社会主义协商民主发展脉络研究

2014-02-02张强

中共南昌市委党校学报 2014年6期

张强

（中共江苏省委党校党史党建教研部，江苏南京 210009）

中外许多学者都把中国文明的产生归结为大规模的治水活动。因为大规模治水需要有效地组织和协调人力、物力。治理大河洪水涉及许多部落共同的利益，因而促进了较大范围部落的协商联合。治水活动是一项十分艰巨复杂的系统工程，需要以团结协作、顾全大局的精神组织和动员各方面的力量密切配合，协同作战，形成合力。[1]诚如恩格斯所言，“历史从哪里开始，思想进程也应当从哪里开始，而思想进程的进一步发展不过是历史过程在抽象的、理论上前后一贯形式上的反映”。[2]中华民族一直以来追求“天人合一”，将“和合”作为国泰民安的基本标准。道家思想中的“万物负阴而抱阳，充气和为贵”，儒家思想中的“君子和而不同，小人同而不和”等都体现了中华民族辩证思想与和谐的观念。[3]中国的协商思想在治水等传统社会实践中得到了淋漓尽致体现，但没有上升到理论层面，直至近现代以来，协商民主思想进入到了理论层面的探索与实践。

一、中国近现代协商民主思想产生的背景

辛亥革命后，民主共和观念深入人心，建立一个民主共和国成为具有民主思想的党派和人士的共同追求，“打倒列强除军阀”客观上需要国内各个党派、团体联合斗争。1921年，在中国共产党诞生的一大上，虽然最终通过的《中国共产党第一个决议》指出，“对现有其他政党，应采取独立的攻击的政策”，且“不同其他党派建立任何关系”[4](P8)，但在会议过程中，做出这一决定是存在争论的。当时有代表提出应该在“行动上与其他政党合作反对共同的敌人”，这一合作“并不违背我们的原则”，而且可以使“我们的力量”“强大起来”。[4](P558)这一思想已属于统一战线和多党合作范畴思想，尽管未能形成最终决议，但无疑为后来的统一战线和多党合作奠定了一定的思想基础。1922年6月，中共在《中国共产党对时局的主张》中提出通过党派联席会议的协商方式，组建民主联合战线，实现民主宗旨相接近的各个民主党派之间的合作，进而实现建立真正的民主共和国的思想。[4](P35)二大通过的《关于“民主的联合战线”决议案》是中共成立以来关于“会议协商国是”的最早表述。1923年中共三大决定，“中国共产党须与中国国民党合作，共产党员应加入国民党”[4](P147)，以“党内合作”的形式开始合作。

第一次国共合作时期的协商形式可以分为两种：一是党派之间的政治协商，二是社团民众之间的社会协商。关于政治协商。1926年，中共中央对于“联席会议”这种协商形式总结指出，中共遇到国共两党相互关系以及共同行动问题需要解决的时候，国共两党“各派代表”协商。此外，中共“可与国民党开联席会议”[4](P581)进行协商，这种总结不仅说明国共协商事实的存在，而且这样的协商也是常态。关于社会协商。国共合作时期，群团协会之间通过联席会议协商，主要在平民代表之间进行，大多以协调各种社会问题和经济利益的问题为主题，属于社会协商范畴。

二、协商民主思想的初步实践

从国防参议会到国民参政会，中国的协商民主思想从第二次国共合作到抗战结束得到充分发展，同时也遭受了挫折。纵观这个阶段的发展情况，其发展过程是曲折的。

（一）国防参议会的成立

随着国内形势的发展，1937年形成了抗日民族统一战线。同年8月，国民党中央政治委员会紧急召开会议，撤销国防会议和国防委员会，设置国防最高会议，负责全国国防军事最高决定。抗战必然要团结各党派人士共商国是，所以在国防最高会议之下设立国防参议会。张群指出，在国难期间，“党外的人，愿来共同负责的，我们自允许其参加，这一条就是把各党派的有力分子，集中于此次会议中，共策国是”。[5]国防参议会参加者虽以个人身份参加，但从其所代表的政治力量上看，实际上具有了多党合作的思想。国防参议会仅存在一年多，但它具有了一定程度上的党派合作，协商国是的特点，具备了协商民主的某些特征。正如梁漱溟所说，开会时大家“谈话亲切，亦从容随便。这样倒使彼此少隔阂，而易沟通”。[6]国防参议会的召开表明，当时的中国已经出现协商民主思想的影子。

