充分发挥各类社会利益主体在公共政策制定中的作用

王毓江

（合肥市政府政策研究室，安徽合肥230071)

充分发挥各类社会利益主体在公共政策制定中的作用

王毓江

（合肥市政府政策研究室，安徽合肥230071)

本文分析了我国公共政策制定过程中存在的问题；梳理了美国智库影响政策制定的方式；提出应重视发挥各类社会利益主体在公共政策制定中的作用，使公共政策体现不同利益主体的关注和需求，使政策目标平衡各类社会主体的合理利益，提升公共政策制定的科学化、民主化和法制化水平。

公共政策制定 社会利益主体

公共政策是为实现经济社会发展目标所采取的政治行为或规定的行为准则，旨在选择实现一定目标所需要的最合适的措施和手段。当前，我国正处于经济社会转型时期，社会利益结构和利益主体日益多元化，经济形势复杂多变、社会矛盾凸显、利益诉求多元、民众权益意识觉醒、信息化加速融合，这些都对政府公共政策决策提出了新的更高的要求。充分发挥各类社会利益主体以及智库机构在政府决策和政策制定中的作用，对于提升公共政策的科学化、民主化和法制化水平，有着十分重要的意义。

一、我国公共政策制定工作的基本程序

公共政策的制定过程本质上是一个对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程。我国政策制定大致包括以下程序：

一是提出政策问题。根据经济社会发展面临的形势和需要解决的问题，提出需要出台或修订的政策内容，一般来说，提出政策问题的主体为各级党委政府及所属职能部门。二是确定政策目标。一般通过党政机关及职能部门深入调查研究等方式了解掌握相关情况，在此基础上确定合理可行的政策目标。三是设计政策方案。根据政策目标要求设计政策方案，这是深入研究问题、寻求问题解决办法和途径的过程，这一过程大多由相关党政部门组织进行。四是论证政策方案。对已有政策方案的可行性和利弊得失进行深入研究分析，进行系统科学的论证，一般通过征求政府相关部门、人大代表和政协委员、专家学者及社会各界代表意见的方式进行。五是完善政策方案。一般通过补充调查研究及咨询论证的方式对现有政策方案进行进一步的修改完善。六是履行出台程序。一般通过各级政府常务会议或党委常委会议研究讨论的方式确定。

上述程序环环相扣、互相贯通、步骤自然，符合政策制定的规律，有利于进行决策工作；体现了党政机关在政策制定过程中的主导地位，具有决策权力集中、意志传达顺畅、贯彻执行有力的优点。但不可否认的是，我国的公共政策制定还存在一些问题。

二是政策制定以“内部主导”为主。政策方案的提出，以党政机关内部主导为主，这种缺乏“外部输入”的决策模式，其决策科学性依赖于党政机关对于工作目标的正确把握，以及具体政策起草人员的政策水平及对领导意图的理解，因而整个决策过程具有一定的风险性。同时，由于政策制定过程中过大的话语权和单项出台政策的现状，也容易导致部门利益政策化及腐败现象和寻租行为的发生。

三是利益群体参与不够充分。经过30多年的改革开放，我国的社会结构发生了很大的变化，社会利益多元化的局面逐步形成，新兴的各类社会利益群体已经成为一种重要的社会力量，其对公共政策的制定存在一定的合理需求。目前，这些社会利益群体应有的社会地位未得到重视，其合理诉求缺乏有效的表达渠道，降低了其积极作用的发挥。这种状况不仅不能保证公共政策制定的公平和公正，甚至导致一些负面作用的出现。

四是智库机构作用发挥有限。实践证明，公共政策制定离不开智库机构的支持与辅助。我国的政策制定中虽有这方面的经验，但也不乏反面的教训。一些重大的决策并没有经过科学的论证和规划，现有的官方智库机构在政策制定中的独立性较弱，往往是顺从领导个人的智慧和经验，甚至是为领导人已经拍板的政策提供注释和寻找论据。民间智库呈现小、弱、散等特点，专业化水平不够，在政策制定过程中的作用更是十分有限。

