可持续发展指标：发展中国家的决策过程和适用性整合

作者：May A. Massoud et al 翻译：马也力

可持续发展指标：发展中国家的决策过程和适用性整合

作者：May A. Massoud et al 翻译：马也力

实现可持续发展已经成为了重要的全球性目标，这反映了公众以及决策者对环境问题日益增长的关注。虽然可持续发展指标为决策提供了坚实的基础，但许多国家特别是发展中国家并没有向可持续发展迈进。本文考查了在发展中国家测量可持续发展指标面临的挑战，这些指标在决策中的有效性和指标对决策过程的影响。特别地，本文将评估这些指标是否被整合到了决策进程中而且是否促进了可持续发展。环境数据的约束，缺乏相关机构的协调，发展中国家资源的缺乏都阻碍了可持续发展指标的测量。水、卫生条件的案例表明在政策和决策过程中整合可持续发展指标的无效性。既要有可持续发展的核心指标集以整合决策者关注环境问题，也要辅助以反映地方关注和文化多样性的地方性指标，这是至关重要的。报告应该包括对环境因素和健康产出相关的分析，也应该相应地转化为对经济的影响。

可持续发展；指标；发展中国家；适用性

引言

可持续性和可持续发展几乎被认为是同义的，而且也是基于经济、环境、社会和体制的整合，考虑到了它们的相互影响、伦理道德在代际公平的原则下与可持续发展概念相联系。代际公平和环境保护原则也被称为生态的完整性。实现和保持可持续发展在发展中国家与发达国家是不同的，可持续发展的概念，它包含了不同可持续范畴的目标和指标是很难量化的。同时缺乏实施的实际方法和强有力的绩效及有效性措施，导致了很难将其结合到一个特别的规划、计划中

去。如何实现可持续性的测量并在决策过程中加以应用这是至关重要的。

需要对环境状况、趋势和环境影响方面有更多的知识和可靠的数据，这一问题已经在1992年里约环境与发展大会所得到了承认。同样，里约会议和21世纪议程肯定了，需要可靠和适当的方法测量可持续发展。建立一些方案去测量可持续发展，通过使用量化工具，如：环境可持续发展指标（SDIs）。这些指标的目的是指明进展与共同的可持续发展目标的差距，为了引导公众、决策者和管理者，指标并不能提供一个完整的答案，但是可以表明发生的变化，或发展的方向和估算进程的时间。指标可以关注出现的问题和引发人们对有效性和当前重要环境政策的注意，目标利用指标去制定特别的终点和时间表。可持续发展指标可以被归纳为单一变量指数，称为综合的单一指数，例如：生态足迹，环境可持续性指数，环境绩效指数和多变量指数称为“指标集”，考虑到可持续发展的本质，单一或综合的指数是复杂的而且可能会隐藏掉一些严重的不足。还有“综合”可以隐藏指标的不同变化并掩饰了进度和方向。

对于人类活动对环境影响的关注已经引发人们需要了解发现环境变化的长期数据。自1990年以来，人类对指标的使用已经大大的增加了，并认为指标可以作为管理工具，可以促进公众与决策者之间的相互沟通。利用可持续发展指标暴露出环境、社会和经济目标之间的联系。

可持续发展委员会的指标见表1。总而言之，影响可持续的主要因素会影响到指标的选择和作为选择

的标准。实际上，缺乏一个国际上接受和所采用的可持续发展指标框架，也是应用可持续发展指标的主要障碍。还有，许多现有地方可持续性指标存在重大的缺陷和限制。人们开发了许多选择指标的标准和指南，然而，这些标准并不能反映对政策和决策的影响以及公共传播的程度。这些内容包括但并不仅限于以下内容：

