“省管县”改革的内驱动力、制约因素与发展路径分析*

马 晴，何 演

(华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074)

一、引言

伴随着社会经济的快速发展、城镇化的深入推进，原有的行政管理体制已经不适应社会发展的需要，严重制约了社会发展活力的释放，迫切需要进行以府际关系重构和行政区划调整为核心的行政体制改革。作为一项有益探索，“省管县”代替“市管县”的体制改革在实务界和理论界的共同推动下，形成了一些典型的改革模式，积累了好的经验，在一些地区也取得了实质性的突破。党的十八届三中全会明确提出，“要优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县 (市)体制改革”。加快推进“省管县”体制改革，将成为促进我国城镇化发展、优化资源配置、激发社会活力的重要举措。

在这种情势下，作为最具可操作性并已经在全国范围内大面积不同程度启动的“省管县”体制改革，也只能在发现矛盾和寻找出路中继续推进，而不是陷入观望或停滞的状态。本文认为，推进改革的关键就在于对改革主体内在动力的深度挖掘，以及对可能的制约因素的分析和破解:一方面，对改革动力的思考是实现改革可持续性的前提，围绕改革主体内在动力进行针对性的政策激励才能保证已出台的政策措施得到积极地响应和贯彻，并有效疏导改革中的抵触情绪和“抗改对策”，激发主动性;另一方面，也有必要对改革的约束条件进行梳理，以此来明确下一阶段的理论思考点和政策着力点。

二、“省管县”的内驱动力分析

在“省管县”的学术探讨之初，对于改革的动力多是以政策替代的视角观察，通过对原有“市管县”体制的弊端和不适应性来说明新的“省管县”体制的优势和可行性。但是这种动力解说始终无法回答“市做不好的事情，省就一定可以做好”的存疑，这就需要一种更加有说服力的改革动力分析方式。“省管县”体制改革从实质上讲就是以政府为主导的，对社会资源以及公共行政权力在省市县三级内的一次重新配置，中央、省、地市、县作为利益相对独立的主体，均从各自角度对制度创新的收益和成本进行算计，这导致中央、省、地市和县级政府的不同态度和行为。［1］因此，从改革所涉的各级改革主体入手，分别分析它们进行改革的动力源，才是使改革形成推进合力的关键。

1.县级层面:经济发展与城乡统筹的推动

从县一级来看，改革动力主要源于县域经济发展的现状和城乡统筹发展的时代要求。县域经济发展的充分程度在我国虽然存在着较大的地域差距，但是县域经济确已经成为我国国民经济的重要基础。对县域发展来说，行政资源与经济资源能够有效匹配是至关重要的，而传统的行政结构框架使得现实中这两者的匹配总是不能达到一个比较合意的水平。面对大多数的地级市在发展过程中日渐偏离了我国推行市管县是“城乡合治、以城带乡、实现城乡经济共同发展”预期的现状，为了打破这种被固化了的政治经济体制上的二元结构——提高乡镇综合生产能力和经济水平以缩小城乡差距、实行市县并置格局下的城乡合治则是一条重要的改革出路，而县级政府处在我国社会政治结构的基层，作为联接城乡、承上启下的重要组成部分，也必然有着强烈的改革需求。

2.市级层面:城市化与工业化的推动

从市一级来看，改革动力主要源于城市化的快速发展和工业化的大力推进。以往城市的快速发展主要是依赖于广大农村地区为城市化和工业化所做出的巨大贡献，通过农业所提供的物质保障和积累来为工业的发展服务，我国较为完整的工业体系也就得以形成。而在新时期，在贯彻落实科学发展观、统筹城乡的大形势下，在“工业反哺农业、城市支持农村”的呼声越来越高的今天，地级市所应思考的是如何改变被行政体制所“保护”起来的“索取者”的身份，既不在与所辖强县的博弈中，通过不合理的资源配置方式使自己获益致对方受损，也不用为了掩盖所辖弱县对区域整体社会经济发展水平的牵制而顾暇不及。事实上更为直接的动力是，地级市用积极配合的态度可以在中央和省级政府“培育典型”和“支持改革”的内在激励作用下获得更多的体制“红利”和资源支持，在一定程度上安抚改革带来利益损失的抵触情绪，用政策资源和优势促使地级市自愿自觉地跨越观念障碍。正视“农村支持城市”的战略已完成历史使命的现实，地级市在城市化和工业化迅猛发展的要求下要不断求索独立的生存和发展之道，实现由领导型到自我发展型的转变。［2］

