“十二五”时期合肥社会管理创新绩效评析＊

郭晓敏

（合肥市委党校，安徽合肥230031）

“十二五”时期合肥社会管理创新绩效评析＊

郭晓敏

（合肥市委党校，安徽合肥230031）

“十二五”时期，合肥市社会管理创新成效显著，志愿服务管理体系、社会矛盾化解机制、治安防控体系、流动人口服务管理模式等不断建立完善，但仍面临着社会治理主体单一、志愿服务运行机制不完善、信息平台条块分割、立法滞后、联动工作机制不健全等问题。为进一步适应社会治理的发展方向和要求，必须将社会治理的主体、客体和载体三者统一起来，同步发展，建立起三者良性运行机制。

社会管理创新 项目化 运行机制

“十二五”以来，合肥市着眼提高社会管理水平，不断强化理念创新，强化项目推进，强化试点试用，强化责任落实，社会管理创新工作取得显著成效。特别是以项目推进社会管理创新成为突出亮点和特色，被各地广泛学习借鉴。总体来看，合肥市社会管理创新体系主要涵盖6大工程46个项目，即：社会管理基础工程、民生保障建设工程、实有人口服务工程、公共安全建设工程、社会环境建设工程、社会管理保障工程等6大工程，包括特殊人群服务管理、社区“四化”建设、社会组织孵化培育、老旧小区综合治理、流动人口服务管理、社会治安防控体系等社会管理46个方面内容。

一、主要做法及取得的成效

（一）实施“三化同步”，健全志愿服务管理体系

1.推进志愿服务制度化。合肥市围绕志愿服务建设，颁布《合肥市志愿服务条例》，成立阳光志愿服务基金会，市财政每年单列100万元志愿服务专项经费，加上基金会募集的社会爱心基金，用于志愿活动的经费保障。

2.推进志愿服务规范化。招募注册规范化。开通合肥市志愿服务网，常态化开展志愿者网上注册招募工作。截止2014年6月，环境保护、法律援助、文明交通、应急救护、扶弱助残、文体健身等19类注册志愿者已达43.1万，占市区常住人口总数的11%以上。服务对接规范化。方式分别为网络对接，社区公示对接和网格员上门对接等。服务记录规范化。建立爱心档案，对志愿者参与社区志愿服务的时间、内容、效果评价，为社区志愿者参与爱心积分和爱心兑换提供依据。回馈嘉许规范化。全市每年评选优秀志愿者和优秀志愿服务组织，并为优秀志愿者购买人身意外伤害保险等。

3.推进志愿服务品牌化。全市目前已涌现出徐辉假日服务小分队、市供水集团贴心小棉袄、蜀山区“彩虹快递”爱心服务队、包河区滨湖家园“快乐学堂”服务队和“夕阳红”服务队等志愿服务品牌。

（二）坚持“四轮驱动”，助推社会组织跨越式发展

1.实行直接登记。2013年起，全面实行社会组织直接登记。目前，全市共依法登记备案各级各类社会组织4406个，其中，登记社会组织2787个，备案城乡基层社会组织1619个。

2.完善扶持政策。对新登记的公益慈善类和城乡社区服务类社会组织，正常运行1年后，根据服务开展情况申报财政奖补。积极争取中央财政和省福彩公益资金支持，为社会组织开展服务提供资金支持。切实推进公益性社会组织捐赠所得税税前扣除资格和非营利组织免税资格的认定，目前，全市已有7个社会组织获得资格认定。

3.推进政府购买公共服务。2013年起开展政府购买居家养老服务，五家社会组织中标参与服务提供。2014年出台《关于深入推进政府向社会力量购买服务的实施意见》，将继续推进社会组织承接社区“老少活动家园”服务、社区养老服务岗位、养老服务评估等5项基本社会服务。

4.创立社会组织孵化园。积极探索成立社会组织孵化园，像孵化初创企业一样孵化社会组织，为入驻社会组织提供场地支持、能力建设、公益宣传等免费服务，促其快速成长。截至2014年5月，全市共建有7个社会组织孵化园基地。

