法治和依法治国关系辨析

刘博识 徐金玲 隋立双

（1.鞍山广播电视大学，辽宁 鞍山 114000；2.鞍山师范学院，辽宁 鞍山 114000；3.77231 部队，云南 临沧 677000)

十八届四中全会上通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出：“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。”通过依法治国建设社会主义法治国家是基本治国方略。依法治国既是一个理论问题，更是一个实践问题。很多人将依法治国等同于法治。其实，二者既有内涵上的联系，又有本质层面的区别。

一、法治与依法治国的概念解析

法治并非一个新概念。随着时代的发展，法治的内涵被赋予了新的时代气息，在不断丰富和发展中。关于法治有种种解说，在西方，有法的统治（rule of law）；依法统治（rule by law）；依法治理（governmentby law）等。在我国则有法治天下、法治主义等。在牛津法律大辞典中对法治定位为：“一个无比重要的、但未被定义、也不能随便就能定义的概念。”[1](P790)虽然在不同人文背景下对法治概念有着不同的解读，甚至含义有很大的区别，但其中不乏真知灼见。我国理论界比较流行的观点就是法治就是依法治国。在这种理解下，法治属于社会行为规范体系，是国家以完整的法律制度规范和约束法治载体——人民。就法治的本质来看，法治应该包含以下几层含义：一是法治是治国方略。法治在国家的治理中具有至高无上的地位，任何重要的社会关系都要通过法律调整。二是法治是一种理性原则。法律是社会的人设定的规则，具有稳定性和连续性等特点，不受当事人的情感左右。当法律制定出来后，任何人和组织都要接受其约束。三是法治是民主政治。民主是法治的基础，法治要以确认、维护和保障民主作为出发点和归宿。四是法治是法律秩序。法治不仅是治国策略，也是状态和结果。此时社会主体的法律权力得到保障，政府权力得到约束。界定法治的概念要从多角度、多方面、多层次揭示本质，将广义的解释和狭义的概念结合起来，最大限度地发挥其含义，突出重心，找准脉搏，把握核心。

依法治国是法治文明的“公理”。与人治相比，依法治国更多地强调在法律面前人人平等的原则，这也是文明国家的理想治国模式。“依”是以宪法和法律为依据；“法”是以宪法为核心的法律体系；“治”是治理、限制的含义；“国”是国家权力。具体来说，依法治国就是用法治的方式治理国家和社会，用法律规范政府、社会组织和个人的行为，作为处理问题的最高准绳。依法治国的主要含义：一是主体是人民群众；二是依据宪法和法律；三是客体为国家和社会事务。本质上，依法治国在于依宪治国、依法治权和依法行政。依宪治国是指通过宪法蕴含的内在精神治理国家，确立宪法的权威性。依法治国与依宪治国是密不可分的，依宪治国是依法治国的最高体现。宪法为依法治国准备了条件。“法律制度并不是一种由同等层次的并列的规范体系组成的体系，而是由不同层次的法律规范组成的等级体系。”[2](P141)依法治权是指依照法律限制权力。权力是强制性的社会力量，主体通过权力驾驭客体。此时权力主要是指国家权力，是指统治阶级为维护本阶级利益对统治阶级实施统治的控制力量，是上层建筑的核心。如果违背民意和法律运用权力，就会侵害人民的权利。依法行政是指国家公职人员的所作所为必须依据法律。“政”不能仅限于政务，也应包括政治权力行为。依法行政的主体也不能仅限于国家行政机关，而应包括一切国家机关。依法执政和依法行政是有区别的。依法执政是相对于执政党而言；依法行政的主体则是国家机关人员。

