我国农村环境保护立法现状及完善建议

孙 莉 卢延娜 朱 静 汪彬彬 赵惠芬

(1.中国环境出版有限责任公司，北京 100062；2.中国环境科学研究院，北京 100012；3.环境保护部信息中心，北京 100029)

我国农村环境保护立法现状及完善建议

孙 莉1卢延娜2朱 静2汪彬彬3赵惠芬1

(1.中国环境出版有限责任公司，北京 100062；2.中国环境科学研究院，北京 100012；3.环境保护部信息中心，北京 100029)

面对日益严峻的农村环保形势，针对目前我国农村环保问题现状，从立法角度分析目前我国农村环境保护法律规定、存在问题，并提出了完善我国农村环保立法的建议。

农村环境保护；立法；环境权

前言

近年来，在城市环境逐步改善的同时，我国农村环境污染却日益突出，农村环境保护直接影响到整个国家的环境保护状况，农村作为主要粮食的产地，其环境的优劣直接关乎着食品安全问题，因环境问题诱发的群体性事件，影响社会稳定和谐，农村环境保护不容忽视。防治农村环境污染必须要有法律制度作保障，从立法角度完善农村环境污染防治法律体系，对相关问题进行法律规范，将有力推动农村环境问题的解决。

1．我国农村环境保护现状

1.1 我国农村环境问题

我国是一个农业大国，据统计，截至2011年年底我国居住在乡村的人口约6.57亿，占人口总数的48.73%[1]。目前，我国农村环境问题主要表现在以下几个方面：

（1）农药、化肥的使用造成的农业面源污染

我国是农药、化肥的生产和使用大国。2011年，仅化肥使用量达5704.2万吨[2]。大量使用化肥特别是氮肥会导致土壤的酸化和水体硝酸盐污染，农药残留对我国的食品安全和出口带来了不利的影响。

（2）土壤重金属污染引发的农产品安全问题

近年来，我国发生的一系列土壤重金属污染事件绝大多数在农村，重金属在农产品中的积累将通过食物链进入人体、蓄积在人体内，对人类健康和生命安全产生严重危害。

（3）乡镇企业工业废水排放对水体的污染

随着乡镇工业的蓬勃发展，很多污染企业搬迁到了农村，加剧了农村水环境污染的恶化，水污染给农

村饮用水安全带来更大的风险。

（4）大气污染

城市中相继搬迁出的一些重度污染的行业企业，如火电、水泥等，这些企业产生大量的粉尘、二氧化硫、一氧化碳、氮氧化物、碳氢化合物，给农村大气质量带来了巨大的压力，同时农村的秸秆焚烧会对城市空气质量和航运交通产生影响。

（5）禽畜粪便污染

根据2010年国家统计局的《第一次全国污染普查公报》调查结果显示,畜禽养殖污染和工业污染并驾齐驱,成为我国又一大污染源。大量的禽畜粪便带来地表水的有机污染和富营养化污染，以及大气的恶臭污染，甚至造成地下水污染，畜禽粪便中所含病原体也给人类健康带来隐患。

1.2 我国农村环境问题成因分析

1.2.1 农村环保法律制度不健全

社会结构上的二元分治结构造成的城乡分裂，在立法指导思想上，重城市轻农村，我国还没有形成一套健全有效的农村环保法律制度；在执法部门方面，农村环保涉及多个部门，各部门工作职能有所交叉，没有统一监管的组织机构和协调机构，政府部门对农村环境保护监管责任难落实。

1.2.2 农民环保意识淡薄、主动参与农村环境保护的积极性不高

我国农民受经济、文化基础、社会环境等因素的影响，环境意识较低，一些落后的生产、生活习惯，带来了巨大的环境压力。我国在环境利益的调整上，忽视农民环境权益的维护，农民保护环境的积极性和自觉性较差。

1.2.3 传统的政府领导政绩考核重经济发展、轻环境保护

现行政绩评价机制造成部分地方领导环保意识不强，有的甚至不惜以牺牲农村环境为代价，盲目引进一些被沿海地区淘汰的高耗能、重污染项目，注重经济效益，忽视环境保护。

1.2.4 政府的资金与技术投入不到位

在2008年设立中央农村环保专项资金以前，我国环保投资几乎全部投到工业和城市，而农村污染治理和环境管理能力建设资金极其短缺。农村环保机构建设欠缺，我国大部分乡镇没有建立专门的环保机构和队伍，无法适应农村环保工作的需要[3]。