（三）构建社会矛盾化解机制，完善“大调解”工作格局

1.推进人民调解组织建设。目前，全市已建成人民调解委员会2063家，在册人民调解员16137人。2011年以来，全市共成功调解矛盾纠纷185495件，防止群体性上访1816起。2013年，芜湖路街道人民调解委员会被司法部授予”全国模范人民调解委员会“称号。

2.推进行业性专业性调委会建设。在企业改制、征地拆迁、劳动争议、教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全、知识产权、交通事故等矛盾易发多发领域，建立行业性、专业性调解组织。截至2014年5月，已建立行业性专业性调委会291个，参与调解工作的各类行业专家和调解专家达1923名。

3.推进乡镇街道综治工作中心建设。2009年以来，由综治部门牵头协调，整合基层综治、维稳、防邪、信访、司法、公安、团委、妇联等职能部门，在全市所有乡镇街道规范建立了综治工作中心，实行“六个统一”的工作机制，即：统一受理来访、统一分流矛盾、统一联调处理、统一应急处置、统一调配人员、统一跟踪问效。目前，全市已经建立140个综治工作中心和1815个综治工作站，全市21%的矛盾在综治中心、78%的矛盾在村居工作站得到化解。

4.推进“大调解”机制建设。司法局加强与公安、法院、信访、劳动等部门协调沟通，建立公调、诉调、检调、访调对接机制，构建人民调解、行政调解、司法调解相互衔接的大调解格局。目前，包河区、巢湖市驻所调解和警民联调为主的公调对接模式，肥西县的交通事故调委会工作模式已在全市推广，全市9个县（市）区的医患纠纷、交通事故调委会全部建立。

5.推进社会矛盾化解工作模式创新。全市不断涌现出各种特色鲜明的人民调解新模式，主要有市司法局与合肥电视台签约共建民生调解类栏目《庐州和事佬》，长丰县、肥东县、庐江县等地建立的“个人调解工作室”，蜀山区稻香村街道调委会设立的人民调解“怨气栏”，庐阳区、蜀山区乡镇（街道）开展的信访代理制等。

6.推进律师参与调解。引导律师为弱势群体维权；开展“律师进社区”活动，目前全市共有近800名“社区律师”定期走入社区、乡镇，积极参与人民调解工作；引导律师参与涉法信访维权工作；引导律师参与行政处罚案件群众公议活动。

（四）建立完善“三种模式”，优化流动人口服务管理

出台《合肥市房屋租赁管理办法》，进一步规范完善“以房管人”、“以证管人”、“以业管人”三种模式，对全市建筑工地流动务工人员进行实名登记，流动人口管理基本实现全覆盖。着力共建广泛覆盖的流动人口公共服务体系，将原先的“1＋8”服务保障体系拓展为“1＋16”服务保障体系①，让流动人口在就业服务、子女就学、医疗卫生、社会保险等方面享受市民化待遇、均等化服务。

（五）建立联合帮扶机制，强化特殊群体服务管理

1.加强刑释解教人员服务管理。建立帮教管理衔接机制、过渡性安置帮教基地，以及部门联合服务管理和社会帮扶机制，解决刑释解教人员生活、就学、就业、创业等问题，为其顺利融入社会创造条件。2011年以来，累计接收刑释解教人员4650人，帮教率达100%，其中落实责任田1550人、组织技能培训169人，推荐就业640人。全市现有安置基地83个（其中县区级15个），安置刑释解教人员234人。

2.加强社区矫正对象服务管理。在县（市）区全面建立社区矫正工作中心，出台《关于进一步加强社区矫正工作的意见》，将社区矫正工作纳入社会管理综合治理考核内容。2011年以来，全市累计接收社区矫正人员突破万人，解除矫正6000余人，在册3977人，社区矫正人员重新犯罪率控制在0.1%以下，低于全国0.2%的平均水平。