（二）国民参政会与“三三制”的实践

1938年，时局的日渐危机让国防参议会这样的小规模民主组织显得不能满足抗战需要，3月，中国共产党在《对国民党临时全国代表大会的提议》中提出，“民意机关的形式或为更为扩大的国防参议会，或为其他的形式均无不可，最重要的在于此机关要能包括各抗日党派、各军队、各有威望的群众团体代表，即包括能代表四万万五千万同胞公意的人才。”该机关“要真有不仅建议和对政府咨询的作用，而且应该有商量国事和计划内政外交的权利”[7]。在中共和社会各界的呼吁下，1938年3月底，国民党临时全国代表大会通过了《抗战建国纲领》，规定：“组织国民参政机关，团结全国力量，集中全国之思虑与识见，以利国策之决定与推行”[8]。国民参政会是一个战时政治协商的机关，为协商民主提供了载体。这一事实反映协商的思想在当时的中国社会已经形成了一定程度的共识。

中国共产党在积极倡导并参与国防参议会和国民参政会的同时，在抗日根据地内进行了民主理念的实践探索。1940年，中共中央提出，在根据地内实行“三三制”政权原则。为达到“网罗各党派无党无派一切不积极反共之领袖人物”，“真正组织各党各派各军的联合政权”[9]，根据地政府人员共产党员占三分之一，非党左派进步分子占三分之一，中间派占三分之一，实现了在各党派之间开诚布公地讨论根据地以及全国事务。“三三制”政权是中共在抗日战争时期同时实践选举民主和协商民主的初步实践，是后来民主联合政府和政治协商的雏形。

（三）政治协商会议的召开

1944年，抗战胜利在即，中国共产党“在取得了其他民主派别的同意之后”，由林伯渠在国民参政会上提出“希望国民党立即结束一党统治的局面，由国民党政府召开各党各派、各抗日部队、各地方政府、各人民团体的代表，开国事会议，组织各抗日党派联合政府”。[10]毛泽东在七大上提出，应当“成立一个由国民党、共产党、民主同盟和无党派分子的代表人物联合组成的临时的中央政府”[11]从这里可以看出，中共当时主张首先召集党派会议协商国是，然后演变成政治协商会议，商定成立民主联合政府。1945年8月至10月间，毛泽东率团赴重庆谈判，于10月10日签署了《政府与中共代表会谈纪要》（即《双十协定》），双方商定召集各党派及无党派人士参加的“政治协商会议”。在社会各界的共同努力下，1946年1月10日，政治协商会议在重庆召开。会上，中共代表团提交的《和平建国纲领草案》已体现了协商民主的思想。《草案》承认“各党派的平等合法地位”，“以和平、民主、团结、统一为基础”，提出了各党派“长期合作”的思想。[12]会议期间，与会者求同存异、相互包容，一定程度上体现了协商民主的理念。

1946年6月，国民党当局撕毁协议，挑起内战，致使政治协商会议形成的决定未能实施，这是中国政治协商思想形成以来，第一次遭受的重大挫折。正如毛泽东所言，虽然这次政治协商会议被破坏，“但是已经在人民中间留下了不可磨灭的印象”，应当把国民党单方面撕毁协议的破坏行为和政治协商会议本身的价值区别开来,不能否定第一次政治协商会议标志着协商民主思想已经出现萌芽的事实。

三、社会主义协商民主思想的初步形成

正因为国民党背信弃义，置国人企盼于不顾，悍然破坏来之不易的协商成果，中国共产党准备“恢复政治协商会议”。1948年，中共中央在“五一”口号中呼吁，“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并召集人民代表大会，成立民主联合政府”[13]的建国方针，这一口号表明中共先协商后选举的政治协商思想。5月5日，各民主党派联名发出了《各民主党派赞同召开新政协致毛主席电》，响应中共中央号召，拥护中国共产党的多党合作的政治协商会议。1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一次全体会议召开，制定了具有临时宪法作用的《共同纲领》，标志着中国共产党的政治协商思想正式形成。新中国成立之后，中国人民政治协商会议一方面作为人民代表大会的过渡形式，实质上拥有人民代表大会的国家最高机关性质，一方面作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，担负着参政议政、政治协商的职责。直至第一届全国人民代表大会的召开，政治协商会议的地位回归到其本应有的“政治协商”功能上。