五是群众路线往往流于形式。群众在政策制定过程中的作用发挥有限，不仅难以参与一些重大的宏观决策，而且一些事关城市建设、社区规划的局部政策也没有充分征求群众意见；信息公开、听证会等制度也不同程度地存在走过场现象；“形象工程”、“拍脑袋”工程时有所见。调查显示，超过半数的群众认为听证会是流于形式或成为摆设，其实际作用不大。

上述问题的存在影响了决策的科学性和合理性，致使政策失灵乃至失误时有发生，一定程度上也制约了经济发展和社会进步。

二、美国智库机构在公共政策制定中的作用

2013年10月，笔者随国务院发展研究中心组团赴美参加“公共政策决策咨询制度比较研究”培训。主题是：美国公共政策的产生和制定过程；各类智库在公共政策制定过程中发挥的作用；智库的外部制度环境和内部运行机制等。美国拥有世界上数量最多、水平最高的智库。虽然与英国等欧洲老牌工业化国家相比，美国的智库起步比较晚，但二战以后，美国智库的发展跃居世界首位。据美国宾夕法尼亚大学发布的《2013年全球智库报告》统计，全球共有6826家智库，其中排名第一的美国有1828家，远远超过排名第二中国的426家和排名第三英国的287家，其经验对中国的智库建设具有重要的借鉴意义。

（一）美国智库的分类。美国的智库有多种组织形式，但以非营利机构为主。本次培训考察学习的智库中，从收入来源来看，主要有三类：第一类是主要收入来源来自政府合同的非营利机构。以兰德公司为例，该公司60%以上的收入来自政府合同。第二类是明确声明不接受政府合同或资助的非营利机构。以传统基金会为代表，这类机构一般持明确政治立场，主要收入来自个人和财团的捐赠。第三类是商业化运营的营利机构。比如邓纳姆经济研究咨询公司，它们的收入主要来自客户的合同。从研究重点来看，一类是以政策研究为主要工作，包括兰德公司、传统基金会、麦尔肯研究院以及邓纳姆经济研究咨询公司等；另一类是以政策推广和游说等活动为主的相关机构，包括美国新能源协会、欧亚中心、康赛恩中心和康道国际咨询公司等。总体而言，美国智库一般是指非营利性质的研究机构，通常具有非政府性、非营利性、非党派性、客观中立性等特征。

（二）美国智库在公共政策制定过程中的作用。智库在公共政策中所扮演的角色与智库本身类型、影响力和组织目标有很大的关系，一般来说，它们在政策制定过程中主要起以下几个方面的作用。

一是政策研究。这主要是指那些强调价值中立和追求知识本身的智库，这些智库为了更好地承担政策问题研究，其成员与大学及研究所一样，都曾受过良好的教育。在他们看来，通过政策研究可以发现客观规律，从而让政策制定者有一个正确的政策理论知识，进而可以长久地影响政策制定者的政策观念。

二是政策倡导。对于持明确政治立场的智库来说，倡导政策方向是其组织目标。此类智库十分积极地倡导自己的政策主张和建议，试图将自己的政策主张转变成公众的政策主张。他们通常与传媒建立良好的合作关系，借助于媒体对某些公共问题和政策方案的关注，来塑造和影响公共舆论，从而使大众和政府意识到某个公共问题的存在及其重要性，或者是某个政策方案的合理性。政策倡导是智库影响公共政策的一个重要策略。

三是政策网络。政策网络是指政府机构、利益集团以及公共政策组织之间为了解决政策问题而形成了一种相对稳定的人际关系圈。智库既是政策网络的构建者，也是其中的一个重要组成部分。一方面，智库通过与政府官员以及利益集团的代表进行经常性的正式与非正式的交流，表达自身的政策主张；另一方面，智库通过出版专题文章、著作等方式来发布各种政策信息和政策建议。

四是政策评估。智库是专业性最强的体制外政策评估组织，一般通过提交政策评估报告、发表评估性建议以及参加国会听证会等方式进行政策评估。由于智库组织具有相对独立性，拥有专业人才优势和良好的资信度，其所作的评估性研究更具有权威性和可信性，因此，智库也成为美国国会对政策监督和评价的得力助手。

