新型城镇化进程中新生代农民工迁移问题研究

赵 莉

(中国青年政治学院 社会工作学院，北京100089)

一、引言

新型城镇化是党的十八大和十八届三中全会提出的重要发展战略。2012 年，中共中央在十八大会议上，提出要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。而后，中央经济工作会议又提出积极稳妥地推进城镇化，着力提高城镇化质量。十八届三中全会提出，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。发展新型城镇化成为党的十八大之后最重要的发展问题之一。据统计，2011 年我国城镇化率达51．27%，城镇人口达6．9 亿。由于统计口径的原因，在城镇连续居住超过6 个月便被统计为城镇人口，因此近七亿城镇人口中有两亿多进城农民工在户籍上还没有市民化。片面追求城市规模扩大的城镇化导致了目前人口的城镇化严重地落后于土地的城镇化。新型城镇化就是改变过去土地城镇化的旧城镇化模式，着手解决人口城镇化的问题。新型城镇化对于农民工而言，就是降低农民工进入城市的门槛，实现农民工的迁移。新型城镇化相关政策的出台无疑为有条件在城镇安家落户的新生代农民工的迁移提供了新的发展契机。

我们应该看到，农民工是一个异常复杂的多元群体，不同时期的农民工的群体差异性很大，有着不同的时代特征。目前，以80 后、90 后为代表的新生代农民工总人数大约有一亿。与上一代农民工相比，他们长时间生活在城市，对农业、农村和土地并不熟悉，他们更渴望融入并扎根城市。目前，一部分新生代农民工已经具备了在城市安家落户的经济条件。随着中小城镇户籍门槛的降低，新生代农民工进入城市的渠道更加畅通，他们转变成城市居民的制度化障碍正在减弱。总之，新生代农民工在新型城镇化进程中的迁移呈现出新特征和新趋势。因此，本研究选择新型城镇化作为研究背景来分析新生代农民工的迁移问题，具有一定的前瞻性和针对性。本研究的意义在于，可以为政府部门合理制定政策、分类引导新生代农民工群体有序迁移、提高新型城镇化质量提供依据和参考。

当前，新生代农民工市民化过程中的迁移问题是学术界关注的一个热点领域，积累了部分研究成果，但其中的缺憾也是显而易见的。一方面，较多的研究从社会、家庭和个人层面分析整个农民工群体的迁移意愿及影响因素，但是鲜有研究关注新生代农民工群体在新型城镇化进程中的迁移趋势和迁移困境等问题。另一方面，一些研究“想当然”地认为，农民工从事着苦累脏、收入微薄的工作，是受到排斥的“边缘群体”，甚至认为他们是城市里的下等人，是给城市带来混乱、犯罪等负面影响的外来者。他们认为，农民工只是盲目地流动，无法实现有序地迁移。在实践上，这样的研究反而会强化城市人与农民工之间的差异，扩大两者之间的隔阂。因此，在新型城镇化背景下，本文采用文献研究的方法对新生代农民工的迁移趋势、迁移形式和迁移困境进行分析。具体而言，即分析现阶段他们的迁移趋势呈现出哪些新特点?他们选择怎样的迁移形式?在迁移中又遇到了怎样的迁移困境?以及迁移困境背后存在的原因是什么?这些问题是本文关注的重点。

二、迁移趋势：从流动到迁移

改革开放以来，我国对人口流动的限制在不断地放宽，出现了农村人口大规模地向城市流动的现象。在近三十年的时间里，农民流入城市的形式也在发生着变迁。

周大鸣在珠江三角洲地区“外来工”的研究中提出了“钟摆理论”，以此来解释农村劳动力外出为什么会“流而不迁”。周大鸣所说的“流而不迁”是对农民工生存状态和流动规律的描述，即农民工就像钟摆一样往返于城市和农村之间，他们处在一种不稳定的流动状态。“钟摆理论”将“流而不迁”的原因归结于严格限制迁移的户籍制度［1］。不可否认，由于户籍制度的存在，一些长期生活在城市的农民工还无法取得制度认可的市民身份。然而户籍制度到底在多大程度上限制农民工的迁移?这种“钟摆式流动”是否符合处在新型城镇化进程中新生代农民工的特点?这些问题都值得我们进一步探讨。