·可利用或可获得

·全国范围内

·针对重要的环境问题

·相关、可理解和适应未来的需求

·可测量、可重现

·可以国际间比较

·以合理的成本获得可用数据

1．可持续发展指标模型

可持续发展指标模型的设计使用并没有一个的最佳方法，“压力-状态-响应”（P-S-R）模型是由经济合作发展组织所开发的，被公认的环境指标方法框架。该模型是由环境观察所推动的。它表明了潜在的压力，例如：政策决策，相关行业产生的变化，接下来对环境能力为满足需求而产生的邻近压力，土地利用的变化或产生的废弃物及排污。从而产生一系列的响应，导致了主要的改变或对个人、社区、行业或全国的邻近压力。（P-S-R）也已经被划分并进一步开发了三个框架：D-S-R （用驱动力取代压力指标，）P-S-I-R（增加了新一类个指标“影响”）和D-P-S-I-R综合了上述所有指标。考虑到经济、社会和体制因素不仅仅是环境因素从而增加了驱动力指标。影响类指标的优点是可以获得压力对状态产生的效果。

众所周知的基于项目的方法，投入-产出、结果-影响框架是另一类模型，这会在监测项目有效的时候所采用，这些项目的目的往往是要改进环境状况。在项目开始前，依此框架就要进行环境的监测，在项目实施期间及项目完成期间都要进行环境监测。基于主题（环境问题）框架，而且资本核算框架也是可持续发展模型的内容。根据基于主题的框架，主题的建立要根据相关的国家政策，因为国家政策提供了指标与政策目标和过程联系的能力。基于资本法的可持续发展指标框架提供了如何发展才能实现可持续的可能。这种方法引入了不同类型资本间的“可替代”的概念，然而这种概念存在不确定，因为一种资本由另外一种资本来替代是不可能的。基于资本核算框架的指标体系源自于经济学。根据该方法，自然资源可以像财政资源一样是可以核算的。但是，实施这种方法的障碍实际上的难点在于环境资源的量化是很困难的。

2．可持续发展指标在发展中国家的适用性

全世界关于可持续发展存在着巨大的不平衡。从全球来看，发展中国家对应着最弱的联系（UN，2004）。可持续发展指标集，各国有很大的不同，由于在环境、社会、经济、体制和政治有很大的变化，在发展中国家可持续发展指标测量面临着几大挑战，包括了数据的可用性、可靠性、资源的缺乏、缺乏相关部门间的协调，而且还仅限于此。

2.1 数据收集、可用性和可靠性问题

由于缺乏环境信息系统，发展中国家缺乏国家、地方层面的基础数据，而根据相关信息推导才能获得这些数据。基础数据的缺乏是可持续发展指标测量的主要障碍。许多发展中国家缺乏人力、机构能力去评价政策和战略对环境的影响。还有，缺乏环境数据收集的体制，导致了缺少长期时间序列数据。从而限制了数据模型的使用，这些模型需要标准与实验。即使

有这些信息，发展中国家存在的严重问题是信息在环境当局间不能共享。同样的还有数据的可靠性和完整性的问题。发展中国家与发达国家之间在数据的质量、可获得、相容性、可信性、可靠性方面的差距日益扩大，阻碍了环境与发展方向的正式决策。

2.2 财政资源的缺乏

在发展中国家，政府资金长期不足。因此，政府缺乏监测和规划的财政、技术资源，其预算被用于了处理现有问题和减少对经济、环境的现实影响方面。还有，发展中国家的政府缺乏分配指标工作的资源和能力。国家的大部分预算被花费在解决现实问题和其它竞争性优先领域，而只有很少的经费用于了环境监测和规划。在资金缺乏的情况下，在公共预算中环境问题排不到优先序列中。这些都是发展中国家面临的约束和条件。发展中国家监测项目的实施和可持续发展指标的测量是一个长期的过程。在过渡时期，使用现有的数据也许是保证环境问题决策不被忽略的最好方法。