3.加强吸毒人员服务管理。积极推进社区戒毒和社区康复工作，蜀山区琥珀街道推行的“六位一体”帮扶管控工作机制（由1名社区民警、1名街道专管员、1名网格长、1名社区医生、1名社工、1名家庭成员结成“对子”，通过签订协议、定期不定期尿检等，帮助吸毒者戒除毒瘾、回归社会），有效提高了戒毒康复人员的帮扶管控效果，被国家禁毒委员会命名为“全国社区戒毒社区康复工作示范点。

4.加强对易肇事肇祸精神病人服务管理。建立了“排查、治疗、救治”三项机制，全市1986名重性精神病人被录入《全国重性精神病人信息管理系统》，427名易肇事肇祸精神病人全部在控。自2013年起，将重性精神病人治疗补助项目纳入市级民生工程。同时，推动县（市）区级政府设立易肇事肇祸精神残疾人救治基金。

5.狠抓预防青少年违法犯罪工作。目前已开展服刑在教人员未成年子女“亲情互动”接对786对，建立了224个留守儿童之家。建成合肥市12355青少年服务中心，以青少年心理辅导、权益维护为重点开展服务，及时帮助解决和化解有关青少年的矛盾和问题。

（六）构建立体化治安防控体系，提升“平安合肥”建设质量

1.技术防控不断推进。近年来，市、县（市）、区两级财政投入近3亿元，在城区布局选点1万多处，布设探头1.6万个，建立监控中心60多个，建成智能交通视频监控600多处，全市140多个路口实现交通信号可联可控。城市技防覆盖率达到100%，农村技防覆盖率达到80%。

2.社会防控不断优化。建立专职巡守员队伍守点、派出所包格、巡警大队控面、特警重点加强、交巡警合理兼顾的“五位一体”地面巡控网络，建立了警务航空大队和巢湖水上分局，建成“水、陆、空”社会化立体防控网络。

3.可防性案件持续下降。通过强化群防群治力量建设，强化专业治安辅助力量建设，强化治安重点地区挂牌整治，强化基层可防性案件考核和实施“安全停车工程”，有效地压降了可防性案件。2013年全市“三类”可防性案件同比下降7.38%。截至2014年上半年，由政府出资招聘的治安辅助力量人员达18397人，占实有人口万分之21.51，全市共有群防群治人员7万多名。涌现出如“4050”公益岗位治安巡逻队、城区低保人员治安巡逻队、退休老党员老工人义务巡逻队、社区居民联防队等群防群治创新做法。

4.突出加强农村平安建设。推进农村警务建设，进一步提高村镇警务服务网点覆盖面；组织试点“下沉基层、实战帮扶”和“一村一警、包村联系”工作制度；以信息化手段助推农村地区建立立体化防控体系，特别以肥东县农村“666”平安呼叫网络建设最为典型。

5.不断完善网络管控。建立互联网管控机制，全市网吧均安装了互联网安全管理系统，安装系统覆盖率100%。组建省级特侦队伍，抓获网上犯罪嫌疑人1000多名。建立网上舆情监控及快速应对机制，及时处置有害信息，防止形成现实危害的网上群体性事件。

（七）实施社会稳定风险评估，及时化解社会稳定风险

1.实施社会稳定风险评估。深入推进《合肥市重大事项社会稳定风险评估暂行办法》，将评估范围扩展到自然灾害、重大疫情、群体性事件、公共安全事件、生产安全事件、防恐反恐等方面，并将风险评估纳入党政领导班子和领导干部政绩考核。

2.健全社会稳定风险化解机制。建立党委常委会、政府常务会定期分析调度社会稳定工作机制，加大对重大不稳定问题的调度化解力度。凡决定实施的重大决策、项目和事项，都要制定风险化解方案，定期排查、定期研判、定期化解。

