、大官才能解决问题；部分群众缺乏法律信仰和法治思维，信奉“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”。这导致社区治理过程中产生的许多矛盾和问题，最终往往会酿成上访事件，社区党组织化解矛盾、维护社区稳定和谐的压力较大。

4.法治与德治边界不清。社区治理中，法治是必要手段，但不是最好手段，是托底的安全线，但法治有边界，不可无限扩张，尤其在处理家庭矛盾、邻里纠纷等问题时，情感、柔性、德治等方法可“化干戈为玉帛”。邻居之间经常会发生楼上漏水，渗入楼下居民家中，需要撬开楼上居民家的地板检查渗水处，如果楼上居民不配合，渗水问题就会恶化，而两家的矛盾也会激化。这时，如果楼下居民选择“打官司”，问题终究会得到解决，但通过司法途径解决的程序多、成本高、时间长，而且往往会“赢了官司却伤了和气”，对簿公堂后，两家就会结下“梁子”，见面就吵，矛盾会越积越深，损害彼此利益，也不利于社区和谐。试想上述问题如果换成下述方法解决，可能就会变成另一种效果。社区党组织及时介入，从公正的立场出发，对双方矛盾进行调解，说服楼上居民立即停止对楼下住户财产的侵害，并配合修理渗水问题，把损害减到最低，既共同把问题解决，又增进了彼此感情。可见，法律手段在社区治理中不是万能的，应尽可能德治、必要时法治。

二、推进社区治理法治化的几点建议

造成上述问题的原因主要有几点：一是基层社会缺乏“法治”基因。传统中国乡村社会保留着孔子所期望的“无讼”传统，不习惯运用法律解决问题，甚至以打官司为耻。这种传统直到今天还有许多残留的影响。二是基层社会的多样性、复杂性客观上也很难一以法定之。法律规定得太细容易扼杀基层的创造性、自由与活力，规定得太原则又容易造成碰到具体问题无所适从。找到一个合适点需要立法者的智慧。三是法治体系还不健全，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的一整套体系还没有完全建立。在推进社区治理法治化的过程中要解决好这些问题。

1.科学立法，不断健全社区治理的法律体系。要根据社区治理的实际需要和基层社会的特点，制定有利于推进社区善治的良法。一是立法要回应社区治理过程中出现的新情况、新问题。一些国家层面上关于社区治理的法律制定时间久远，部分内容要与时俱进地修改调整。一些新领域，要加紧研究制定相应的法律、法规或政策予以规范。如：新兴的业委会、群众团队等自治领域缺乏成熟的法律规范。二是要民主立法。不是由相关部门从自己所掌握的情况、主观判断、部门利益出发来立法，而是要吸纳相关领域的专家、群众代表一起共商共议，最后形成反映基层实际、体现最大民意、具有可操作性的制度性规范。三是要处理好社区治理“硬法”、“软法”及“民间法”之间的关系。要处理好法律、法规、规章与市民公约、居规民约、行业规章、团体章程、公序良俗之间的关系，要引导居民群众和基层社会组织从实际出发制定本群体、本组织的自治公约，但对于违背法律、法规、规章的民间法要予以纠正，绝不允许打着自治公约等旗号但却损害群众权益和公共利益的“民间恶法”肆虐。

2.社区党组织和基层政府要做普法守法、依法行政的表率，带动整个社区形成良好的法治环境。《决定》强调要“推进基层治理法治化”，“发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用”。社区党组织是社区各类组织的领导核心，基层政府是社区治理的主导力量，这两个主体必须负起依法治理社区的领导、主导和引导责任。首先，要带头守法。党组织、政府、党员干部、公务人员应该成为守法的楷模，在社区形成示范作用。其次，要依法办事、依法行政。在居民群众法治意识日益提高的形势下，党组织不依法办事、基层政府不依法行政，就会成为“被告”。政府一次不依法行政对法治的破坏性影响比一百次依法行政的正面意义要大得多。再次，要大力弘扬社会主义核心价值观，重视社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德的培养，在社区积聚正能量。社区党组织可通过大走访直接联系居民群众，同时，注重运用微博、微信等信息化平台创新联系服务群众的方式，消除城市社区陌生人社会的壁垒，重构以邻里亲情为纽带的“新熟人社会”[6]为德治与法治的有机统一奠定社会结构和精神文化基础。这样，许多邻里纠纷和社区矛盾，就更容易以相互协商的方式妥善解决。

