国内外社会治理经验教训及对我国社会治理模式的启示＊

尹洁

(合肥市委党校，安徽合肥230031)

国内外社会治理经验教训及对我国社会治理模式的启示＊

尹洁

(合肥市委党校，安徽合肥230031)

在经济社会迅猛发展的今天，如何搞好社会治理已成为世界各国政府工作的重点和难点。多年来，西方发达国家随着时代的发展变化不断调整和完善社会治理方式，积累了丰富的经验和先进的做法。许多发展中国家也在积极发展经济的同时努力探索各具特色的社会治理模式，我国各个地区亦在不断完善和创新与本地区实际相适应的社会治理新模式。对这些国家和地区在社会治理方面的经验教训进行认真的研究和总结，有助于我们了解现代国家社会治理的问题焦点和发展趋势，从而推动我国社会治理模式的合理创新。

社会治理 经验教训 启示

随着经济全球化时代的来临，公民社会不断进步，科技和技术创新迅猛发展，社会治理在各国政府工作中的地位和重要性日益提高，同时受到国内外各种因素的影响，社会治理的难度和复杂性亦不断增大。包括西方发达国家和广大发展中国家在内的世界各国政府为了维护政权稳定和促进社会发展，不遗余力地探索社会治理的新思路、新方法。我国各个地区亦在不断完善和创新与本地区实际相适应的社会治理新模式。这些国家和地区在社会治理方面的成败得失，给我们留下了深刻的经验和教训，对我国社会治理创新的进一步推进有着重要的借鉴和启示作用。

一、国外及我国部分地区社会治理的成功经验

1.社会治理主体方面的成功经验

（1）社会组织较发达。一是与社会组织通力合作。英国于1998年发布了《政府与志愿及社区组织合作框架协议》，“在黑人与少数民族志愿组织、咨询和政策评估、政府采购、志愿活动、社区等五个方面与社会组织确立了合作原则”。美国政府一向与社会组织之间保持着深入而稳固的战略伙伴关系。社会组织协助政府提供各种公共服务项目。“美国联邦和州政府半数以上的卫生、教育和福利服务基金都是通过非营利组织执行的。”二是为社会组织提供补助。美国政府通过为非营利组织提供资金支持、向非营利组织购买公共服务等方式对其直接支持；通过免税、减税，为从事儿童照顾、老人照顾、住宅补贴的非营利组织提供税收信用等方式提供间接支持。例如美国现行的《爱德华.肯尼迪服务美国法案》中就有很多资助社会组织的计划和项目。三是购买社会组织提供的公共服务。政府购买社会组织服务是政府转移职能的重要实现方式,也是政府向社会组织增加投入的重要组成部分。如英国在上世纪80至90年代开始大力推行政府采办；德国在就业管理中发放就业券；上海市政府以定向购买为主，以流程规范的社区服务中心公益招投标为亮点的特色政府购买服务等。

（2）社会阶层结构较合理。一直以来，西方发达国家高度重视调整社会结构，扩大中等收入人群、消除贫困人口，逐步形成“橄榄形”社会结构。当代社会学研究表明：随着中产阶级的扩张,社会结构会发生变化,阶级对抗因为中产阶级规模的扩大而趋于缓和。由于中产阶级对社会主导价值观有较强的认同感，是促进社会发展与稳定的重要力量。依托庞大的中产阶级形成的“橄榄型”社会结构是民主、富裕、稳定的“理想型”社会结构的重要保障。二十世纪以来，英国的中产阶级比例逐渐上升，从1931年的23%上升到1978年的44%，80年代后期则超过蓝领，成为庞大的白领群体。法国中产阶级的比例占总人口的60%-70%，而直接从事物质生产的劳动者——工人阶级不超过总人口的20%。日本政府通过财产调节税加大再分配力度，（如征收个人所得税、遗产税等），通过地区平衡政策缩小社会差距，引导包括蓝领阶层和农民在内的大多数日本人都认为自己是中产阶层，大力鼓励国民的“中流意识”。

2.社会治理客体方面的成功经验

（1）社区发展建设较充分。西方发达国家十分重视社区发展建设，将公共组织的决策、资源和任务等实质性控制权转移给社区管理。1951年，联合国通过议案，强调社区福利中心的作用，并试图以其为依托推动社区经济社会发展。根据国家和社区的关系不同,社区管理模式大致有美国的社区自治模式、新加坡的政府主导模式和日本的混合模式三种。湖北省武汉市江岸区的百步亭社区探索出了"党的领导、政府服务、居民自治、市场运作"的社区运行机制，为居民提供便捷的生活服务产品，打造了“建设、管理、服务三位一体”的“百步亭社区管理模式”。