二、法治与依法治国的关系

依法治国是法治的主要内容。依法治国是法治，但法治并非是依法治国。将二者的含义等同虽然不能判定为错，但至少是不恰当的。

1.法治与依法治国的联系

法治是依法治国的基础，依法治国是法治理论、原则、制度的进一步完善和发展。无论是依法治国还是法治，本质上都是要坚持人民的主体地位和法律至上原则。

一是依法治国是法治理论的结晶。法治思想主要包括法律至上、良法治国和保障人权等思想。正如亚里士多德指出：“如果一个国家的法律处于从属地位，没有权威，我敢说，这个国家一定要覆灭；然而，我们认为一个国家的法律如果在官吏之上，而这些官吏服从法律，这个国家就会获得诸神的保佑和赐福。”[3](P23)守法中的法必须是善良之法。通过善良之法确保法治的价值目标——保障人权。在法治的条件下，公民的权利在条款中得以确认，在现实中得以实现。而依法治国正是在法治的基础上，尊重法的权威，实现民主、良法之治，确保良好的社会秩序实现社会主体的自由。所以说，依法治国是法治理论的结晶。

二是依法治国是法治原则的升华。法治原则主要为法律至上、权力监督、司法独立、司法公正等。法治原则是依法治国进程的先锋。法律至上就是法律具有最高权威，高于任何人，这也是检验真假法治的标准。虽然法律至上是资产阶级学者提出的，但是其合理性已经超越阶级局限，成为人类发展的结晶。权力监督是法治的基本要求。没有监督和制约的权力必将导致腐败和特权阶层的产生。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[4](P154)司法独立和司法公正是密切联系的。前者是前提，后者是结果。现代法治的一条重要原则就是司法独立。司法是保护公民权力的最后一道防线，如果司法者抛弃公平正义，泯灭道德良知，漠视法律法规，依法治国就是空谈。

三是法治是依法治国的社会基础。法治和依法治国都是为了社会公平和正义，但针对重点略有不同。法治的目标是社会稳定，依法治国则是国家长治久安。没有社会的稳定何来国家的长治久安。人治社会中建设法治国家是不可能的。在封建文化的影响下，我国当前专制思想太多，法制思想太少。同时对马克思主义治国思想也存在一定的误解，认为法律是政治斗争的产物，是统治阶级统治的手段，政治决定法律，政治是治理国家和社会的重要手段。虽然之前我们一直在讲“法治”，但本质上还是“人治”，法治观念淡薄，官本位，当官的喜欢唯我独尊，希望群众惟命是从。面对社会上种种“人治”弊端，必须要推进法治建设，增强全民法治观念，为依法治国提供良好的环境。

四是依法治国是法治的内容和体现。法治是一个极为广泛的概念。在法治社会，法的本质不仅是统治阶级意志的体现，更是国家意志、公共意志、人民意志的体现。法是社会必须共同遵守的规范，小到柴米油盐，大到国家社稷，都要讲规矩，都需要法的规范。依法治国、依法治军、依法治党、依法治厂等都是法治的表现。其中，依法治国是法治的重要内容。法治的指向是社会，依法治国的指向则是社会中的国家。法治包含依法治国，依法治国是法治重要的应有之义。如果仅仅以依法治国来替代法治是不恰当的，也是不全面的。

2.法治与依法治国的区别

一是二者实质不同。一般来说，法治主要是通过法律手段治理国家、社会及个人，而依法治国则是通过同样的法律手段治理国家。依法治国必须要依宪治国，运用宪法的精神治理国家，依据最高的法律原则治理国家，强调宪法至上,全面贯彻实施宪法。依法治国必须在宪法规定的范围内进行。离开了宪法，依法治国就没了生命，失去了核心，权力也就失去了法律的约束。

二是“法”的内涵不同。法治的“法”不仅是法律，也包括规章制度，但这并非是国家意志的外现。依法治国的“法”仅仅指的是法律，是统治阶级意志的体现。法治中的法并非是阶级社会的特产，而是所有社会的共有。如“国有国法、家有家规”、“没有规矩不成方圆”等，这些国纪、法纪、党纪都是法治的“法”。法治的社会法和依法治国的国家法虽然同时存在，但二者的内涵有很大的区别。因此，如果将依法治国等同于法治，必将缩小法治之法的范围，最终将公意变成私意，将法治变成人治。