3.省级层面:城市控制力与竞争力的推动

从省一级来看，改革动力主要源于加强自身的控制力和提高省域竞争力的需要。一方面，省级政府考虑到自己的利益诉求，从自身的利益出发，可以通过“省管县”改革减少行政层次、集中行政资源和经济资源，进而扩大了省级政府的调节余地并加强了控制能力;同时这种扁平化的行政层级设计能够节约行政成本，或多或少地减少了省级政府的行政支出。另一方面，除了从利益层面的直观分析，省级政府在一定程度上还出于“完善和规范省以下分税制财政管理体制”以稳定省域经济增长根基和发掘经济增长潜力的需要。1993年开始的分税制改革主要是建立了统一的中央和省一级的分税制财政管理体制，初步理顺了中央政府与省、自治区和直辖市之间的财政分配关系。但是，没有对省级以下地方各级政府间的体制划分做出明确的原则性规定，非制度化方式下的财政资金运作使得省域经济实力因区域内市县争权争利的内耗而受到不良影响，导致省级管理成本的高昂和整体竞争力的下降。为使得公共财政发挥应有的功效，将县、市同置于省的直管范围，将有助于事权合理分担、以事权定财权的财政体制安排，进而各省政府可以根据辖区内市县的经济发展程度和状况建立起符合省情的分税制财政管理模式。

4.中央层面:“顶层设计”的推动

从中央层级来看，主要是加强我国行政体制改革整体规划，进行“顶层设计”的需要。我国的行政体制改革由各层级间相互独立的政府机构变革起步，已走到了行政层级改革的历史新阶段。面对地方层级过多的问题，学界也提出了一些关于行政区划发展趋势的设想，得到普遍认可的主要有扩大省级行政单位的数量、实行“省管县”、乡镇撤并以及增设直辖市，而其中最具有可操作性的意见就是变“市管县”体制为“省管县”体制，并以此作为行政区划改革的突破口。我国行政体制改革的另一个主要趋势就是由“全能”走向“有限”，强化建立让人民满意的服务型政府。改革后的“市县并置、城乡分治”，可以使地级市政府与县级政府根据更加合理的地域空间和服务对象，有针对性地提供公共服务，涉及到跨市县的公共品供给由省政府统筹提供，这样可以有效地增强各级政府对民众合理诉求和需求的回应度，推进政府由结构性转变向功能性转变的过渡。

三、“省管县”面临的制约因素

因为“省管县”是典型的由若干政策群落组成的构成性政策［3］，这就决定了它的推进程度及其绩效如何要收到多种制约因素的约束。有些地区县域经济比较落后并不是县级政府权力过小的原因，还有其它诸如地理、观念等因素的限制，不能只靠扩大县的权力就能解决的;有些市域已经形成了良好的经济发展结构，如果由“省管县”会影响原有的良性结构。因此，在制定“省管县”相关的推进措施和配套制度时，必须要综合考虑到可能的约束条件。

1.地理因素

从省的管理半径和管理能力来看，我国绝大多数省级政府本身存在着管理幅度过宽、管理能力不足的问题。从目前各省区所辖地域来看，全国平均每个省级行政单位下辖89个县。最多的如四川省下辖180个县，河北省下辖172个县，河南省下辖159个县。［4］一是省政府普遍面临着管理幅度的扩大带来的管理压力。在原有的市管县体制下，省政府对区域内县的指导规划都是以几个县为一个决策对象，而“省管县”改革后，辖区内受其直接领导的行政单位数量激增，各县则分散成为众多独立接受省政府决策和领导的单位。这样就导致政府组织管理能力和技术再强的省政府，在面对区域内几十甚至上百个县时也会显得力不从心，基础设施重复建设、产业结构趋同等浪费资财的现象定会大量存在。二是引导并理顺辖区内市县重构的平行关系的协调压力。事实上市县之间行政隶属关系的解除和转变而引致的博弈，在很大程度上会削弱改革的收效预期。三是提供跨市县公共品和进行公共事务管理的财政支出压力。原来由市级政府承担的这项职能在行政隶属关系改变后便上移到了省政府，省政府需要对一些原本并不列支的公共项目如水利建设、环境保护等纳入资金调度的整改范畴。

2.经济因素

“省管县”可以扩大县级政府的发展自主权，但自主权的扩大并不意味着发展能力的增强，地域不同市县关系呈现的特点也不同。目前县市关系大致可以分为以下几类:第一种情况，县市呈“强弱”组合，即县的经济实力和发展潜力比所属的地级市更为强大，呈现出常常所说的“小马拉大车”的局面;第二种情况，县市呈“弱强”组合，那些原本就没有稳固税源的县，面对所属地级市利用行政手段对财政进行的“抽血”和“截留”行为更多的是怒不敢言，“富了一个市、穷了一批县”的情况大量存在;第三种情况，县市呈“弱弱”组合，两级政府均缺乏先天的要素禀赋，也没有出色有效地利用行政资源创造经济收益的能力，导致区域整体水平的塌陷;第四种情况，县市呈“强强”组合，如果两者没有形成良好的互动关系，那么其之间的不当竞争与内耗所造成的损失又往往冲抵了很大一部分区域社会经济发展的成效。不同的县市关系就构成了“省管县”实施条件的差异环境，也必然会产生不同的政策收效。

