建设廉洁高效政府的长效机制研究

杨云峰钟 晟胡 菁刘敏

（1.中共南昌市委党校，江西 南昌 330038）

建设廉洁高效政府是中国政府行政体制改革的重要内容，是巩固党的执政地位的根本保障，是国家治理能力现代化的内在需要，是完成伟大复兴“中国梦”的重要途径，对中国现代化改革和进程的实现具有十分重要的现实意义和深远影响。

建设廉洁高效政府是巩固党执政地位的根本保障，是推进国家治理现代化的内在需要，是实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的重要途径。

一、建设廉洁高效政府的目标

就我国政治、经济文化体制的现状和发展趋势而言，建设怎样的政府模式才是我们的目标呢？我们认为廉洁高效政府应该建成为服务政府、透明政府、法治政府和效能政府。

（一）建设“服务政府”

随着社会现代化和政治社会化的发展，政府的性质发生了显著的变化。政府由权力的集中代表者转变为公共服务的执行者，这就要求政府不仅要追求政府行为的高效率，更要重视政府给公众提供的公共产品和社会服务的水平。服务政府的职能应体现社会公正，有助于社会发展，并承担相应的政府责任。

建设“服务政府”首先应兼顾效率与公平。公共服务应覆盖全体国民，为全体国民提供最低生活保障，在发展的基础上最终达到共同富裕。其次要推进政府职能转变。要实施政府职能公共化战略，公共服务要满足社会公共需求，政府要为社会提供尽可能的公共产品，将政府服务主要作用于核心公共领域，规范审批程序，建设高效的民主决策机制。再次，要建立公共财政体系。政府应在经济达到一定成熟的阶段，把支出从对基础设施的大力支出转向公共教育、保健、医疗和福利的支出。最后，建立公共服务多元化战略，要建立非歧视性的公共政策系统，对各类所有制企业和各类社会团体实施无差别的市场准入管理。打破行政垄断壁垒，形成政府与非政府组织的伙伴关系。

（二）建设“透明政府”

推行政务公开，建设透明政府是世界各国普遍采用、我国正在加紧推行的重要反腐措施。当代治理理论把透明作为“善治”的基本要素之一，认为“透明公开的信息是良好治理的必要条件，并可以加强政府的责任”。西方有的国家把市政厅建成了“玻璃”一样透明的建筑，以示透明公开行政的决心。透明政府的职能应体现出政府组织公开，政府决策公开，政府管理公开和行政行为公开。

建设透明政府首先要依法推进政府信息公开。要修订完善的现行法规，制定《信息公开法》，要按照WTO法律文件的原则，科学界定保密信息范围，设定适当的密级，明确保密信息与开放信息界限，依法保障公民信息的知情权，同时避免泄露国家机密，推进政府信息公开进程。其次要加快电子化政府建设。要借助电子信息网络，建立起政府、社会和公众之间有效的沟通服务系统。建立电子化政府安全保障体系和政府标准化体系，建立并完善电子化政府法律法规和制度。再次要贯彻透明政府理念。将信息公开作为一种政府行政的常态化制度，更作为一种理念，渗透到政府运作中，为政府的透明化和公民权利的落实打牢基础。

（三）建设“法治政府”

相对于人治而言，法治政府的特点是法律至上，法律保留与法律优先，行政权力有限、程序正当。法治政府的职能应体现为一切行政行为都在合法范围内，且为了维护公共利益，保护全体公民的合法权益，要建立一系列的法律制度，防止政府行政权的滥用。

建设法治政府首先要加快行政运行法律的制定，建立和完善行政运行的法律机制，建立现代行政程序，完善行政运行机制。其次要对行政机关及其工作人员依法进行监察，主要有立法监督、行政监督、司法监督、政党监督和社会监督。再次是政府职能部门要增强法制观念，出台政策要符合法律法规。用成熟的法律制度规范行政权力，减少行政自由裁量权，使搞腐败的可能性将至最低。

（四）建设“效能政府”

效能政府是指政府作为国家权力的执行者，在社会管理实践中具有成功完成行政目标的能力和效率，并因提供高质量的公共服务而获得公众的良好评价。效能政府的职能应体现为高效互动，机构人员应少而精，政府行为必须有效率，注重质量，促进服务。