2.3 缺乏协调

环境可持续发展在几个方面是相互联系和相互依存的，包括：经济增长和社会发展。可持续发展指标没有被设计整合到主流政策机制当中来，而且政府与非政府组织之间缺乏有效的协调，重复性工作浪费了时间与资源。还有缺乏协调导致了责任的分散和措施的分散。需要从部门主导向综合参与的转变，为了提升决策能力就要改进政府环境政策的一致性整合。实施可持续发展指标，政治约束也发挥着关键性作用。从全球看，环境问题很少被纳入政府的高级别优先领域。

2.4 实例：水，卫生系统，健康

经济的发展和人口的增长导致了对于自然资源和各种能源消耗量的剧烈增长，同时这种增长还导致了环境污染以及对于全球气候的不利影响，资源消耗殆尽，生态系统质量下降。毫无疑问，环境质量的下降影响了人们的健康，贫穷程度以及经济发展。减少人类活动对于环境的影响，对于确保一个可持续发展和更加健康的未来是十分必要的。水被应用于各种目的，比如市政用水，工业用水，农业灌溉，水力发电，吸收废弃污染物等。显然，水是一种非常普遍的资源，发展的各个环节都离不开水。所以从水资源的可持续

利用性出发可以很好的指示出可持续发展程度。本文第四部分通过尝试说明SDIs对于将环境影响转化为政策行动的无效性来对水资源的现状进行解释说明。

水是公共卫生的重要组成部分，能否提供安全的水资源是对整体国民承担的巨大责任。虽然在21世纪我们已经可以看到很多先进的发展，但这种责任并没有减轻，数十亿的人口还在为人类生存的最基本条件——食物，住所，安全的饮用水和充足的卫生资源奋斗着。水所导致的疾病对于公众健康和经济发展来说是一个巨大的威胁。全世界每年发生40亿起腹泻的病例，导致二百二十万人死亡，在发展中国家，80%的疾病都来源于不干净的饮用水和卫生资源的匮乏。水资源的短缺对于儿童的影响最大，在世界范围内腹泻是导致儿童死亡的最主要疾病，5个孩子中就有一个因此而死亡，15%的5岁以下儿童的死亡都是由其引起的。此外，对于卫生系统服务的提升也存在非常不足，所以，为了达到新千年的发展目标，仅在建设卫生系统的基础设施上的投资就要翻倍，达到70亿美元一年。通常，治理和管理废水的巨大成本是阻碍这些项目执行的主要因素。考虑到发展中国家经济资源的局限性，发展出创新型的金融方案来支持这些投资项目是十分必要的。根据WHO的调查，目前治理和提升水资源以及卫生系统每年要花费发展中国家84亿美元。因此，水环境，卫生系统和人民健康的可持续性发展是一个非常复杂的概念，尤其对于面临着发展十字路口的发展中国家来说。水是生活必需品，经济发展的必要资源，生态系统中不可缺少的一部分，对于水资源的可持续性管理是一个巨大的挑战。

高质量水资源的可得性，以及水资源的质量是可持续发展的先决条件。在全球的尺度上，从20世纪初以来，水资源的消耗量已经上涨了7倍，这是由于人均用水量和人口的增长共同造成的结果。目前，水资源的安全和管理对于可持续发展目标的达成有最重大的影响。不完善的法律，不完善的规定，国际间缺乏合作，对水资源所有权的争夺，挪用公共水资源为私人牟利是影响水资源管理的几个最主要因素。使用记录设备来监视水质和得到水资源相关设备的运转报告是一个老传统。对于P-S-I-R监控设备构架的例子在表2中呈现。这样的理论模型，在美国中部地区的相关项目中进行了实验，从而给相关水力部门提供可借鉴的经验。

对于决策者最为巨大的挑战是获得可靠的信息并利用这些信息来指导水资源的管理和保护。这些信息非常必要，因为不论是国家级还是地区级的政策制定都要基于这些信息。了解某种水资源问题是独立的个案还是普遍存在，水质条件在空间尺度还是时间尺度上变化对于建立适当的水资源管理系统是十分必要的。关于污染源的自然条件和水质条件数据信息的不充分，以及对于经济，社会和文化信息的缺乏经常会对发展有效的管理体系造成阻碍，尤其是在发展中国家。同样地，机构间在制定水资源管理政策时缺乏协调合作也会阻碍可持续性的水资源管理。举例来说，一个河流水域的记录监控设备可能覆盖了比相关政策和规定所能覆盖的区域还要大的面积。这些水域跨越了多个行政区划并由多个目标不同的组织管理。