3.文化因素

从文化融合角度看，考虑到各省在历史渊源、民族成分、宗教关系等方面的不同特点，对于文化融合得比较好的地区，不宜人为地改变现有的结构。这一点在少数民族聚居地区，尤其是实行民族自治的地区体现得最为明显。我国在这些地区实行区域自治，设立自治机关，行使自治权，并且这种自治权是受到明文法的严格规定和保证的。同时由于这些地区普遍具有地域面积大、人口数量少、经济发展相对落后，体制上的矛盾还不明显，客观上还需要有地级市这个层级，因而可以继续维持目前的行政管理格局。而对于非自治区但是辖有民族自治州的省份，因其在现实运作中制定政策或者向下布置工作时往往忽视自治州的特殊性，而与地级市等同对待，使自治州有由民族自治区域转变为普通的行政区的倾向［5］，“省管县”的推行则可能成为纠正这种管理偏差和维护民族自治州自治性的良好方式。

4.政治因素

地方行政体制架构的设计初衷根本上是为了维护政治统治的有效性，与国家的国防安全有着密切的关系。虽然市管县体制在运行时暴露出了不容忽视的体制弊端，但是其作为一项历经长时间形成发展的制度已经具有了很强大的制度惯性，并且其在设立之初必然蕴含有中央政府对于国家战略安全的整体性思考和布局。地方政府建制的变动，必然会影响已经形成的有秩序的管理，而变动频繁，会产生政治上的不安定因素。此外，“省管县”体制改革在壮大县域经济实力的同时也会使省的整体实力有所提升，并且省域之间的经济和政治联系将比在原来的行政格局下更为密切，如果约束监督机制没有及时跟上，其势力的强大也将在一定程度上对中央政府的权威造成影响。因此，“省管县”的设计与推进必须要以政治秩序的稳定为前提。

5.技术因素

既然，“省管县”体制改革对我国原有行政格局的改变已不是“修枝剪叶”的小动作适应性调整，而是越来越显示出其进行“伤筋动骨”大手术的勇气和决心，那么就意味着对改革在操作层面有着更高的要求。而事实上改革面临的大的梗阻也正是操作可行性的问题，最为明显的就是行政区划的调整。行政区划是一个包含有行政区域、行政建制和行政机构的综合概念，它的存在和运行具有极强的惯性，它的稳定性决定着国家政治统治和社会秩序的稳定。全国性大范围的行政区划调整从最初的规划决策到付诸实施是一个庞大而复杂的系统性工程，可以说是对已有体制和利益格局的一次颠覆性重构，对操作技术来说是一个非常巨大的挑战。

四、“省管县”的发展路径探析

“省管县”改革的推行是优化行政层级、推行行政体制改革的产物，一直处于一个不断变迁的动态过程之中。在城乡统筹、地方政府发展转型、市场经济深入推进的大背景下，注重地区差异性、利用强县扩权的相关性、重视政策制定主体的多元性、考虑区划和人事调整结合性应成为“省管县”改革重要探索的路径选择。

1.充分认识地区实际情况上的差异性

由于“省管县”体制和“市管县”体制自身都存在很难短期解决的体制缺陷、无法形成完全替代关系，基于我国行政管理体制的现状，只能在两种体制共存的基础上使其发挥各自的优势、相互补短。根据不同地区的县市实力对比情况，“省管县”改革只有在本身的经济基础比较好、具备加快发展的前提条件的县才可以体现出明显的适用性，尤其是在“县强市弱”的情况下。如果市级财力较弱，县级财力较强，实行“省管县”可以有效地避免“小牛拉大车”、“市刮县”的现象;反之，如果如果市级财力较强，有能力帮扶县级，可以发挥市的带动和辐射作用，有利于县的发展。同时还要注意市与县、县与县之间的经济互补性，如果互补性很强，彼此的依赖程度很高，则不太适合“省直管”。即在条件成熟的省区先试先行，形成榜样示范;条件欠成熟的地区积极创造条件，努力探索;条件尚不允许的省区在现有行政管理体制的基础上等待时机。立足于“分类指导、区别对待”［6］的宏观管理工作方针，在因地而异的行政管理体制现状上，杜绝管理上的漏洞、监督上的死角、保障上的乏力，在权衡利弊的基础上作出最满意而非最优的路径选择，实现两种行政管理体制的互补增效。