3.加强社会稳定风险应急处置。通过建立应急联动机制、预警信息发布机制、突发事件信息报送机制和专家组工作机制，进一步提升了突发事件应急处理能力。

（八）推进社区“四化”建设，提升社区服务管理能力

1.推进社区网格化建设。2011年，全市统一部署开展社区网格化建设，把社区划分为若干责任网格，将人、地、物、情、事、组织全部纳入网格进行管理。截至2014年上半年，全市城乡社区共设6248个网格，有网格责任人11335人，实现了城区网格化覆盖率100%，农村网格化覆盖率60%。

2.推进社区组织化建设。健全完善以社区党组织为核心、社居委为主体、社区工作站为中坚力量、社区群团组织、社区志愿组织、社区便民商业组织以及其他组织为配套的社区组织体系。根据开发区、老城区、新城区不同情况，分类实施了“大社区”管理模式、街道社区整合模式、“两委两站多中心”社区组织模式和扁平化管理模式，实现了工作重心下沉、资源合理配置、管理服务高效，全面建立了“服务基层、贴近群众”的社区工作机制。

3.推进社区信息化建设。在网格化的基础上，借助手机、GPS系统等高科技手段，将全市网格责任人采集的动态信息录入信息化平台，从而使得基层动态及时掌控，社区管理更为精细，办事效率明显提高。目前，全市城市社区基本建立了各类信息服务平台（含社区网站、QQ群、博客等），各区先后建成区和街道级综合性社区管理服务信息平台。

4.推进社区服务化建设。2009年以来，共建成152个功能完备、服务完善、特色鲜明的城市和农村标准化示范社区，全市城市社区管理和服务用房平均面积达657平方米，比2011年增长了19%。从2012年起启动社区“老少活动家园”和“智能化便民服务亭（点）”两项社区服务项目，较好地解决了社区服务手段单一、内容单一的问题。2013年在全省率先编制《合肥市社区服务体系建设和发展规划（2013-2020年）》，明确了社区服务发展的中长期目标和任务。

二、存在的主要问题

（一）社会治理主体较为单一

1.政府职能的“越位”、“错位”与“缺位”。合肥现在仍处于由传统的社会管理向社会治理转变的发展阶段，“以政代社”、“政社不分”现象层出不穷，政府承担了许多不便承担或不易承担好的职能，包揽了过多应由社会组织承担的职能，对社会领域尤其是公共产品领域的投入仍显不足。

2.社区的行政化问题仍很突出。许多社居委被原本应由政府部门做的行政事务缠住手脚，行政性、事务性负担过重，削弱了社区实行自治管理的能力。据统计，合肥市社区平均承担和参与的各类工作事项122项，各机构挂的牌子14块，建立台账18类，迎接各类检查33次，接受各类考核14项，社区、网格承担了各部门下派的大量常规性、临时性、突击性任务。

3.社会组织整体实力偏弱。从整体上看还呈现数量少、实力偏弱状态，尤其是服务类社会组织匮乏，造成许多政府亟待转移出来的职能缺乏相应的社会组织承担。据统计，全市社区社会组织1388个，平均每个社区3.17个社会组织，与马鞍山每个社区6个社会组织相比，还存在一定差距。

4.公民的社会参与度不高。以居民社区参与为例，突出表现为居民参与社区治理、社区活动的意愿不强、主动性不高。居民往往只把社区当成居住场所，缺少归属感和认同感，自觉参与社区自我管理、自我服务、自我教育和监督的热情不高，以致出现“社区冷漠症”，在一定程度上削弱了社区发展动力，使自治功能难以达到预期目标。

（二）志愿服务运行机制不完善

虽然志愿服务组织日益增多，但是《合肥市志愿服务条例》的落实力度不够，志愿服务日常管理存在较大问题。主要表现在：志愿服务内容界定不清，志愿者有被滥用的趋势；志愿服务活动“碎片化”，经常化程度不够；志愿服务经费保障不足，社会化程度不够；志愿服务日常管理松散，难以形成有影响力品牌。