20 世纪80 年代农民开始外出打工之初，多以“钟摆式”“候鸟式”的流动为主，外出务工与回乡务农两不误。流动是这一时期农民工的真实写照，工作的暂时性和短期性没有给他们带来永久居住地的改变，因此，我们更愿意将这一时期的农民工称之为流动人口。从20 世纪90 年代开始，早期的单一流动形式被多种流动方式取代，这一时期的农民工不单是“钟摆式”“候鸟式”的流动，他们和城市的关系变得更为密切，这一时期的农民工已经有了迁移城市的移民特征。目前，关于流动和迁移还没有一个准确的定义和区分，很多学者将两者混为一谈。在笔者看来，流动有别于迁移，即流动与迁移是两个不同的概念。但是笔者并不主张把户籍作为区别流动和迁移的标志，而是把农民工在城市工作和生活的稳定性和长期性作为两者区分的标志。笔者认为，从时间上看，可以把居住地暂时性的改变视为流动，而把居住地长时间性或永久性改变视为迁移。笔者认为，没有取得户籍就不能称之为迁移的说法是不符合现实情况的。短时间内城乡二元经济体制下产生的户籍制度不会废除，但是户籍制度的存在不会成为进城农民工迁移并定居城市的障碍。对于第一代农民工以及处于进城打工初期的新生代农民工而言，流动比迁移更接近现实，他们在城乡之间、城市之间频繁地变更工作地点，变换不同的职业，这种行为的发生是多次的、反复的。与第一代农民工相比，新生代农民工长期在城市里打工和生活，有的举家迁移到城市，让子女到城市里接受教育，有的甚至在城市买房定居。尽管他们的户籍仍在农村，农民的制度性身份没有彻底改变，但是并不能妨碍他们成为城市中的居民。因此，笔者用“迁移”取代“流动”来描述他们的生活状态似乎更加符合这个群体的时代性特征。

三、迁移困境：难以实现制度性迁移

随着我国新型城镇化政策的推进，笔者认为，迁移不仅包括上文所提到的长时间工作地、居住地以及职业的迁移即事实性迁移，还包括农民工从农村户籍到城镇户籍身份的迁移即制度性迁移。目前，大部分久居城市的新生代农民工实现的是工作地和居住地改变的事实性迁移，而户籍变更的制度性迁移在实现的过程中却遇到了困境。因为新生代农民工能否实现制度性迁移，不仅取决于户籍改革政策的落实情况，还要取决于他们的个人意愿。

(一)迁移形式——事实性迁移

长时间在城市工作和生活的新生代农民工所实现的事实性迁移是指实际的迁移行为，即客观的工作地点、居住地点的改变，并不涉及户籍身份的变更。不可否认，外出务工经历对新生代农民工的观念具有重大影响。一方面，在外面“见了世面”、“丰富了经历”，随之产生的“发展”意识使他们不再甘于一辈子在农村种地务农;另一方面，他们对生活质量和生活环境有了更高的向往和追求，会自觉或不自觉地将城市生活的方方面面作为参照标准并期望在城市扎根。更为重要的是，一部分新生代农民工已经具备了向城市进行事实性迁移的条件和能力，其中最基本也是最重要的能力就是经济适应能力。经济适应就是获取经济资源的能力，即经济层面上有相对稳定的职业和收入。只有经济适应得以实现，他们才有可能在城市稳定就业和居住。新生代农民工在城市打工之初，更多地表现为生存理性，随着时间的推移，经济理性选择将表现得越来越突出，生存已经不再是他们进城的唯一动因和目的。于是在生存理性选择之后，以摄取最大限度的经济资源为目的的经济理性已经成为新生代农民工的最新选择。笔者认为，以挣钱为目的来到城市的新生代农民工，最先实现经济适应。经济适应的实现为新生代农民工的事实性迁移提供了物质基础。近些年，新生代农民工的就业环境有了很大的改善，在没有实现户籍变更的制度性迁移的前提下，他们的就业、居住、子女上学等现实问题并没有因为城市户籍身份的缺失而受到影响。因此，长时间居住地、工作地和职业发生改变的事实性迁移“顺理成章”地成为新生代农民工迁移的主要形式。