建设效能政府的主要内容首先是要建立健全规范科学的办事机制。杜绝人情关系网，一切以法律为准绳，建立依法合理快速有效的服务体系。其次是要加强效能建设的社会监督机制。建立完善的行政监察举报制度，重点做好行政效能投诉的处理，健全对公务员能力绩效考核的配套措施和责任追究制度。再次是要改进政府效能评估的程序和方式。以公民评价作为政府效能的主要依据，建立多重效绩评估体系，并逐渐与社会评估有机结合。最后是要建立素质精良的行政管理队伍。依法建立一支科学规范的公务员队伍。

二、建设廉洁高效政府的长效机制

要达到建成服务政府、透明政府、法治政府和效能政府的目标，我国还要在现行改革中加强对政治体制的改革，以期与经济体制改革和社会文明建设相协调，这就需要我们采取一些措施来建设廉洁高效政府。

（一）协调统一，健全运行机制

1.完善行政决策机制。目前，我国政府运行机制随着政府行政管理体制的改革与政府智能的转变，初步改变了高度集权，集中统一的管理体制，在科学决策、扩大民主、依法行政、加强监督等多个方面都取得了明显的成效。深化行政管理体制改革，建设廉洁高效政府，必须按照社会主义市场经济体制的需要，从改革和完善行政决策机制、行政执行机制和行政纠错机制等方面来保证政府廉洁高效运行。

一是坚持重大问题审议制度。各级政府在对重大问题进行决策前，必须提交同级人民代表大会及其常委会认真讨论和审议，并且形成制度。要由程序审核变为实体审定，要切实改变“政府领导签字，财政部门埋单”的做法。

二是完善社会听证制度。政府或主管部门应利用社会听证会，扩大社会参与面，邀请多方主体参加，实现与社会各阶层、各方面的对话交流，直接沟通，要认真听取人民群众的意见和呼声，不要把“听证会”开成“涨价会”。

三是规范行政决策程序。纵观我国现行的行政决策体制，相当一部分政府部门，尤其是基层政府机关，尚无科学明确的议事规则，仅凭印象、凭感觉、凭热情进行决策。因此建立决策议事规则，应以增强各级政府行政决策者的决策科学化、民主化意识为起点。制定决策议事规则并不难，关键是恪守规则，按规则办事，形成决策优化的机制。

四是完善领导干部决策责任终身制。党的十八届三中全会强调,要把权力关进制度的笼子里。实现把权力关进制度的笼子里,重在用制度管住决策和用人两件大事,管住决策权和用人权这两个重点。自党的十八大以来,中央着力解决用人中的腐败问题,目前已初见成效,特别是今年《党政领导干部选拔任用工作条例》和《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》的颁布,昭示着把用人权关进制度笼子已迈出了实实在在的步伐。当前,建立和完善领导干部决策责任终身制则是旨在把决策权关进制度笼子里的有益尝试,这其中又特别强调决策失误责任要终身追究,更加注重政府治理的有效性和长期性,更加注重推动政府治理现代化。[1]

2.完善行政执行机制。行政执行机制包括行政执行程序与运行规则等，执行机制必须遵循和反映行政活动的客观规律与实际情况，要明确职责任务、工作程序和工作规则，做到新人进入岗位后能顺利地进行工作，而不因人而异，减少运行环节，缩短运行过程，以减少不协调的运行机会。

一是要围绕提高行政效率推进竞争，传统集权式的粗放型政府管理模式，不但造成了资源的极大浪费，而且严重压抑了政府潜在能量的释放，使得传统行政机构难以适应经济与科技高速发展的现代社会。因此，必须建立行政执行的竞争机制，激发政府的积极性和创造性。将竞争机制应用于我国行政实践的价值，在于增加行政官员的风险意识，重视群众意见，提高行政效率。[2]二是要围绕推进民主行政，扩大公民参与。我国《宪法》明确规定：“人民依照法律规定，通过各种形式和途径，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”通过人民群众参与构建的机制，最大限度地使公民和基层官员参与到执行性决策的制定和执行过程中来，不仅可以培养公民的政治认同感和责任心，还可以充分实现社会公共利益。三是加强行政协调。要加强行政协调规范建设。把统筹全局、内外平衡、权衡变通、分层运作等基本协调原则与行政部门的具体情况结合起来，选择最有利于行政运行的程序和方式。