三是适用范围和对象不同。法治的适用范围涉及到社会的各个领域，包括国家的政治生活领域、社会生活领域和经济生活领域等，核心是依法治国、依法治党、依法治军等。而依法治国仅仅局限在国家政治生活领域和经济生活领域，主要内容是国家事务，核心是依法治权和依法行政。社会机关组织及工作人员、国家事务等都是法治的对象，而依法治国的对象则是国家公务人员，官员，国家事务和公共权力等是依法治国的重点。

四是内容和要求不同。法治和依法治国都强调人民主权和法律至上，内容都是公共权力的制约和公民权力的保护。但在内容和要求上二者还是有区别的。法治的主要内容和重要表现形式是依法治国，要依法办事；依法治国的内容和表现形式则是依法行政，要求依法治权。依法办事的法并不是狭义的法律上的法，而是规矩和规则。某些自认为有特权的官员不按照规章办事，身边人违反纪律也不受处罚，可一旦其他人触犯规章制度则按章办理。如此行为，虽然没有违反宪法规定，但却违背了法治精神和原则。在现代意义上的法治既要求社会关系参加者守法，也要求公务人员按法行权，而法治则要求国家机关和公职人员依法行政。

五是目标追求不同。在目标追求上，法治和依法治国的目标都是限制权力和保障权力。但法治的目标是保障权力，克服人性弱点，实现个人自由，建立法治社会，维护社会稳定；依法治国的目标是限制权力，防止腐败，实现国家政权稳定，建立法治国家。法治国家和法治社会都有内在联系，但二者并不等同。法治社会是法治国家的基础，法治国家是法治社会的必然发展趋势。

三、区分法治与依法治国的意义

1.理论方面的意义

一是明确法治和依法治国的内涵。法治的本质是法律至上，依法办事；依法治国的本质则是宪法至上，依宪治国。法治和依法治国都和法律联系紧密，是民主国家的灵魂。在卢梭看来，法律本质上是力量源泉是公意，法律只不过是公意对一个共同利益目标所做的公开而庄严的宣告。此时公意并非众意，而是以法律面前人人平等为原则，以全体人民的幸福为目标。没有公意为基础，法律就丧失了力量成为不合法，合法的东西也不具备法律力量。依法治国则代表着国家构成要素是法律而不是官员。在国家治理中，必须通过法律限制权力，监督执政，通过法律的明文规定界定权力的权限。

二是明确法治和依法治国的外延。法治的领域是全社会领域，包括经济、政治和文化等，依法治国则是国家机器，涉及国家政治、文化、外交等诸多方面。依法治国的“国”并非是国家整体，而是国家机器，也就是国家事务。若将国理解为国民，对各种滥权舍本逐末，偏向依法规范权力关系而忽视调控权力关系，将国家机关视为法治的主体，依法治国和法治就会变成依法治民，产生了相反的效果。

三是明确法治和依法治国的内容。权力制约是依法治国的核心。首先，权力所有者和运用者要相对分离。全体人民作为国家权力的实际拥有者，不能直接行使具备的权力，只能委托国家机关执行。此时拥有者和执行者相分离，运行权力者不能按照个人的意愿和偏好行使权力，损害全体人民的利益。这样，就会消除和减少权力的异化带来的损害。其次，权力具有扩张的特性。权力是一种支配他人的力量，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[4](P154)失去制约和监督的权力，必然导致绝对的腐败。我国是社会主义国家，权力真正属于人民，但由于权力的特性，加之运行过程的偏差，权力异化现象仍然比较普遍。特别是近些年的腐败一直是高发状态，原因就是权力失控，没有制约权力的权力。

四是明确法治和依法治国的对象。法治的对象包括社会各个方面，依法治国的对象重点是领导干部。若从治人的维度来看，法治是依法治民，依法治国是依法治官。在现实中，很多人将法治和依法治国混淆，在实际工作中颠倒主次，不抓依法行政而是抓公民教育，依法治国的主体是人民，人民是权力的拥有者，但也要清醒地看到行使权力是人民的代表——党员干部。虽然党员干部也是人民的一员，但却有自身的特殊要求，这也是法治和依法治国不同的本质属性和要求。