（2）特殊人群管理较完善。西方国家通过为特殊人群提供现金、实物和服务等多种方式的福利救助，有效保证了他们的生活水平，避免其沦为社会的“边缘人”。美国的“非缴费型社会救助”就是一种典型的针对低收入人群的帮扶制度。例如其中的补充保障计划就是一项专门为最需要帮助的老人、盲人以及残疾人等提供最低收入保障的现金福利计划。西方国家注重对流动人口的动态管理，致力于引导人口规范有序的流动。在美国，每个公民一出生就有一个“社会保障号”记录其个人的全部信息，无论一个人迁徙到了哪里，政府部门、企业等都可以通过“社会保障号”来查询该公民的信息记录。在中国，近些年来，尤其是2010年中央开展社会管理综合试点工作以来，包括38座列入综合试点改革城市在内各地市涌现出了不少值得学习推广、极具借鉴意义的先进做法。在特殊人群管理方面，深圳市从2003年开始实施“关爱行动”，由市精神文明建设委员会牵头组织社会关爱行动委员会，成员单位包括市直各个政府部门，按不同特殊人群需要设立具体的关爱行动项目，动员社会力量参加社会关爱行动，形成常态化。重庆市渝中区财政每年拿出1.2555亿元对辖区内20万人开展从出生到离世的“人生关怀”。

（3）社会安全保障较有成效。公民的人身财产安全不受威胁和侵害，违法犯罪活动能够得到强有力的遏制，是衡量社会治理成败的重要指标。浙江诸暨市枫桥镇在原有“枫桥经验”的基础上建立“治安联防、矛盾联调、问题联治、事件联处、平安联创”的新机制，成为浙江省乃至全国平安建设的一面旗帜。20世纪80年代，英国、美国等西方国家开始将制定公共危机管理的应急预案和预警防范管理与政府的治理能力、公众的满意度直接挂钩，促进政府由事后管理向事前和事中管理转变。日本与各类社会组织签定灾害救援合作协议，吸收他们参与应急计划的制定，为其参与应急工作提供财政资助、安全装备和专业培训；赋予地方政府应急处置权，设立常设的地方决策协调机构如城市应急联动中心，做好风险预警分析、危机实时监控和应急联动处置工作。

3.社会治理载体方面的成功经验

（1）社会保障体系较全面。社会保障体系是现代化社会治理的物质基础,发挥着为社会治理兜底的作用。西方诸国借由全面完备的社会保障体系将社会治理中可能出现的风险降低到最小程度,维系了社会的和谐稳定。英国是世界上最早建立社会保障制度的国家，在社会福利方面奉行“3U”原则：即普享性原则、统一性原则和均一性原则。瑞典是世界公认的社会保障“标杆”，因为瑞典的社会保障体系不但内容全面，水平较高，而且具有真正意义上的普遍性和平等性，社会保障覆盖每一个社会成员，不设任何附加条件。日本“全民皆保险，全民皆年金”的社会保障制度使得其国民基本上都能实现生活殷实、后顾无忧。美国、德国等国家还确立了城乡“等值化”的理念，建立了城乡统一的社会保障体系。

（2）法律规章制度较完备。一是法律体系完备。如在重大事故应急方面，美国形成了以联邦法、联邦条例、行政命令等组成的完备的法律体系。日本在规范社会组织方面形成了民法和独立法规相辅相成、互为补充的完整体系。二是相关立法细致详尽。日本仅关于应急管理的法律法规就有227部。俄罗斯有关公民结社以及非营利组织的法律就有三部，分别是1995年颁布的《社会联合组织法》、《慈善法》和1996年颁布的《非营利组织法》。芬兰在制定了《国家养老金法》后又陆续出台了《个体从业人员养老金法》、《职工养老金法》、《农场主养老金法》等具体法规。三是法律监督机制健全。新加坡建立了严密有效的法律监督体系并充分运用现代电子信息技术保障其执行效果。俄罗斯的《社会联合组织法》规定了政府有权向社会组织索取其发布的文件、派出自己的代表参加社会组织举行的活动、对社会组织的违法行为进行警告和处罚、对社会组织的财务和税收状况进行审查等内容，从而实现对社会组织的法律监督。