2.充分利用市制改革政策间的相关性

“省管县”改革作为若干行政体制改革的一项，宏观上要与经济体制、政治体制、社会体制改革相协调，微观上又要与行政体制改革中的其他子项相衔接。在这种情况下，“省管县”改革在地方政府的实施层面上，只有与已有的发展战略和政策相契合，才能最大程度地实现改革成本的降低和改革阻力的减少。自20世纪80年代以来加速发展的城市化，近年来快速推进的城镇化大潮，加之中国城市的行政主导模式［7］，“县改市”成为了以城乡一体为目标的市政体制改革的重要方式，它是指国家根据各县经济社的发展状况，对于达到一定标准的县，撤销其县建制，设立市建制。［8］可以说，“县改市”增加了县一级脱离原有的市县行政关系，从而转向“省管县”行政格局的政策出口。因此，有条件的地方可以实行“省管县”与“县改市”改革的配套推进，但要注意严把“人口城市化”这一城市化过程中的核心，避免有“市”之名而不符“市”之实的设市行为泛化。

3.充分重视政策制定主体上的多元性

一是要正确对待政府组织与广大市民社会之间的关系。在“省管县”改革政策制定过程中，如何将处于“公众议程”阶段的民众诉求纳入到政府议程的阶段，使这种体制外的压力真正成为政府改革“倒逼式”的动力，是下一阶段改革取得实质性进展的关键;将增强对民众需求的回应、提高公共服务供给水平作为一种体制外改革动力的重要补充，是改革动力来源的必然动向。

二是要充分重视学者智库的政策建议。与改革没有直接利益相关性、但起到指导设计作用的参谋团队主要是由理论研究为重点的各高校或行政学院等科研院所的专家学者组成，他们实际上充当了“省管县”体制改革智囊团的角色。主要任务是对改革的阶段性实践成果进行理论回归，从而明确下一阶段改革的实施路径、实践模式，辅助行政机关做好改革的总体设计和分步计划，从而为改革提供强有力的理论支撑，提高改革方案和实践的科学性。

4.充分考虑区划和人事调整的结合性

“市管县”体制所体现出来的越来越严重的不适应性归根到底是行政区划与经济区域性质上的矛盾所造成的。行政区划是以政治和行政功能为主的政治、经济和社会综合体，而经济区域是生产要素遵循优化配置进行自由流动的结果。相对于行政区划具备的相对稳定性，经济区域则带有动态可易性的特点;而行政区划边界的具体性又与经济区域边界的模糊性构成了冲突。［9］因此，与“省管县”相适应的行政区划改革应是尽可能解决与经济区域严重不匹配的问题，遵循先“拆分”后“整合”的思路，即先将行政区域面积加大、县一级行政单位过多的省进行拆分，再根据原来邻省中相接的部分县的经济发展水平的相似度进行整合。在调整过程中涉及到的人员分流问题需要配套解决，由于市县行政隶属关系的剥离导致的县级干部晋升出口减少问题，可以通过对县级政府增设等级的方法来解决。设定一整套严格的竞争机制和绩效评定标准，县级政府人员可以在等级上得到提升;在考核中表现优异的最高等级的县级领导与地级市一级的人员升任至新建的省一级的政府部门。

［1］肖庆文.省管县体制改革的政府行为差异与推进策略选择［J］.中国行政管理，2011，(9):110-113.

［2］庞明礼.“市管县”的悖论与“省管县”的可行性研究［J］.北京行政学院学报，2007，(4):16-19.

［3］王翀，严强.从“市管县”到“省管县”:基于政策终结的视角 ［J］.南京社会科学，2012，(3):80-87.

［4］王仕军，冯春.省管县体制改革:实践与理论的理性推进［J］. 探索，2008，(4):79-82.

［5］陈达云，邓速.以省管县体制构建我国地方行政层级的思考［J］.国家行政学院学报，2007，(1):71-73.

［6］毛濛.西方分权化改革对我国省直管县体制的启示 ［J］.重庆科技学院学报 (社会科学版)，2011，(8):16-18.

［7］罗天昊.撤县改市的冲动从何而来［J］.领导科学，2013，(6):21.

［8］张传列.从城乡二元到城乡一体的转变——我国市政体制改革的特色［J］.江汉论坛，1996，(3):55.

［9］何显明.市管县体制绩效及其变革路径选择的制度分析——兼论“复合行政”概念 ［J］.中国行政管理，2004，(7):70-74.