（三）应急保障能力不足

1.应急资源整合平台不完善。许多应急资源分散在各职能部门手中，在突发事件发生时，需要花费一定的时间和精力去了解所需物资由哪个部门保管，一定程度上会降低应对突发事件的效率，可能会错过最佳处置时间等。

2.应急物资保障机制不健全。合肥市目前的应急经费、物资配备不齐全，在征用社会资源进行应急保障时，由于缺乏相关政策配套，只能是事后一对一地解决，给应急保障部门的工作带来一定难度。

3.应急通讯保障能力弱。在地震等大型自然灾害面前，常规通讯网络可能会面临瘫痪状态，导致救援工作难以及时有效开展。2009年的肥东地震就带来了短时的震区通讯拥挤、中断的情况，引起了一定程度的恐慌。

（四）社区服务管理水平不高

1.社区服务功能不健全。从服务内容看，社区服务以公共服务和行政服务为主，互助服务和公益性服务发育不够充分。从服务对象看，社区服务对象以老年人、残疾人、青少年、失业人员等特殊群体为主，直接面向全体社区成员的服务项目不多。从供给主体看，社区服务供给者以政府部门和社居委为主体，服务类社会组织发育缓慢，缺乏市场化、社会化的民间组织和中介组织来承接社区服务。

2.网格化管理机制有待完善。我市城区平均每个网格服务管理333户（含流动人口），有的网格范围达到600户，造成网格员责任范围过大，工作难以深入细致。目前我市大部分网格责任人都由街居工作人员、社区工作者以“一岗双责”模式兼任，工作负担非常重，部分专职网格员因工作任务重、补贴较少而跳槽，人员流失严重。

（五）信息平台“条块”分割严重。主要表现为行业、部门之间的信息平台彼此相互独立，存在“孤岛效应”，分散的管理格局导致各类社会资源得不到有效整合，信息数据无法共享共用。目前，公安、民政、社保、计生等部门的信息平台不能共享，社区网格的信息尚未得到有效整合，缺乏全市统一的信息资源平台。调研中，我们发现社会治理面临的一大难题是信息的不对称，如流动人口的计划生育管理，在流入地主要依靠暂住证来管理，在流出地主要依靠当地政府派人前往流入地调查，成本高、难度大，基层工作人员对此苦不堪言。究其管理难的的一个重要原因为“两地”（流入地和流出地）政府对流动人口情况的了解与掌握缺乏相应的渠道，流动人口信息仅为部分部门（如公安局等）掌握，造成社会治理成本高、效果差。

（六）社会治理联动工作机制不健全。社会治理工作中许多社会问题的解决需要多部门联动、协调解决，而实际工作中仍存在“条条”和“块块”，责任主体不明确、职责定位不清晰、工作交接不到位的情况将会直接影响到社会治理的效率和效果。

1.大信访”工作格局尚未真正形成。在实际工作中，信访部门只承担接访和协调的工作，信访问题的解决依赖的是各级政府及其职能部门。因此，只有“大信访”的联动工作格局才能真正解决一个个的信访事件，然而在实际工作中，跨部门、跨单位的工作协调不力、调处不当、相互推诿的现象仍然存在。

2.社区矫正部门配合不到位。“两院两部”的《社区矫正实施办法》中虽然明确公、检、法、司及民政、人社等多部门协作，但在县一级的具体操作中，部门协调配合还存在一定的难度。法律文书移交不及时、不规范、社区矫正人员交付不到位、委托调查评估工作开展不平衡以及脱、漏管人员追查难、治安处罚和收监执行难等情况依然存在。

3.城市管理尚未形成合力。在城市管理方面，分别由市城管局、城乡建委、林园局、房产局、交通局、环保局等近十个职能部门分别负责相关领域管理，各职能部门之间工作交叉重叠。在一条道路上，市政及其排水等基础设施维护、绿化带管养、环卫保洁作业等由城建、林园、城管等多个部门分别管理。这种管理主体多元化容易导致各自为政，城市管理也难以实现统一决策，相互之间日常管理也难以形成协调效应，多方协调也导致管理资源重复浪费。

