社会管理体制创新：原则·模式特征·路径

岳海峰

（天津师范大学 政治与行政学院，天津 300387；中共新疆区委党校，新疆 乌鲁木齐 830002）

党的十八大报告指出，加强社会建设就是要在改善民生的基础上，逐步实现社会管理体制的创新。为此，在构建社会主义和谐社会的进程中，必须高度关注和维护人民群众的根本利益，促进社会公共服务体系的健全与完善，快速推进社会管理体制的创新。必须重点改善和保障民生，忧民生之所忧，谋民生之所利，不断解决人民群众最为关注的现实利益问题，真正实现“老有所养、病有所医、住有所居、劳有所得、学有所教”的民生建设目标，使广大人民群众的物质文化生活水平得到大幅度的提升。同时，必须紧紧围绕中国特色社会主义社会管理体系建构，尽快形成“党委领导牵头、政府具体负责、公众广泛参与、社会积极协同、法治有效保障”的现代社会管理体制；尽快形成“依法自治、权责清晰、政社分开”的新型社会组织体制；尽快形成“应急处置、动态管理、源头治理”有机统一的现代社会管理机制。而如何才能切实贯彻党的十八大报告会议精神、尽快实现社会管理体制的创新呢？笔者认为，在中国社会进入全方位转型的关键时期，要想加强社会建设，促进民生改善，推动社会管理体制创新，必须要遵循社会管理体制创新的基本原则、宏观构思中国社会管理体制创新的理想模式、积极探寻社会管理体制创新的具体路径。

一、社会管理体制创新的基本原则

加强社会建设，需要不断进行社会管理体制创新。创新社会管理体系，要求我们要改革旧有社会管理模式，重构社会运行机制，力争建立起与社会主义市场经济体制和民主政治建设相适应的新型社会管理体制。而要成功架构新型的社会管理体制，就必须顺应现代社会的管理规律，把握科学的创新原则，树立正确的社会管理观，依法管理、科学管理，坚持政府主导、多方参与，确保利益协调与公平灵活。

（一）“树立正确的社会管理观”原则

正确的社会管理观是建构新型社会管理体制的基础和前提。要把最广大人民群众的根本利益作为社会管理的根本出发点和落足点。各级党委及政府要把“立党为公、执政为民”作为行使社会管理职能的根本宗旨，“实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益”。脱离这个根本宗旨谈社会管理与创新，只能是无的放矢，最终难免走入歧途。当然，这个道理看似简单，其实并不是所有从事社会管理的机构、部门和人员都能通晓、都能接纳的。尤其是有些地方政府，社会管理混乱，管理方式简单粗暴，侵犯人民群众利益的事件屡见不鲜，有失民心，违背民意，给社会带来诸多不稳定因素。由此，确立正确的社会管理观，把最广大人民群众的根本利益作为社会管理的根本出发点和落足点，是当下“创新社会管理体制、优化社会服务”的首要原则。

（二）“依法管理、科学管理”原则

随着我国社会主义市场经济的深入发展，对社会管理水平提出了更高的要求。而要提高社会管理水平，关键要依法管理、科学管理。高度重视社会管理立法、执法问题，让社会管理在法制的阳光下体现公平正义；科学管理要求我们，要用科学的方法协调和处理各种社会矛盾，包容、消解社会矛盾，促进社会持续发展，融合科学管理和依法管理，激发社会活力，维系社会秩序，逐步形成“社会安定有序、人民心情舒畅、创造充满活力”的和谐社会图景。

（三）“政府主导、多方参与”原则

在社会管理和社会服务方面，中央和地方政府应该承担各自的责任、义务，发挥各自的功能和作用。政府在社会管理中，一方面要发挥主导地位和主导作用；另一方面要充分调动和发挥多元主体的功能与作用。促使各种社会力量与政府携手并进、同舟共济，形成保障社会安定有序、推动社会和谐发展的合力，确保利益表达渠道畅通无阻，构筑“统筹兼顾、动态协调、共同治理”的社会管理新格局，以便及时反映和协调处理各方面、各地区、各阶级、各阶层的各种利益诉求和社会矛盾。

（四）“利益协调、公平灵活”原则

所谓“利益协调、公平灵活”主要是强调，在管理社会的过程当中，要灵活运用各种社会调节手段和方式，协调平衡好不同社会阶层或群体之间的利益关系，最大限度地促进社会的公平正义。然而，当前我国社会管理的现实状况却是：依然靠促进经济的大力发展、逐步提升社会整体物质水平，来维护和保障社会利益的公平与公正。显然，社会管理措施过于单一、有所偏颇。因此，要促进社会管理的科学化、现代化，合理调节和平衡社会利益群体之间的关系，真正实现社会的公平正义，必须要多管齐下、灵活运用多种社会管理政策与策略，逐步形成发展和改革成果全民共享的科学机制；必须坚持“社会效益和公益性”优先的原则，以“促进社会公平”为导向，科学运用社会政策，积极协调社会各方利益关系；必须按照“机会、过程、分配”三方公平的要求，完善发展性社会政策，促进社会资源的合理配置，切实维护社会的公平正义。