3.完善行政纠错机制。首先应当健全行政决策责任制。第一，要依法规范决策程序。应借鉴西方国家的做法，制定《行政决策程序法》，通过行政决策程序的规范化和法制化，及时纠正行政决策的主观性和随意性，推行决策的科学化民主化。第二，要实行行政决策公开化和公众参与制度化。除法律法规规定的保密事项外，行政机关应当向社会公开决策的项目、议题、依据、过程和结果。行政机关作出重大决策前，应当通过社会公示等形式，实现听取公民组织群众团体和民主党派的意见和建议，及时和有效地监督决策。第三，要建立行政决策责任追究制。对由于决策执行失败而造成损失的执行者可酌情追究责任，保证行政决策的执行不出偏差。要完善责任追究的程序，健全处罚体系，形成党纪、政纪法律处罚等不同等级，根据决策失误导致损失的程度和应付责任的大小，追究相应的责任，实行终身制。

（二）依法治国，建设法治政府

1.树立正确的法治观念。十八届四中全会决定指出：依法治国首先要依宪治国。遵守法律首先要遵守宪法。这就是说，坚持宪法至上是坚持法律至上的核心，树立正确的法治观念，首先要树立正确的守宪观念，任何人不能有凌驾于人民之上的特权。国家公职人员应当具备依法行政的观念，遵守宪法和法律，依法办事。

2.全面推进依法行政。十八届四中全会确立了“依法治国”的基本方略，并再次强调全面推进依法治国，而依法行政是依法治国的重要方面。首先要明确行政权力应遵循的原则，一是职权法定原则，二是法律保留原则，三是依据法律原则，四是权责一致原则。其次要依法优化权力配置。一要坚持权力配置法制化。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，科学规范职能，合理设置机构，优化人员结构。二要提高行政执法的效率。针对执法机构的林立、行政执法队伍的臃肿及部门之间行政执法职责的重复交叉，建议建立专门执法机构。三要建立权责统一的权力配置机制。在制度建设和对权力的管理上，要将权力的执行和责任的分担紧密结合起来，做到权责相称。再次要依法规范公务员的行政行为。全面贯彻落实《公务员法》。以立法形式规范公务员从政行为是使其廉洁高效从政的根本保证，因而为法治国家普遍采用。依法规范公务员从政行为首先要全面贯彻落实《公务员法》，要对照法律要求制定贯彻落实办法，加强对公务员队伍的管理，全面提高自身素质，更好地适应建设廉洁高效政府的需要。还要依法严格规范行政行为，要把过去政府干预过多、用行政手段办一切事情的观念彻底消除，减少行政审批项目和手续，最大程度上发挥市场在资源配置中的作用。要做到“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”。

（三）权力制衡，加强行政监督。

随着社会主义市场经济的不断发展，我国现有的一套监督机构已不足以有效地遏制权力滥用和法定权力不作为等公共权力失控的发展势头。因此必须从健全行政监督体制入手，认真研究和解决行政监督中的新情况、新问题，推动廉洁高效政府建设的有效开展。

1.加强行政机关的内部监督。首先要加强行政机关内部监督立法。这是有效实施内部监督的重要保证。应从立法的高度明确规定行政机关内部监督主体、监督权限、监督责任等有关问题，即应明确各级政府和行政机关实施内部监督的主体由哪个部门担任，对行政机关的哪些方面进行监督，及与之配套的相关规章制度，保证行政机关内部监督顺利开展工作。其次要加强监察机关的职能监督。一是扩大行政机关的某些职权。在现有权力外再加上一定的经济处罚权及没收权等，以便更有效地执行监督权。二是加强行政监察。要把行政监察贯穿于政府机关及其工作人员行政行为特别是执行各项行政管理制度的全过程。要强化监察监督形式和手段。由事后监督向事前监督转变，要针对易于失控的具体工作环节超前制定一些有效的制度规定，确保其行政行为依法健康运行；由柔性监督向刚性监督转变，采取重大事项及职务消费报告等措施，加大监督的强制性，对有些具体问题要责成说明，并进行核查；由明察式监督向暗访式监督转变，要深入群众当中了解真实情况，才能发现问题并及时解决。再次要加强审计的部门监督。审计监督对促进行政机关依法行政具有不可替代的作用。审计部门在加强审计工作特别是加大查处违法违规力度的同时，要将目标定位于完善政府各项公共管理，包括建立健全各种法律法规政策和制度上。我们要赋予审计部门特种审计权限。对审计中发现问题的责任人员有权提出处罚意见或移交纪检、检察、监察机关处理。影响较大的可以向社会公开，接受舆论监督。同时，要改进审计监督手段，推动审计工作现代化。