（七）立法滞后于社会治理的需要。加强社会治理方面的立法是新形势下做好社会治理工作的重要一环，以湖南省为例，2008年以来共制定、修改社会治理方面的地方性法规、规章38件，占地方立法总数的38%。合肥市在社会治理立法方面需要解决的问题主要有：

1.一些地方性法规规章的立、改、废要及时跟进。如《合肥市社会治安综合治理条例》是1995年制定的，已经远远不能满足当前形势下综治工作的需要；《合肥市暂住人口管理规定》为上个世纪90年代出台，已经无法适应形势发展的需要。

2.一些在实际工作中缺乏指导性文件规定难以解决的问题，呼吁立法工作能够及时跟进。如关于非正常上访、涉法涉诉信访终结机制等问题，亟需《合肥市信访条例》的出台，对其进行规范。

3.合肥市一些创新性的改革措施、办法、经验等，应当及时予以制度化、法律化，以地方立法的形式固定下来。如合肥市在社会治安综合治理等方面的一些新做法和新经验可以考虑在修订《合肥市社会治安综合治理条例》时纳入其中。

（八）社会监督管理评价系统不健全。在社会监督管理评价系统的构建上，传统的思路是将个人的各种犯罪、违纪等不良信息记入个人档案，“正能量”传递方面主要依靠对典型人物的发现和宣传，如见义勇为、劳动模范、道德模范等。而在社会治理中，仅靠典型人物的正面宣传已经远远不能满足社会“正能量”传递的需求。建立宏观与微观结合的社会监督管理评价体系，将个人微观方面的“正能量”量化计入个人电子档案，并接入教育、就业、医疗等各种社会公共服务平台，伴随终生，与其受教育、就业、社会保障等各种社会公共服务挂钩，才能形成“人人献爱心、传递正能量”的社会氛围。

通过梳理合肥市“十二五”社会管理创新取得的成效和存在的问题，我们发现，在社会治理主体（主要为党政机关、社会组织、企业、公民个人）的建设方面，合肥市已经启动社会组织的孵化培育和志愿者队伍建设工作，但是由于起步晚、底子薄，社会组织和志愿者队伍的力量仍难以满足日益增多的社会治理事务的需求，而公民个人和企业的参与积极性尚未被调动起来，尤其是企业的社会责任还没有被强调和激发。在社会治理客体（即社会治理的对象）建设方面，合肥市出台了许多政策，投入了大量的人力、财力和物力，相关的工作正在逐步改进，如特殊人群服务管理、流动人口服务管理、社会矛盾化解、社会治安防控等，但是整体的建设水平仍然不高，需要进一步完善和提高。在社会治理载体（即连接主体和客体、使主体能够作用于客体的桥梁和纽带）建设方面，缺失现象非常严重，尤其是各种信息沟通平台、监督管理评价系统等，这也是多元治理主体未能充分发挥作用的一个重要原因，同时也造成社会治理缺乏“抓手”，联动不强，工作乏力，直接制约了社会治理的推进和创新。社会治理是一项系统工程，必须将社会治理的主体、客体和载体三者统一起来，同步发展，建立健全三者良性运行机制，才能真正实现社会治理的目标与任务，促进社会和谐稳定。

注释：

①2008年，市委、市政府“两办”出台指导性文件《关于进一步加强流动人口管理工作的意见》，这份文件连同市公安、司法、计生、建设、劳动、教育、卫生、工会等8个部门联合发布的服务保障性文件，针对流动人口在就业、子女就学、社会保障、法律援助、技能培训、工资支付、疾病防控等方面提供保障服务。后房产、民政、交通、财政、工商、农委、妇联、团委等8部门相继加入，提供相关服务保障，拓展为“1+16”服务保障体系。

责任编辑：马俊

＊本文系合肥市发改委委托课题“‘十三五’合肥社会治理创新研究”的阶段性成果。

2014—09—20

郭晓敏，合肥市委党校讲师。