二、社会管理体制创新的模式特征

当代中国正处在改革和社会转型的关键阶段，社会结构复杂多变，社会情绪异常骚动，消极社会事件时有发生，社会状态极不稳定。所有这些，直接影响到社会的稳固以及人民群众的生产和生活安全。因此，亟需当政者通盘考虑、未雨绸缪、运筹帷幄，尽快创新社会管理体制，建构新型的社会管理模式，以健全政府的社会管理职能，逐步完善社会公共政策，协调各类社会组织，改进社会治理方式。笔者认为，社会转型的关键时期，新型社会管理体制或社会管理模式应该具备“管理合作互动化、管理责任明晰化、管理主体多元化”特征。

（一）管理主体多元化

伴随着改革开放程度的逐步深化，国际社会结构的变化直接催生了中国社会结构的裂变。中国特色社会主义市场经济体制的形成，更是加剧了中国社会结构的分层。不同的社会利益集团、利益阶层或利益群体，都竭力维护本集团、本阶层、本群体的自身利益，追求自身利益最大化。因此，要想合理协调社会各个利益集团、利益阶层或利益群体之间的利益关系，尽量减少和化解他们之间的利益摩擦与冲突，光靠政府“一元主体”的管理，去统筹协调各方利益，维持社会的和谐与稳定，显然是力不从心、杯水车薪、无济于事。必须调动全社会的力量，不仅要激发广大社会成员的社会责任意识和主体意识、增强他们自我调整和自我管理的觉悟和能力，而且还要发挥各种非政府组织或民间组织的组织、协调和管理功能，积极配合与协助政府共同管理社会、化解社会矛盾、遏制社会冲突。唯有如此，整个社会机体才能处于健康有序、运转顺畅的良性状态，社会稳定才能有所保障，社会主义和谐社会才能得以实现。

（二）管理责任明晰化

多元化的社会，需要多元化的社会管理主体。而社会管理主体的多元化，很容易出现两种极端的管理倾向。一是“和尚多了，没水喝”——管理职责棚架。也就是说，社会管理主体之间，如果不能划清管理范围和管理职责，出现分工不清、职责模糊，彼此之间必定会产生等靠和观望情绪，造成社会管理方面的真空地带，或者说出现社会管理空白或漏洞，结果是你不管、我也不管、大家都不管，缺乏必要的协调与合作，社会管理失控。二是“兽医多了，骟坏牛”——管理职责混乱。也就是说，在社会管理的过程当中，多元化的社会管理主体，会因为管理职责不明朗，致使管理范围模糊或者交叉，出现一个管理对象“媳妇”和多个管理主体“婆婆”，即是社会管理学中的“多头管理”或“重复管理”。最终导致社会管理职能内耗、社会管理成本增大、社会管理效率降低、社会管理效益下滑。因此，在社会管理主体多元化的背景下，务必做好社会管理的分工与协作，明晰社会管理主体的管理职责和管理区间，以便于防止出现社会管理真空、减少社会管理内耗、降低社会管理成本、提高社会管理效率、提升社会管理效益，最终达到优化社会结构、稳定社会基础、促进社会良性运行的目的。

（三）管理合作互动化

创新社会管理体制，构建新型社会管理模式，目的是要实现社会机体的健康、良性、有序运行，展示社会机体的活跃、蓬勃与生机。因此，在社会管理过程中，需要科学合作、有效互动作为前提和保障。社会管理的合作互动，一方面包括社会管理多元主体之间的合作与互动，另一方面也包含社会管理主体与社会管理对象或社会管理客体之间的合作与互动。换句话说，社会管理的合作互动，既要求社会管理主体在实施或履行社会管理职能过程中，彼此之间要在明确分工的基础上，进行科学的管理协作和及时有效地沟通与交流，达到齐抓共管、和谐管理的社会效应。同时也要求社会管理主体在实施或履行社会管理职能过程中，要同社会管理对象或社会管理客体进行必要的事前沟通、事中交流和事后补救工作；还要求社会管理对象或社会管理客体，要积极主动配合社会管理主体的管理工作，克制抵触思想与情绪，避免不必要的矛盾与冲突。当然，这里主要是针对不同的社会利益阶层或群体而提出的要求，不包括没有生命的社会管理客体。

三、社会管理体制的创新路径

创新社会管理体制，主要考虑国计民生、社会和谐稳定等关键性、根本性、源头性问题，并以此作为创新的切入点，突破性地推进社会管理体制改革与发展。

具体来说，就是要不断创新行政管理体制、社会治理结构、公共服务设施、利益协调机制、社会工作体系，逐步转变政府职能、整合管理资源、满足公共需求、促进社会公平、确保社会安全有序。