2.完善行政机关的外部监督。必须加强权力机关、司法机关、社会组织、公民及新闻舆论等的外部监督。一是加强权力机关的监督。在我国的国家监督体系中，人大及其常委会对“一府两院”的监督是最高层次、最有权威的监督，但由于某些因素的限制，人大监督在国家监督体制中的核心地位尚未真正确定起来，而加强国家权力机关的监督已成为全社会的强烈愿望。首先要健全人大的监督机构。目前，人大常委会还未设专门的监督机构，缺少监督的专门手段和力量，这已不能适应依法治国的发展和要求了。因此，有必要建立专门的监督委员会，配备专门监督力量，履行监督职能。其次要完善人大监督的程序，监督程序的完善，是指每项监督手段一般应包括三个过程：监督的提出，监督的组织，监督的法律后果。完善监督程序是保证监督职能实现的重要环节。再次要强化人大监督手段，要运用好经常性监督手段。最后要强化人大监督的效力。人大监督的效力应当体现在明确的法律后果上，只有被监督者接受和服从监督，才能收到预期的监督效果。二是加强司法机关的监督。司法监督是促进行政机关依法行政的重要保证，是建设有中国特色社会主义法制国家、法制政府的迫切需要。要进一步完善行政诉讼法，要赋予司法机关充分监督权，要将行政法规纳入司法监督范围。三是加强社会组织的监督。社会组织监督是人民当家作主的根本体现，是一切权力属于人民的宪法精神的政治落实，也是保证权力民主化、实现民主执政的关键。要加强群团组织的监督，要加强人民政协和民主党派的监督。四是要加强公民的监督。公民监督是一种广泛的民主监督，是行政机关外部监督的主要渠道。加强公民监督体现了以人为本，主权在民的基本政治制度。要建立规范有效的群众监督保障体系和制度，要完善群众监督的有效途径，要加强信访举报工作。五是要加强新闻舆论的监督。新闻媒介是党和政府的喉舌，对于反映民意及对机关工作人员的违纪或腐败行为有着重要的作用，能有效抑制不良动机和行为。要加强新闻立法，要充分重视舆论监督披露出的问题，要完善新闻媒介自律机制，使舆论监督既真实可靠又实事求是，更好地发挥其功能和作用。

3.创新行政监督工作。行政监督必须努力适应国情的发展变化，与时俱进，不断创新，更好地体现建立社会主义市场经济体制的要求，体现建设社会主义物质文明、政治文明、精神文明的要求，体现深入开展廉洁高效政府建设的客观规律和发展方向。（1）形成有效的权力制约机制。“绝对权力必然导致腐败”[3]的论断已经深入人心，但人们对权力监督与权力制衡的关系的认识还远远不够，我们应该明确权力监督的法治地位，但同时，不能用权力监督代替权力制衡。只有将权力制衡原则真正运用到法治建设中去，就可能从根本上预防和杜绝腐败。为了加大对权力的制约，必须改变传统体制政府的决策、执行和监督为一体，将行政权力分解为决策、执行、监督三大部分，通过科学化、程序化的制度设计，使这三部分权力在既相互分离制约、又相互协调配合的过程中实现高效运转，形成有效的权力制约机制。（2）改革现行的监察体制。行政审计和监察制度是现代国家从财政和人事方面监督行政机关的重要制度，是制约行政权力的有效手段。但在现行的双重领导体制下，审计部门和行政监察部门缺乏应有的独立性和权威性，这在一定程度上影响了监督权的有效发挥。有两种方法可供我国参考：一是把审计和监察部门划归人大常委会领导，把监察机关改为廉政公署，并增设调查局等机关。另一种是审计部门和监察部门由双重领导向垂直领导过度，实行省以下垂直领导体制，将省以下各级政府机关中的审计部门和行政监察部门独立出来，受上级监察部门直接领导，不受同级政府领导，人事的任命和经费的开支也相对独立。在改革现行行政监督体制的同时，还必须建立审计、监察人员行使职权的法律保障制度。明确规定审计、监察官员非因法定事由、非经法定程序不被免职或撤职；实行审计、监察官员免责制（当然是无重大过失），不被无故调离监察岗位等；当审计、监察官员履行监察职权时，如果人身权益受到非法侵害，有请求法律给予保护的权利，从而促进审计、监察工作经常化、规范化、法制化。

[1]刘峰,张国玉.把决策权先关进制度的笼子里——如何以决策责任终身制推动政府治理现代化[J].人民论坛.学术前沿,2014-06-15.

[2]唐建萍.社会转型期我国行政执行问题研究[C].郑州大学硕士论文，2004-05-01.

[3][英]阿克顿.自由与权力[M]北京：商务印书馆，2001,342