目前很多发展中国家正面临着盲目的投资，公共机构能力不足，政策和规范的缺乏所引发的水资源错误管理问题。在那些四季分明，农业主要依靠水资源进行灌溉的国家，尤其是在旱季时，确立适当的指标对于投资增加储备是很必要的。其他利益指标包括：社会的公正，资源分配的公平（城市-乡村，富人-穷人，居民-工业-农业），国内不同地区水资源的质量和使用机制（穷人的利益，供应者和消费者的利益）。另外，对于水资源利用量的不确定性，建立适当指标的难度也应当加入上述限制条件。另外。SDIs对于环境，经济和社会福利之间的联系也很不清楚。

3．可持续发展指标在决策过程中的整合

尽管SDIs日益得到全球各国的认可，但他们对于政策制定的影响和参与程度还十分有限。世界各国和各地区所应用的不协调的方式，公共机构缺乏能力，含糊的权力构成，以及运营目的的不明确使得这一情况更加恶化。经常性的，由于缺少对于信息的深入分析和总结导致了信息的混乱，因为这些信息并没有被转化为可利用的信息。考虑到环境问题在自然界中是跨学科并相互关联的，有利用价值的信息对于决策是非常重要的。对于SDIs的利用处和价值的阐述对加强政策制定过程中的整合和发展各个权威机构间的合作是非常重要的。举例来说，报告中应该包含由于环境因素所导致的卫生问题对于经济的影响，以便进行相关的决策。决策者所发布的信息容易理解，容易转化为政策行动。另外，如果不能成功的将环境，经济，社会和公共机构的指标都联系到一起，就会导致不能

充分的标明可持续发展的要点。

另外，很多发展中国家觉得现存的SDIs没有反映出地区文化的多样性。在发展中国家，微观经济，政治和环境条件都十分复杂。举例来说，水资源的管理并不局限于监控活动，社会参与也同样重要。将社区成员包含入关键指标的完善过程中是非常重要的，因为这样不仅能产生反映出当地价值观的数据，还能加强对于社区的教育。SDIs的价值由其对政策制定和决策过程的影响来体现。通过给予社区一定的权力来鼓励和促进他们积极的参与进相关工作中。向当地居民提供相关的教育，资源和必要的信息以使他们可以改变影响他们的环境问题是十分重要的。当地社区成员由于他们的经验和对问题地点的接近，是执行监督和检测的理想人选。对他们进行相应的训练使得他们学会维护和运行监控设备对于监控的实施是必要的。通过联合训练，技术支持和公众意识培训来巩固发展中国家人和公共机构的能力是实现有效果环境管理的最初一步。

这些指标并不能表明现在可持续发展的程度，因为没有标准去衡量可持续发展的程度。所以，SDIs可以用来预估趋势，进行早期警告，对公众和决策者的交流提供便利。最大的挑战是将这些指标联系到政策和正式书面规定。政府阻止涉及到他们政策的计划和管理，社会和经济一体化。另外，各个不同的可持续发展前景之间的相互作用，他们是如何正面或者负面的相互影响的，这对任何策略的制定来说都是一个基本的方面。

4．结论

发展的过程和可持续发展指标的贯彻执行是非常重要的，因为他们对于衡量取得目标的进展来说是必要的。然而，这些指标应该可以通过展示可持续发展的各个方面互相的影响来说明以前经济对于环境的影响。这对于更长远的研究和对于SDIs的主旨和分主旨之间的联系的更深入的分析是必要的。尽管发展中国家要面对很多挑战和难题，采用SDIs可以得到关于可持续发展的条件的评估和未来的趋势。发展中国家不应放缓采用SDIs的脚步，因为很多自然资源都将消耗殆尽，环境问题也在不断恶化。原始数据的有效收集和数据库的建立以及经济和人力资源的充足供应对于SDIs的成功管理是十分必要的。