(二)迁移困境——制度性迁移

迁移困境，即迁移个体在实现农村户籍向城镇户籍转变的过程中所受到的制度性限制。这种迁移困境主要反映在新生代农民工户籍变更的制度性迁移上。

2012 年，国务院公布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，明确了户口迁移政策，将中小城镇的落户条件进一步放宽，明确了“什么样的人可以进城”和“进什么样的城”这两个问题。目前，北、上、广深等大城市不太容易放宽落户条件，同时新生代农民工靠打工而定居大城市并不现实。而一些中小城镇的新生代农民工已经具备了较强的城市适应能力，他们是具有固定工作和固定住所而没有户籍的农民工。随着新型城镇化进程的不断推进以及引导农民工在中小城镇和大的集镇安家落户的政策出台，实现新生代农民工在中小城镇的制度性迁移已经成为未来的发展趋势。为响应新型城镇化政策的号召，部分中小城镇已经开始进行户籍制度改革，降低针对外来人口的户籍门槛。然而，却出现另一个现象:部分新生代农民工并不情愿获得城镇户籍，反而觉得农村户籍“更有用”。留居中小城镇的新生代农民工在获得城镇户籍不存在制度性准入障碍的情况下，他们制度性迁移的意愿却并不强烈。究其原因，新生代农民工在制度性迁移过程中，需要对农村户籍和城市户籍背后所附带的利益进行权衡，如果农民工拥有了城镇户口，却要交出农村的“承包地”和“宅基地”，那么新生代农民工的迁移意愿就会大大降低，因此，他们并不情愿进行户籍变更的制度性迁移。

在政府积极推进新型城镇化、促进农村人口市民化，并不断运用鼓励性政策加以引导的背景下，新生代农民工却“不以为然”。原本以为政府通过户籍制度的改革可以解决的迁移困境，却在新生代农民工改变户籍身份时以另外一种方式出现了问题。如此的尴尬境地似乎传递了这样一种信息，新生代农民工户籍变更的制度性迁移并无体制性困境，反而是制度本身因遭受“冷落”而陷入了困境。其实这种迁移困境并不反常，应该是在意料之中。由于近些年政府惠农政策的实施，农村户籍的经济价值和附带利益在逐步上升。与此同时，随着中小城镇户籍“含金量”的下降，新生代农民工的就业、居住和子女上学等现实问题并没有因为城镇户籍身份的缺失而受到影响，城镇和农村户籍所附带的利益差距在逐渐缩小。如果在户籍变更的制度性迁移中，没有让新生代农民工实现对等性利益转换，那么，以农村户籍换取城镇户籍，无异于以“实惠的”土地换“华而不实”的身份。

四、总结与讨论

(一)制度性迁移困境中新生代农民工身份的双重性

新生代农民工的身份具有双重性特征，表现为他们在职业身份上是城市职工，而在社会身份上仍然是农村农民。农民的市民化需要经历职业身份的转变——从农民到职工，而且还需要经历社会身份的转变——由农民转变为市民，这就是身份的双重化改变，只有职业身份和社会身份同时发生转变，才会成为真正意义上的市民。由于身份的双重性，新生代农民工并没有摘掉农民的帽子，使他们无法实现从农民到市民身份的根本转变。

目前，新生代农民工大多安于现状，并不想把户口迁到城市。不可否认，户籍制度衍生的一系列政策，如教育政策、社会保障政策等形成了农民工融入城市社会的制度性障碍。当他们的市民身份得不到制度的认可时，他们或多或少能感受到在户籍制度下的排斥力量，但是这些排斥力量并没有剥夺他们在城市就业挣钱的权利、买房的权利、子女接受教育的权利。只要他们在城市里有稳定的工作和收入，他们也可以过上城市人的生活。因此，对于这些已经稳居在城市生活的新生代农民工而言，是城镇户口还是农村户口并不重要。就算他们把户口迁到城市，部分人还会认为自己是农村人、外地人，中国人对“根”的眷顾已经形成一种不可动摇的传统，农民的身份已经在他们的骨子里根深蒂固了。