（一）创新行政管理体制，逐步转变政府管理职能

社会管理主体的多元化，客观上要求必须创新行政管理体制、转变政府的管理职能。通过行政管理体制的创新，逐步将“大政府”转变为“小政府”，从“刚性政府”转向“柔性政府”，从“专制型政府”转向“民主型政府”，从“以管理为主的政府”转向“以服务为主的政府”，从“全能型政府”转向“侧重型政府”，减轻政府管理负担，真正让政府做到有所为和有所不为，不能“眉毛胡子一把抓”，事事放不下，处处都想管，毕竟政府的人员、职能都有局限，长此以往，导致的结果往往是，事事都乱套，处处出问题。因此，在新型的社会环境下，政府职能的转变时不我待。一方面，我们要确立“以人为本”和“依法治社”的社会管理理念。只有不断转化政府的管理意识，将纯粹“政治家政府”转变为“企业家政府”，将投资决策权、生产经营权、利益分配权适当下放或回归到企业中去，恢复社会组织的自我调节职能，给予群众依法应该享有的自治权利。另一方面，合理借助网络平台，突破政府服务职能的局限，不断创新社会的公共服务模式或手段。积极建构社会公共产品的竞争与代理机制，逐步实现社会公共服务社会化、社会公用事业市场化，逐步实现社会公共服务资源的配置从部门向全社会转变。广泛融资，充分利用和吸收民间资本或社会资本，鼓励它们积极投资社会公共服务以及社会公共基础设施建设。由此，才可逐步减轻政府的管理负担，激发全社会的管理主体意识，实现社会的主体多元化管理，激发社会机体的活力与生机，促进社会成员的互动与和谐。

（二）创新社会治理结构，不断促进社会管理资源整合

社会管理合作与互动化的管理模式，客观上要求必须进行社会治理结构的不断创新、社会管理资源的科学整合，以强化各种社会组织以及城乡基层自治组织的社会管理主体意识，调动它们参与社会管理的积极性、主动性。而要满足这种要求，既要促进各种社会组织管理服务功能的不断提升，冲破行业协会等组织的非竞争性原则瓶颈，防止或消除不正当竞争行为，创建相关政策以及法治环境，确保社会组织朝着良性健康的方向发展，并通过保障各种社会组织的自主性与民间性，强化它们回馈社会或回应社会的功用。同时，也要加快创新农村治理机制，促进乡镇行政管理体制的改革步伐，促使乡镇政府的公共服务以及社会管理职能得到逐步强化，促使村民自治组织体系进一步得到完善，在村级事务的管理中，确保村民的主体作用得到真正发挥。另外，还要加快创新街道管理体制，发挥城市自治组织管理主体的作用，彻底理顺街道办事处、城市居民委员会、政府部门之间的组织关系，促进新型社区管理模式的建构，科学铺设社区综合信息网，促使社会公共安全体系与社区服务体系或服务功能得到合理架构。

（三）划清社会管理主体职责，做到“科学分工、有效协作”

在社会管理的具体运转过程中，最忌讳也是最容易出现的问题：要么就是各个社会管理主体相互依靠、彼此推托，造成社会管理职责的棚架和社会管理上的漏洞与空区，产生社会管理松懈与失控；要么就是各种社会管理主体利用管理职权到处寻租，谋求私利，结果导致管理主体不顾自身职责区域与管辖范围，属于自己管理职责的也管，不属于自己管理职责的也去管，不仅各种社会管理主体之间容易产生摩擦与冲突，而且社会管理主体与社会管理客体之间也会发生不必要的社会矛盾与社会冲突。在当前社会转型的关键时期，各大媒体屡屡曝光形形色色的社会突发性事件，究其主要原因，基本起因于社会管理主体管理不当或管理失责、管理混乱造成的。因此，要确保社会的顺利转型，避免各种社会突发性个体或群体事件的发生，化解社会冲突与社会矛盾，稳固社会的群众基础，牢固中国共产党的执政地位，有必要进一步划清社会管理主体的管理职权范围，明晰各种社会管理主体的管理职责与义务，真正做到科学分工、有效协作。

此外，通过科学建构服务型教育体系、公共文化服务体系以及医疗卫生服务体系，不断创新社会公共服务体系，逐步满足社会的公共需求；通过架构“多层次、高质量、普惠型”的社会保障体系，加快社会户籍制度的改革力度，优化社会结构，逐步实现社会结构从“封闭式、等级化”向“开放式、平权化”的转变，加大多元化利益协调主体的培育力度，在利益诉求反映和促进各级政府与广大社会民众沟通方面，发挥社会组织的积极作用，发挥各级人大和政协的社会管理功能，在首次分配中要真正发挥市场机制的调节作用，在二次分配中确保政府的宏观调控功能，最终实现社会利益协调机制的快速创新，促进社会的公平正义。同时，还要通过构建社会防范的常态化机制、矛盾化解的多元化机制、危机管理的动态化机制以及网络沟通的灵敏化机制，不断创新社会稳定工作体系，确保社会安然有序和健康运行。

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