不可否认上述原因都在一定程度上导致了农村环境问题的恶化，但是最主要的是农村环境保护法立法环节上存在的不足，环境立法缺位是农村环境问题形成的根本原因。

2．我国农村环境保护立法现状

2.1 我国环境保护法律体系

环境立法是为了保护环境而制定的法律、法规。我国环境保护法律、法规体系主要由环境保护基本法、环境保护单行法、环境保护行政法规、环境保护部门规章、环境保护地方性法规及规章、其他规范性文件等组成。到目前为止，我国已经制定了环境保护方面的法律9部，自然资源方面的法律15部，制定颁布了环境保护的行政法规50余项，环境保护部门规章和规范性文件共1000余件[4]。就目前立法情况而言，我国已经形成了一个以《环境保护法》为核心的环境保护法律、法规体系。

2.2 有关农村环境保护的相关规定

第一，环境保护基本法。《环境保护法》作为我国环境保护的基本法，第二十条规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染……合理使用化肥、农药及植物生长激素。[5]”《环境保护法》的这一规定，仅对农业环境保护有简单的涉及，未能将农村环境、农业环境和农业自然资源的保护统一起来。

第二，环境保护单行法，包括《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染防治法》等。《环境保护法》和《环保单行法》的颁布为有关环境保护的法规和规章的制定奠定了法律基础。

《水污染防治法》（2008年）在第四章“水污染防治措施”中设立第四节“农业和农村水污染防治”，对农村水污染防治做了比较具体的规定[6]。

《固体废物污染环境防治法》第四十九条规定：“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定。”根据这一规定，地方应该对本辖区的农村生活垃圾污染防治，根据自身实际情况进行立法[7]。

第三，行政法规。我国保护农村环境的行政法规主要有《基本农田保护条例》、《土地复垦规定》、《自然保护区条例》、《退耕还林条例》等 。

第四，部门规章。主要的有《环境信访办法》、《饮

用水源保护区污染防治管理规定》等。

第五，地方性法规。如《山西环境保护条例》、《湖北农业环境保护条例》等。

第六，其他规范性文件。如由原环保总局发布的《关于加强农村环境保护工作的意见》环发〔2007〕77号等。

2.3 我国农村环境保护立法存在的主要问题

2.3.1 农村环境立法缺失

由以上对我国农村相关环保法律的梳理可知，目前还没有一部独立的农业环境保护的法律、法规，而且有些农业环保法律、法规条款分散在其他法律、法规中，也没有把农业环境和农业自然资源的保护统一起来；现行的环境保护法律、法规对农村环境保护只是做了原则性规定，针对性不强，导致现行环境法规在农村地区缺乏实施的基础。另外，一些重要的农业生态环境领域存在立法空白，如农业面源污染、畜禽污染、土壤污染等方面我国环境立法上出现了空白，农村环境保护方面的立法亟待加强[8]。

2.3.2 现有法律立法时间较早，不适应环保新形势的需要

我国环境立法在不断的改进过程中，前后出现过两次环境立法的高峰。第一次是在 1989 年 12 月，颁布了《中国人民共和国环境保护法》；第二次是自1993 年以后，我国制定了一系列环境保护单行法，几部法律随之进行了相应修订，如《大气污染防治法》（1987 年制定，1995 年和 2000年两次修订）、《水污染防治法》（1984 年制定、1996 年和 2008 年两次修订）。

从我国环境保护立法时间来看，主要集中在20世纪八九十年代，明显地带有计划经济的特征，不能完全适应农村城镇化过程中环保新形势的需要，没有明确将可持续发展作为环境与资源保护的立法指导思想。

2.3.3 现有法律重城市、轻农村、重污染治理、轻资源保护

现行《环境保护法》总体上是以环境污染防治法为核心的传统型环境法体系，其立法思想偏重于污染防治法而忽视生态环境保护，从立法理念上看，在处理城市和农村环境管理的问题上不够公平，针对农村和农业的规定偏少且分散。这就使环保工作缺乏全局性考虑，也造成农村城镇化过程中生态退化和生态环境只破坏而缺少保护的现状。

2.3.4 立法尚未确立公民的环境权，农民参与立法不够

由于现有法律体系中环境权的不明确，农民通常不能阻止一些乡镇重污染工业的投资和开发，在环境利益遭受破坏后，也无法确保正当的环境权益。一是在我国以往的环境立法实践过程当中，对民众参与立法重视不够。近年来，国家开始重视民众参与环境立法并提供了一些机会，但是在实施的过程中发现了许多问题，如农民参与立法的意识不强。二是农民参与的途径不畅等。