相关研究表明，随着国家各种惠及农村、农民工的政策的出台，这种双重性身份成了农民工们“刻意”要保持的一种状态。在他们看来，双重性身份给农民工带来的不是利益的缺失，而是双重的利益，追求一个制度认可的市民身份并不“实惠”［2］。目前农民工外出打工无论多长久，土地仍然可以保留，土地就如城市人的社会保障一样具有财产功能，土地在农民眼中，算是最后的保障线，为农民工化解了诸多潜在的风险，解决了他们的后顾之忧。如果农民进城变成市民，身后这块土地财产不能保留，他们自然不愿意成为市民，而宁愿继续做居住在城市里的农村人。不论怎样，在现有户籍制度下，如果新生代农民工没有实现从农村户籍到城市户籍的制度性迁移，那么农民的市民身份就并没有得到制度上的认可，他们还处于农民和市民之间的那个过渡阶层。不论是客观上户籍制度改革的滞后，还是主观上农民工制度性迁移意愿的不足，如果新生代农民工没有实现户籍变更的制度性迁移，那么农民的市民身份就并没有得到制度上的认可。

(二)对策分析

政府在鼓励、引导农民工在中小城镇落户的过程中，渴望迁移城镇的新生代农民工却难舍农村户籍，这是他们经过现实过滤后的一种“理性选择”，这种“逆向选择”使得新型城镇化进程中鼓励农民工落户中小城镇的政策陷入发展困境。针对这一制度性迁移困境，笔者有以下两点考虑。

1．建立有效的土地安置措施，降低新生代农民工进城落户成本

有学者曾提出，要解决农民工户籍城镇化问题，就要允许农民工在保留农村承包地的情况下进城落户，减低农民工进城落户的成本［3］，并加快消除新生代农民工转变成市民的制度化障碍［4］。新型城镇化政策的推行，降低了农民工转变成市民的制度化障碍，然而以“土地换身份”的制度性迁移让新生代农民工利益受损，他们并不情愿。解决新生代农民工进城后的土地问题是他们实现制度性迁移的关键，因此，需要采取有效的土地安置措施。例如，可以建立有偿兑换土地措施，为该群体提供与土地具有同等保障功能的补偿。因为农民工失去的是他们视为最后保障的土地，所以，就要以对等的保障与之交换。需要注意的是，各种土地安置措施的出发点和落脚点都必须是保障迁移农民工的利益不受损害，引导该群体作出抉择的不是政策，而是他们自身的利益。

2．改变单纯以户籍城镇化作为新型城镇化的着力点，努力提高新型城镇化质量

提出“人的城镇化”的初衷是要推进社会公平、促进社会和谐，这是推进城镇化之“本”，户籍城镇化只是实现这一本质目标的手段。但当前在推进新型城镇化、追求社会公平的过程中，反而盲目把提高户籍城镇化率、完成业绩指标作为目标，实属本末倒置。社会公平的涵义不是新生代农民工拥有与城镇人口一样的户籍，而是切实享有与他们一样的权利和待遇。因此，当务之急并非统一户籍，而是要以缩小城乡差距、实现城乡共荣作为新型城镇化发展的着力点，并且要从外在的利益入手缩小城乡福利差距，逐步统一福利待遇，才能保障新生代农民工迁移群体的切实利益，而不是给予其市民身份。

［1］周大鸣:《外来工与“二元社区”——珠江三角洲的考察》，载《中山大学学报(社会科学版)》，2000 年第2 期。

［2］赵 莉:《新生代农民工多维性社会适应》，载《中国青年政治学院学报》，2013 年第1 期。

［3］张 翼:《农民工“进城落户”意愿与中国近期城镇化道路的选择》，载《中国人口科学》，2011 年第2 期。

［4］李培林 田 丰:《中国新生代农民工:社会态度和行为选择》，载《社会》，2011 年第3 期。