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李克强谈长江生态安全：确保一江清水绵延后世

4月28日，中共中央政治局常委、国务院总理李克强在重庆主持召开座谈会，研究依托黄金水道建设长江经济带，为中国经济持续发展提供重要支撑。

中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽出席。

会上，国家发改委负责人汇报了长江经济带建设总体考虑和相关规划。上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川、重庆、云南、贵州等11个长江经济带覆盖省(市)政府主要负责人汇报了对建设长江经济带的思考和建议。李克强与大家热烈讨论。

李克强指出，从沿海起步先行、溯内河向纵深腹地梯度发展，是世界经济史上一个重要规律，也是许多发达国家在现代化进程中的共同经历。长江横贯东中西，连接东部沿海和广袤的内陆，依托黄金水道打造新的经济带，有独特的优势和巨大的潜力。贯彻落实党中央、国务院关于建设长江经济带的重大决策部署，对于有效扩大内需、促进经济稳定增长、调整区域结构、实现中国经济升级具有重要意义。

李克强说，长三角地区是我国经济增长的重要一极，中西部具有经济发展最大的回旋余地。建设长江经济带，就是要构建沿海与中西部相互支撑、良性互动的新棋局，通过改革开放和实施一批重大工程，让长三角、长江中游城市群和成渝经济区三个“板块”的产业和基础设施连接起来、要素流动起来、市场统一起来，促进产业有序转移衔接、优化升级和新型城镇集聚发展，形成直接带动超过五分之一国土、约6亿人的强大发展新动力。

李克强强调，建设长江经济带也是深化改革开放、打破行政区划壁垒、建设统一开放和竞争有序全流域现代市场体系的重要举措。要建立健全区域间互动合作机制，完善长江流域大通关体制，更好发挥市场对要素优化配置的决定性作用。实施东西双向开放战略，与依托亚欧大陆桥的丝绸之路经济带相联接，构建沿海、沿江、沿边全方位开放新格局。要把建设长江经济带同稳增长、促改革、调结构、惠民生紧密结合，使各项举措既利当前、更惠长远，增强发展韧性和抗风险能力，带动创业就业，为经济社会持续健康发展增添新动力。

李克强指出，长江生态安全关系全局，要按照科学发展的要求，处理好发展和保护的关系，避免产业转移带来污染转移。要加强生态系统修复和综合治理，做好重点区域水土流失治理和保护。在全流域建立严格的水资源和水生态环境保护制度，控制污染排放总量，促进水质稳步改善，确保一江清水绵延后世、永续利用，走出一条绿色生态的新路。

Indicators of sustainable development: integration in decision-making process and applicability in developing countries

May A.Massoud et al Translator:Ma yeli

achieving sustainable development has become a major global goal refecting the increasing concern by the public as well as decision makers over environmental issues. Although sustainable development indicators were developed to provide solid bases for decision making, many countries and in particular developing countries did not even approach sustainable development. This paper examines the challenges of measuring sustainable development indicators in developing countries. It also scrutinizes the usefulness of those indicators in policy-making and their impact on decision-making process. In particular, this paper will evaluate whether the indicators have been integrated into policy-making procedures and whether they are facilitating sustainable development. Environmental data constrains, lack of coordination among concerned authorities and lack of resources impede the measurement of SDIs in developing countries. The case example of the water and sanitation conditions illustrates the ineffectiveness of integrating the SDIs into policy and decision-making processes. It is essential to have a common global core set of SDIs to alert decision makers to environmental problems ,supplemented by local indicators that refect local concerns and cultural diversity. Reporting should include analysis that links environmental factors and health outcomes that should be in turn converted to economic impacts.

sustainable development；indicators；developing countries；applicability

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1674-6252（2014）02-0022-05