2.实践层面的意义

一是有利于走出认识误区。西方国家将法治形成的原因归结为经济发展对民主、自由的要求，归因为不同政治模式形成的政治法律文化。我国的法律传统是封建专制主义和自然经济结合的产物，以伦理、义务和权力为本位，致命的弱点在于公民权力意识淡薄，导致法治观念难以健康发展。特别是近些年来有法不依，执法不公，违法不究的现象挫伤了人们建设社会主义法治社会的信心。在有些人口中，依法办事是原则，又是部分人推诿的根据。很多人不是按照原则和法律办事，而是按照领导的意志办事，将依法治国中的法理解为领导的意见，并制定相关规章制度发布。思想是行动的先导，行为也会改变人的思想。不摆脱传统习惯，打破人治的误区，依法治国必将有名无实。

二是有利于明确建设目标。孙中山认为，建国初期有很多事情要做，但最重要的，也是最先做的是制定一部好的宪法。如果没有好的宪法，国家必然会陷入前途渺茫的危险境地。宪法良则国强，宪法恶则国弱。总结世界各国，无一不是重视宪法的国家法治就昌明，反之则松弛。依宪治国，树立宪法的最高权威是国家实行法治的重要特征。邓小平曾指出，民主法治建设是为了使法律“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫作‘违法’。”[5](P146)明确法治和依法治国的目标，才能理清国家法治建设的思路，推进司法改革进程。

三是避免简单化和口号化。法治和依法治国都属于政治文明，内容上有交集却不尽相同。法治重点是民主政治建设和实践；依法治国则注重执政方式和实践。当前，我党我国面临的当务之急是反腐倡廉，提高党员干部的法律素质，加强人民的法律知识普及。很多地方都将法治和依法治国口号化为依法治省、依法治校、依法治厂等等。总结性的口号是必要的，但如果只是喊喊口号，坐而不行，口号必将被喊空。依法治国不仅需要讲，更需要行动，特别是党员干部要带头学法遵法，多点务实和实干，少点虚夸和空谈。只有这样，建设社会主义法治国家、坚持依法治国才能真正实现。

四是提高依宪治国意识。依法治国的本质是实行宪政。在宪政建设中，前提是宪法，核心是民主政治，原则是法治，目的是人权保障。法治途径是通过宪法等法律规定，明确国家权力界限。宪政是一种政治形式，是一个国家以宪法为基础的法律从静态到动态的过程，表现在否定专制和维护民主。政府权力来自宪法的授权，根据宪法赋予的范围行使权力，与宪法相抵触的滥用权力行为都是违法行为。由此可见，依法治国必须围绕宪政展开，重视宪政建设。我国依法治国建设仍存在漏洞，本质原因是没有依宪治国，国家权力机关没有本应具备的监控权威，最终导致法律、政策、政党关系不顺。实行依法治国必须要深化法治和依法治国的认识，抓住关键，加强宪政建设，真正起到宪法监督和制约的作用。

五是有利于加强党对依法治国的领导。依法治国意味着权威并非是人，而是宪法等相关法律。任何国家组织、社会团体和个人都要在法律的范围内行使权力和活动，这对我党的执政有着重大的意义。首先，有助于克服“以党代政”。在依法治国的要求下，我党主要通过国家机关制定适合人民意愿和国家发展的法律法规，领导人民监督实施情况，保证党的主张符合人民的意愿。其次，理顺党与宪法的关系。宪法是党领导人民制定的，也就是党的基本政策条文化。社会主义的法与我党既非对立，又非等同，二者之间有着本质的内在联系。党的领导和依法办事非但不冲突，更是具有一致性，确保党的决策符合法律制度的要求，每一个规定都有法律依据。虽然这并非易事，确是依法治国的根本任务。

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