二、国外及我国部分地区社会治理的历史教训

1.社会治理主体方面的历史教训

（1）国外社会治理主体困境重重——高福利制度弊端显现。随着时代的发展变化，不少高福利国家的问题日渐凸现出来。一是高额的福利开支使得政府财政负担愈来愈重。自1948年英国宣布成为“福利国家”以来，其年福利开支已由65.7亿英镑飙升至615亿英镑，翻了将近十番。法国的公共支出占GDP的56%，过去35年来，法国从未实现过预算盈余或平衡。养老金赤字问题已经成为法国政府的遗留问题，截至2012年法国的养老金赤字已经达到100亿欧元。二是“高税收、高福利”制度滋生了国民的惰性。“高税收”就意味着追加的劳动生产大部分将落到政府手中，使参加工作的人的实际工资收入与那些靠各种津贴过活的“无业游民”之间的差距很小，极大的弱化了劳动与收益间的联系，打击了公众参加工作的热情，出现了“不劳而获”甚至“少劳多得”的不公平现象。例如瑞典,工作和不工作的公民的收入差仅有不到20%，造成了人们对请假和缺勤的轻率态度。上世纪70年代以来,瑞典职工的缺勤人数逐年剧增,缺勤率已达到20%,是西欧国家的2倍,是日本的10倍。

（2）国内社会治理主体单一——政府独挑大梁的时代已逝。一是政府对在社会治理中的新角色仍不适应。现实中仍有一些地方政府存在不同程度的越位、错位、缺位问题。例如政府直接招商引资、直接参与商务谈判、审批土地；少数政府部门及其工作人员利用手中的职权与民争利；“重政府，轻社会协同”的思想仍然大量存在，等等。二是社会治理的居民参与度不高。很大一部分居民在参与社会治理方面表现出“公民意识不足，臣民意识有余”的思想。主要表现为总体参与水平不高、参与主体不平衡、参与方式被动、参与效果不够理想等。

2.社会治理客体方面的历史教训

（1）国外社会治理客体深陷困境。随着经济社会的日新月异，绝大多数发展中国家的社会治理问题频出，其中尤以深陷“中等收入陷阱”多年的拉美国家问题最为复杂。一是贫困人口众多，贫富差距悬殊。拉美国家始终存在规模庞大的贫困群体，并且极端贫困（即赤贫）也很严重。“1970年前后贫困家庭占家庭总数的40%,赤贫家庭占19%。80年代后随着经济形势的恶化,贫困和赤贫家庭比重分别提高了6个百分点和3个百分点。当前拉美地区有贫困人口2.2亿、赤贫人口0.96亿,达历史最高水平。”二是社会治安恶化，犯罪活动频发。一直以来，拉美地区的犯罪率始终处于世界最高,据统计，每10万人中平均每年发生凶杀案就有8起之多。在人口为2600万的委内瑞拉，每2小时就有3人死于暴力。拉美地区是反政府武装活动最活跃的地区，他们经常袭击军事设施和警察,在城市和工业区搞爆炸和绑架。与毒品生产和毒品走私有关的犯罪活动不断发生，暴力集团时常制造恐怖活动。

（2）国内社会治理客体仍需完善。在客体方面最为突出的一个问题就是社会组织发育不健全。我国社会组织发展总体上仍处于初级阶段,存在不少问题。一是社会组织数量少、人均比低。“发达国家和地区每万人拥有社会组织一般超过50个,如德国120个,法国110个，日本97个，美国52个；发展中国家的平均水平也超过10个,如阿根廷25个,新加坡16个。”而我国目前的水平仅达到每万人3.8个社会组织。二是我国社会组织的活动领域较有限,服务型社会组织不多。以至于在全国各地如火如荼的开展“政府购买服务”的过程中，经常会出现“无服务可购买”的尴尬现实。如, 2011年6月,广州市拥有社会组织4202个,但仅有47个能够提供社区服务。三是我国社会组织的能力建设普遍不足,对于社会服务的承接能力较弱。

3.社会治理载体方面的历史教训

（1）国外社会治理载体盲目照搬。拉美国家照搬欧洲模式过早的进入高福利社会,社会保障大大超过经济发展水平,给国家财政造成巨大负担。一是社会保障体系具有分层化、分散化特点,建立在阶层严重分化基础上的社保制度一开始就呈现出四分五裂的局面。二是社会保障体系具有不平衡特点,中高收入阶层的社会保障水平较高,而面向社会下层的保障很不完备。例如,“拉美地区只有8个国家建立了失业保险计划和家庭补贴计划。”三是社会保障体系在向下层民众扩展时有阻力。1980年拉美被社会保障体系覆盖的人口为63%,社会保障体系在向非工资自我就业者扩展时遇到很大阻力。