3．完善我国农村环境保护立法的几点建议

3.1 树立可持续发展的环境立法思想

科学发展观关注发展的全面、协调和可持续性，强调人类在追求发展权的同时，必须保持与自然和谐互利的关系。在环境保护立法中应当贯彻这些基本理念，以科学发展观为指导思想，重新审视环境立法，分析和认识我国环境与资源的形势，在立法的基本原则、法律制度等方便增加环境资源保护的内容。

3.2 立法上明确农民环境权

环境权是自然人享有适宜自身生存和发展的良好生态环境的法律权利[9]。农民群体与其他群体相比，在很多方面都处于弱势地位，环境权作为一个基本的人权，对于城市市民来说，当相关环境权益受到损害时，会通过相应的法律途径去保护自己的权益，而农民普遍文化水平较低，农民在环境资源保护中的平等权与享受良好生活居住环境的权益受到的侵害，是否能够得到补偿，如何寻求救济，我国现行的法律体系无法解答。因此，应在农村环境保护相关立法中明确规定农民的环境权，将其在农村环境保护制度中加以具体化，而相关环境义务和环境责任的设定都应以农村居民环境权的有效实现为中心。

3.3 扩宽农民参与农村环境保护立法的途径

对立法的类型以及内容提出意见的主体主要是我国行政管理部门，由于立法参与渠道的单一性，使其制定的法律、法规难免有失公正性。扩宽农民参与立法的途径，对提高立法质量起了积极作用，如设定农民旁听制度、参与法规草案的反馈意见等，这些意见

都可作为立法的重要依据。

3.4 完善我国农村环境保护法律制度

3.4.1 制定一部专门的农村环境保护法

制定一部《农村环境保护法》，有效保护和改善农村环境，逐步控制和治理污染，维护生态平衡，保护农业资源，实现环境保护与农村经济的可持续发展，对我国当前的农村环境保护是非常重要和迫切的，对农村频繁爆发环境群体性事件更是根本上的一种防治对策。

3.4.2 填补农村环境立法空白，制定农村环保单行法

逐步制定和完善有关农村化肥、农药、农膜污染防治，规模化养殖污染防治等法律、法规和规章，建立相配套的农村环境单行法律规范，如制定《农药使用环境污染法》、《农业区域规划法》、《畜禽养殖污染防治法》等方面的法律；对农村生态环境保护和生态产业发展等滞后领域的立法，抓紧制定资源有偿使用、生态环境补偿等方面的法规；搞好农产食品安全的法律保护。

3.4.3 修订现行的有关农村环境保护方面的法律、法规

对于滞后时代发展的法律、法规，不能满足当前环保新形势需要的法律进行修订。目前，环境保护部已经启动《环境保护法》的修订工作，同时建议适时修订各相关法律，如建议修订《固体废弃物污染环境防治法》，在该法中确立循环经济的原则，将循环利用作为处理固体废弃物最有效的办法，很多关于固体废弃物的立法，如日本就是将循环经济理念作为其立法原则。农民是农村环境污染和防治的主体，在该法中还要加入对农民的奖励措施，充分调动起农民的积极性和主观能动性，对于农村环境状况的改变是有积极推动作用的。

[1]～[2] 《中国环境统计年鉴》（2012年）.

[3] 钱永涛.对农村环境保护监管的思考[J].中国环境管理，2011（3）.

[4] 梁涤坚，廖建求，刘建新等.中国新农村环境法治研究.武汉∶中国地质大学出版社，2009：110-115.

[5] 《中华人民共和国环境保护法》（1989年）.

[6] 《中华人民共和国水污染防治法》（2008年）.

[7] 《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2005年）.

[8] 包晴.对我国环境污染转移问题的理性思考[J].甘肃社会科学，2007（4）.

[9] 邹雄.论环境权的概念[J]. 现代法学，2008，30（5）.

Suggestions to the status of rural environmental protection legislation in China

Sun Li1Lu Yan-na2Zhu Jing2Wang Bin-bin3Zhao Hui-fen1
(1.China Environmental Publishing Limited Liability Company，Beijing 100062 ; 2. Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012; 3.Information Center of Ministry of Environmental Protection, Beijing 100029)

The situation of rural environmental protection is getting severe. According to the current problems of rural environmental protection, the paper analyzed the legal provisions and its problems of the rural environmental protection laws and regulations from the legislative point of view, and made suggestions for the perfection of future rural environmental protection laws and regulations.

Rural environmental protection；Legislation；Environmental right

X32

A

1674-6252（2014）02-0013-04

孙莉，中级编辑，本科，主要从事环境图书类的编辑工作.汪彬彬（通讯作者），工程师，在职研，主要从事环境信息管理工作.