总体而言，美国的各类智库机构非常发达、普及，对公共政策制定有着较大影响，其影响途径也是多种多样的。比如，兰德公司主要是通过为联邦政府部门提供战略研究咨询服务，影响公共政策的制定；传统基金会则是一家明显站在保守派和共和党立场的智库，主要通过发布研究报告和文章、直接游说国会议员等方式来影响政策方向；还有一些智库机构，它们只进行经济数据分析工作并得出有政策意义的结论，不带有明显的政治立场，可以同时为共和党和民主党机构服务。

三、充分发挥各类社会利益主体在政策制定中的作用

近年来，我国在公共政策制定中，越来越重视各种不同社会主体的作用发挥。政府在主持政策制定的过程中，通常是通过调查研究、征求意见、召开座谈会、专家论证咨询、合法性审查、公示公告等不同形式，吸纳各类利益主体和社会各界的意见和建议。但总体上，政策制定还是由政府主导的，公共政策制定的各方利益主体作用发挥不够，政策制定的科学性、组织化、规范化程度还有待提高。

利益是改革的杠杆。不同的社会利益主体，其政策主张和利益要求一般而言都有其一定的合理性。科学的政策，应当考虑到各类社会利益主体的合理需求，协调各种不同的利益冲突和矛盾，调动各类社会利益主体的积极性，进而推动经济社会和谐发展。要创造条件，让更多的公共政策利益主体以有序、畅通、组织化的方式，表达诉求、参与政策制定过程，让公共政策体现不同利益主体的关注和需求，让政策目标平衡各类社会主体的合理利益。

一是正视社会利益主体的存在。随着我国改革开放进程的加快和市场经济体制的完善，我国社会的结构发生了很大的变化，社会专业化程度不断提高，各类社会利益主体不断涌现，社会利益主体处于不断发展壮大的过程之中。对此，必须予以正视。

二是大力提升现有智库的水平。我国的智库机构大致分为三类：一是政府基于政策需求专门设立的政策研究机构，二是挂靠在大学但独立运作的研究机构，三是民间自发成立研究机构。总的来看，现有智库机构存在着量多、资源分散、影响力弱等问题，而且主要分布在政府、高校和学术机构，仅有少部分在各类学会组织和行业协会，且这一部分力量相对较弱、作用发挥有限。对此，应加大资源整合力度，大力提升现有各类智库的研究水平。

三是积极培育社会组织发展。积极培育以行业、职业为纽带的社会组织，通过社会组织的发展，可以实现群体内诉求的整合，避免众多无序行为，降低社会管理成本；把大量的群体间不同利益方的矛盾交给当事方协商解决，可以大大缓解政府的政治和社会压力。只有这样，社会上的不同利益群体都可以有自己表达诉求和关注的渠道，在政府政策制定过程中发挥他们的作用，使政府公共政策更有广泛的代表性，达到不同利益主体之间的均衡，促进社会和谐发展。

四是鼓励发展多元化智库机构。鼓励民间非营利智库机构发展。民间智库参与公共决策，这是社会走向现代化的必然趋势，体现了社会主义民主政治发展的要求，有利于政府决策过程中的利益协调。民间智库近年来在经济发展领域的研究成果有目共睹，很大程度上影响了我国经济政策的制定和实施。对此，政府应逐步形成相关的法规和制度，创造有利于民间智库作用发挥的政治环境。采用合作共建的方式，探索建立新型智库。近期，合肥市政府与安徽大学合作共建的“合肥区域经济与城市发展研究院”，就是探索建立的此类新型智库，旨在依托安大人才智力资源，深入研究合肥经济社会发展的重大问题，为市政府科学民主决策提供智力支持。

当然，针对公共政策制定过程中社会利益主体参与程度不高的问题，我们提出重视发挥各类利益主体的作用，并非主张民粹主义，也非一味迎合民众。我们深知并认同：民众诉求与专业化决策，立场和视角有时并不一致。

注：本文参考了国务院发展研究中心公共管理与人类资源研究所赴美培训团《公共政策决策咨询制度比较研究报告》，一并致谢。

责任编辑：吴妍妍

2014—09—19

王毓江，合肥市政府政策研究室主任。