（2）国内社会治理载体发育不健全。由于“重经济、轻社会”的理念根深蒂固，我国各个地区社会政策的发展表现出明显的滞后性，社会治理方面的制度保障和法律政策单薄不全，难成体系。此外，社会治理的系列政策表现出明显的公平缺失。城乡差别的问题仍未解决，目前，从全国范围看，虽然打破了严格意义上的城乡差别，但并未从根本上消除农民没有“国民待遇”的尴尬境地。在城市中，针对不同的社会群体，社会政策也有显著的不同。

三、外部社会治理模式的借鉴与启示

通过对国外及我国部分地区在社会治理方面的经验和教训的梳理与剖析可以从中总结出一些值得借鉴的经验与启示。

1.必须充分发挥多元治理主体作用

随着改革开放和社会主义市场经济的发展,我国社会治理环境发生了很大变化,过去行之有效的政府独挑社会管理重任的方式难以适应现实的需要,因此必须加快政府职能转型，学习借鉴西方发达国家的有益经验，充分发挥市场、社会组织、个人等在社会治理中的重要作用，形成多元治理主体共同参与的社会治理新局面。西方国家的成功经验无不告诉我们一个道理：除政府以外的自治组织、市场、企业、公民在社会治理中发挥了重要作用。美国、日本、香港和新加坡都通过政策、规划、资金、税收等多个层面引导和鼓励社会组织、社区居民等治理主体参与到社会治理当中,形成分工协作、共同推动社会发展的多元化治理格局。

2.必须高度重视社会治理制度建设

制度是社会治理决策科学化的重要前提。制度建设具有根本性、稳定性、长期性特征，因而受到各国的普遍重视。当今世界，所有的发达国家和部分发展中国家都相继建立起相对完整的社会治理制度，将社会治理的相关程序、内容、责任等加以制度化，以立法的形式详细规定了社会治理各方主体的职责、分工和作用，明确了社会治理的运行机制、管理体制和组织架构，保证了治理活动的平稳有序进行，有效的杜绝了社会治理无法可依、朝令夕改现象的发生。

3.必须强化社会治理资源整合

国外及我国先发地区的经验告诉我们，社会治理资源整合涉及方方面面，包括政府相关部门间的联动、社会治理各主体间的联动、信息数据的同一联动等。现代网络技术使得信息沟通、资源分享和行动协调更加便利，为政府、社会组织与公民之间搭建了一座相互沟通交流的“立交桥”，更好的实现了动态管理。宜昌市探索构建“以人为本的网格化管理、信息化支撑、全程化服务的社会治理新体系”，将所辖的121个社区划分成1110个网格，每个网格配备一名网格员，每位网格员均配备3G无线信息采集终端“社区e通”，构建动态更新、联通共享的全市社会管理综合信息平台。广州市试点街道按照管理、服务、执法“三位一体”的思路组建“三中心一队伍”（即社区综合管理中心、社区家庭服务中心、综治信访维稳中心和综合执法队伍）。充分整合基层管理、服务、维稳和执法等服务资源。

4.必须加大资金、资源投入力度

社会治理各个主体的活动、各个项目的实施乃至各个载体平台的搭建，无不需要强大的资金、资源投入。美国联邦政府福利项目的支出占其财政开支的一半以上，挪威更是高达65%以上。此外，美国、英国、日本等社会治理先进国家不约而同地采取了公共资金、资源投入向基层政府倾斜、广泛动员社会资源等方式进行社会治理。因此，我国各级政府要合理配置公共资源，不断提高社会治理财政支出占国民总收入的比重，同时，还要广泛动员社会资源，广开社会治理投入渠道。

5.必须促进社会阶层结构优化

中产阶级对社会主导价值观有较强认同感,是促进社会发展与稳定的主体力量。一直以来，美国、英国、日本等发达国家不断努力扩大本国的中产阶级人群比例，大大缓解了社会的阶级对抗，缩小了贫富差距，为经济的快速增长赢得了良好的社会环境。目前，中国的社会阶层结构呈现出“异质性”、“多元性”、“开放性”特征。中产阶级的比例仍然较小，仍呈现一个“金字塔”型的社会阶层结构。因此，我国政府必须加大引导力度，促进我国的社会阶层结构向合理、稳定的方向优化发展。

责任编辑：马俊

＊本文系合肥市发改委委托课题“‘十三五’合肥社会治理创新研究”的阶段性成果。

2014—09—20

尹洁，合肥市委党校理论研究室讲师。