3.严格执法，公正司法，将法律权威立于“最后一公里”。法律的权威性和生命力在于执行。社区是法律执行的最低端、最前沿，要防止执法到社区层面过软过松、变形走样。过去一些基层党组织和政府化解社区较大的矛盾常用两种方式：一是强制力，或者以强制力为保障的种种手段，甚至存在滥用强制力的现象，这表面上能把矛盾摆平，但老百姓可能是口服心不服，当他们心中的怨恨积累到一定程度，可能就会酿成群体性抗争。再说现在某些维权者也深谙与政府博弈之道，因闹事被抓了，也不怕什么，觉得就是进去白吃白住两天，出来继续维权。碰到这样的对象，许多执法者常常犯愁。极端的例子是，个别行政相对人也会对执法者使用暴力。城管暴力执法的案例全国已发生过多起，但摊贩打伤甚至打死城管的现象近年来也不再是个案。二是用“柔性”方式搞定。比如“人民内部矛盾用人民币解决”，然而花钱买来的太平大多难以持久，而且会滋长老百姓闹事就能获益的思维，于是下次碰到问题还是闹，最终陷入恶性循环，这是维稳成本趋高的原因之一。这两个问题反映了法律权威性的缺失，所以要在执法者和群众中重建法律的权威性，必须始终坚持依法执法和严格执法。如何做到？一要提高执法者的素质。建立一支懂法、信法、守法、善于用法的基层执法队伍。要防止执法人员腐败和滥用职权，建立规范执法的制度体系。二要个案式纠偏。成功治理酒驾的经验值得借鉴。只要有违法行为，不管是老实人，还是“刺儿头”；不管是名人名流，还是平头百姓，都要依法处理。三是确保基层司法公正。基层司法不公，与群众切身利益相关，群众看得最清楚，造成的影响更恶劣。从这个意义上讲，基层司法公正更具重要性。目前，上海等地已启动司法体制改革试点，希望能通过体制改革，增强基层法院、检察院办案的独立性，通过制度完善堵住关系案、人情案、金钱案发生的根源。总之，要用一件件违法事件的处理，一次次公正的法律判决，把“有法必依、执法必严、违法必究”的理念植根到社区里弄和居民群众的心中。

4.优化法律服务，提高社区居民学法、用法的便捷性。费孝通早在上世纪四十年代就曾讲过“法治秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设立若干法庭，重要的是还得看人民怎样去应用这些设备。更进一步，在社会结构和思想观念上还得先有一番改革。”[7]社区是法律服务最大的需要者，也是法律资源的“洼地”，因此，必须推进法律资源和服务直接下沉到社区。一是要积极普法进社区。要创新普法形式，引导居民“自觉守法、遇事找法、解决问题靠法”。二是定点化服务。可以在居民区设立法律服务站点，组织党员法官、检察官、律师利用业余时间到社区提供法律咨询服务。上海市闸北区检察院王友春检察官的做法值得推广，他坚持十多年在居民区开设“法律夜门诊”，运用法律知识义务帮助居民解决矛盾纠纷。[8]三是引入第三方专业力量。发动党员律师志愿者与居民区党组织结对，每周拿出半天时间到居民区义务接待居民群众，为他们提供法律服务。四是要强化法律知识培训。对居委会干部、业委会委员、物业公司负责人、楼组长、群众团队负责人等社区治理的重要主体，开展有针对性的法律知识培训，帮助他们增强运用法律解决社区各类问题的能力。

5.依法监督。一方面，要加强对行政行为和司法活动的监督，除了政府内部监督外，还要注重发挥社会监督、媒体监督、群众监督的作用，发现行政越位、错位、缺位及司法不公现象，应有及时举报、受理、处理、问责等一系列的机制，使不当的行政和司法行为得到纠正，相关责任人受到处理，群众的权益得到维护。另一方面，也要加大对社区各类组织和群众违法行为的监督。对于违章搭建、群租等损害公共利益、存在安全隐患的行为，地方政府可以依据《行政强制法》，制定诸如指导意见、实施办法等针对性强的规章或政策性文件，加强专项整治。对于一些主要由个人私德导致的不文明行为，社区党组织可以引导居民通过召开听证会、协调会、评议会等途径，形成自治公约，同时，发动群众做群众工作，对不文明行为予以监督纠正。比如：针对部分居民长期不缴物业管理费，可以通过记入个人信用记录的方式，形成约束力。针对一些居民不文明养宠的问题，可以在小区里成立“文明养宠自治管理小组”，发动党员志愿者和群众骨干在小区巡逻，发现不文明行为，予以批评教育。针对一些广场舞、健身操等群众团队噪音扰民、争场地等问题，居民区党组织可以召集各团队代表民主协商，制定活动规则，如：排出活动时间表、规定音乐的分贝数等等，引导各团队错时活动、文明活动。总之，要引导社区居民和各类组织树立法治思维，善于用法治的手段开展活动、解决问题，从而更好地建设和谐社区、幸福家园。

[1][美]杜赞奇.文化、权力与国家——1900-1942 年的华北农村[M].南京:江苏人民出版社,2006.30.

[2]梁迎修.我国城市社区治理法治化探析[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2014(2).

[3]小区物业禁止养宠物政策引争议:有证也不行[N].河北青年报,2014-07-02.

[4]俞可平.民主是个好东西[N].北京日报,2006-12-28.

[5]舒扬.广州城市治理法治化研究[J].法治论坛,2007(7).

[6]刘羽.城市社区管理需要重构熟人社会[J].党政论坛,2012(10).

[7]费孝通.乡土中国[M].南京:江苏文艺出版社,2007.63.

[8]14 年“接诊”家长里短 闸北检察官调处纠纷800 多起[N].解放日报，2014-05-14.