中华人民共和国第一部宪法——五四宪法规定：“我国人民在建立中国人民共和国的伟大斗争中已经结成了以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用。”[14]刘少奇也指出，中国人民政治协商会议“作为统一战线的组织将会在我国的政治生活中继续发挥它的作用”[15]。1956年，中共八大将“长期共存、互相监督”作为处理中共和民主党派的关系的指导方针，标志着中国共产党领导的多党合作制度的确立，也是多党合作思想在建国初期继续发展的一个重要标志。中国共产党与民主党派的关系从民主革命时期的“团结、抗战、进步”，到建国初期的“团结、建设、进步”，再到八大提出的“长期共存、互相监督”[16]表明，中国共产党的协商民主思想在随着革命和建设实践的变化逐渐发展成熟。

需要指出的是，从反右派运动到“文革”，政治协商制度处于停滞甚至倒退状态，这是中国协商民主思想发展中遭受的第二次挫折。

四、社会主义协商民主思想的进一步发展

1978年十一届三中全会召开之后，国家各项工作逐渐恢复正常，1979年，邓小平首次将多党派合作提到了政治制度的高度，对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度进一步确认。协商民主思想迎来了新的发展契机。

1981年，中央全国统战工作会议提出要与各民主党派形成“肝胆相照，荣辱与共”的关系。这是继“长期共存，互相监督”方针之后，中央对中共与民主党派关系认识的进一步深化。在次年8月召开的中共十二大上，邓小平明确指出，“在今后的建设中，我们党还要同所有的爱国民主党派和爱国民主人士长期合作”。[17]1982年通过的宪法明确指出：“在长期的革命和建设过程中，已经结成了由中国共产党领导的，各民主党派和各人民团体参加的”，“广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展”，宪法还指出，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度“将长期存在和发展”。[18]

1987年，中共十三大在对多党合作和政治协商制度取得长足发展的基础上，提出了社会协商的思想，提出了建立社会协商对话制度。十三大报告指出，“正确处理和协调各种不同的社会利益和矛盾，是社会主义条件下的一个重大课题”，强调“必须使社会协商对话形成制度，及时地、畅通地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解”。为更好地促进社会对话协商制度的制定落实，十三大报告还就建立社会协商对话制度的基本原则进行了阐述，即“发扬‘从群众中来、到群众中去’的优良传统，提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”。[19]十三大的召开，标志着新时期协商民主由政治协商向社会协商的发展，是中国新时期协商民主发展史的又一里程碑。

为贯彻落实十三大报告精神，中共中央先后出台了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、《中国人民政治协商会议全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》等文件，2000年，通过了《关于加强统一战线工作的决定》（以下简称《决定》），《决定》就统一战线的工作范围、基本任务以及重要原则进行充分的论述，明确提出将政治协商这一步骤纳入决策程序的要求，要“把政治协商纳入决策程序，重大方针政策和重要法律法规的制定”，“各级人大、政府、政协以及司法机关等方面领导人选的决定，应征求民主党派的意见，坚持协商于决策之前”。这一点，与十三大提出的社会协商思想相互呼应。至此，不管是社会协商，还是政治协商，均已进入程序性，这也表明我国协商民主思想的进一步发展成熟。

十八大报告强调，“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”报告还要求“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商时效性。深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。积极开展基层民主协商。”[20]十八届三中全会《决定》要求，“推进协商民主广泛多层制度化发展”。《决定》指出，“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”。要求“在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”。要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道”。坚持“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”。[21]

[1]靳怀堾.中华文化与水（上卷）[M].武汉:长江出版社,2005.

[2]马克思,恩格斯.马克思恩格斯选集:第2 卷[M].北京:人民出版社,1995.43.

[3]张强.协商民主是人民民主不可分离的组成部分[J].安徽行政学院学报.2013.06,(02).

[4]中央档案馆.中共中央文献选集：第2 册[M].北京:中共中央党校出版社,1989.

[5]中国国民党中央执行委员会政治委员会第五十一次会议速记录[M].中国国民党中央党史委员会藏，转引自黄国华主编.中国社会主义协商民主思想史稿,2013.

[6]梁漱溟.我努力的是什么——抗战以来自述,梁漱溟全集:第6 卷[M].济南:山东人民出版社,1993.185.

[7]中共中央党校当时教研室.中共党史参考资料（四）[M].北京:人民出版社,1997.26.

[8]荣孟源.中国国民党历次代表大会及中央全会资料（下册）[M].北京:光明日报出版社,1985.489.

[9]中央档案馆.中共中央文献选集:第12 册[M].北京:中共中央党校出版社,1991,575.

[10]解放日报,1944—9—22.

[11]毛泽东选集（合订本）[M].北京:人民出版社.952.

[12]四川大学马列主义教研室,中共党史科研组.政治协商会议资料选编[M].成都:四川人民出版社,1984.90-95.