加强和完善生产建设项目水土保持管理的认识与对策

张振师，向慧昌

(1．中国水电顾问集团 西北勘测设计研究院，陕西 西安710065;2．中水珠江规划勘测设计有限公司，广东 广州510610)

(责任编辑 孙占锋)

水土资源是人类生存和发展的基本条件，是经济社会发展的基础。水土流失是我国的头号生态环境问题。改革开放以来，城市发展、基础设施建设、资源开发等建设活动造成了严重的人为水土流失。据统计，“十五”期间我国共有规模以上建设项目76 810 个，占地总面积552．8 万hm2，弃土弃渣总量92．1 亿t，水土流失总量达9．46 亿t［1］。为了更加有效地控制人为引发的水土流失，2011年，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议对《中华人民共和国水土保持法》进行了修订，修订后的法律对建设项目水土保持做出了更为严格和具体的规定。党的十八大确立了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。在这样的背景下，建设项目水土保持管理只有进一步改革和完善，才能为国家守好“生态红线”提供保障，才能更好地服务于新时期我国经济社会的发展。

1 正确把握水土保持方案的定位，切实发挥其在项目决策中的积极作用

编报水土保持方案是建设项目立项的重要内容和程序之一，其主要目的和作用是从水土保持角度为项目建设的可行性决策提供依据，防治项目建设过程中的水土流失;核心是对主体工程设计方案进行水土保持评价，界定水土流失防治责任范围和划分水土流失防治分区，提出水土保持措施总体布局并进行典型设计，估算投资。水土保持方案具有法律约束性，是指导具体工作的基本框架，强调的是与法律法规和政策的符合性和宏观把控作用，不能等同于直接用于施工的具体设计文件。方案的重点应该在对主体工程设计的合理性和可行性评价上，强调同主体设计的同步性和参与性，若水土保持方案起不到对主体设计方案的优化和协同作用，则编得再好的方案对水土流失防治和生态保护起到的作用也会很有限。就主体工程水土保持评价而言，首先应从国土空间的主体功能定位和生态功能定位来评价项目建设准入的符合性;其次应从政策和法律层面分析评价项目选址选线的合法性;最后，从主体设计的水土保持合理性进行分析评价，提出优化设计建议和意见，只有这样才能为项目建设提供有价值的决策依据，才能达到预防水土流失、保护生态环境的目的。值得注意的是，项目建设用地面积大小没有统一标准，也难以界定，尽管我国实行土地用途管制制度，但借项目建设之机过量征、占土地的现象并不少见。而这一点，在主体工程设计方案评价中往往被忽视，或者迫于建设方的压力避而不谈或避重就轻，使评价流于形式。因此，方案编制中相关人员必须深入研究主体设计的关键环节，特别是与水土流失和生态保护有关的方面，与主体设计同步开展相应深度的调查、勘测，在不断的反馈和调整中对主体设计进行优化设计，要真正发挥水土保持方案在项目决策中的积极作用。

2 完善管理制度，强化后续设计管理

自生产建设项目水土保持工作开展以来，水土保持方案制度作为生产建设项目实施过程中的一项重要行政许可制度，逐步走上了法制化、规范化的轨道，我国也相继出台了规范性文件和技术标准对方案的编报、审批等进行了规定，但实践中只重视前期的方案编报和审批工作，而对方案审批之后的过程管理，特别是对方案审批后的后续设计管理很不到位的现象还大量存在。因此，急需完善管理制度，加强监督检查。

从勘测设计角度讲，水土保持工程属于水利工程，按照水利工程设计管理规定可将其实施过程划分为项目建议书、可行性研究、初步设计、施工图设计等几个阶段。但生产建设项目水土保持工程与独立的水土保持项目有所区别，它不是单独立项的工程，而是依附于主体工程的。生产建设项目水土保持方案是在工程可研阶段依法进行编制，并按照行政许可要求进行独立审批的。待获得批复后，同步开展初步设计和施工图设计。目前，对初步设计和施工图设计没有强制性要求或者说要求还不够明确，多数只是在水保方案批复意见中提出后续设计要求，或是在环评批复中要求进行总体设计。如《开发建设项目水土保持技术规范》(GB 50433—2008)中提出了初步设计的工作内容和深度要求，但没有相应配套的管理规定，比如何时开展初步设计、设计成果形成单独技术文件还是仅作为主体工程的专篇，是否需要技术审查、谁是审查的主体等都没有明确的规定。另外，某些行业就不存在初步设计这个阶段，各个行业勘测设计阶段划分、设计深度也参差不齐，导致水土保持方案获批后，建设项目取弃土场、弃渣场、取料场、施工道路等辅助工程与获批方案中给出的相比会发生很大的变化。若不同步开展独立的水土保持设计、审查等工作，则在项目建设过程中很难对水土流失进行监管，特别是处于水土流失重点预防区和重点治理区的项目。因此，必须尽快研究制定生产建设项目水土保持初步设计规范和施工图设计规范，以及相应的管理规定，建议至少在项目动土之前编制完成初步设计和施工图设计，这样才能指导工程施工中水土保持工作的开展，才可能真正落实“先拦后弃”、“三同时”等制度。只有初步设计和施工图设计落实了，水行政主管部门才能依法、高效开展监督检查。

3 健全监管体制机制，强化过程管理

生产建设项目水土流失主要发生在施工过程中。能否按照水土保持要求落实相应的对策措施，防治水土流失，保护和改善施工区的生态环境，不仅要靠建设单位的自觉行为，更要靠水行政主管部门的全过程监管。从实际情况来看，绝大多数项目前期都能依法编制水土保持方案，后期开展专项验收。应该说，这两道“关”把得还是比较严格的，但这并不能反映水土流失和水土保持工作的真实状态。因为，生产建设项目造成的水土流失主要发生在施工期，恰恰是这期间缺少监管，很多项目的水土流失防治措施布设、水土保持监测、监理工作远远滞后，甚至为了通过专项验收后期补编监测、监理文件，这对防治水土流失来说已经无任何意义了。即使建设单位按要求同步开展了监测、监理工作，但是由于阶段性成果不能按规定报送，所以主管部门还是无法通过监测、监理工作了解工程施工过程中的水土流失情况和水土保持工作开展情况。监管部门对未按期报送成果报告的行为没有明确的处罚措施，加上自身的监管体制机制还不健全，虽有流域机构和地方的监督执法部门开展了相应的工作，但监管制度不完善，监管流于形式，起不到相应作用的情况确实存在。因此，建议水行政主管部门尽快健全监督执法体制机制，从自身做起，理清与方案审批、监测、监理、验收等工作机构之间的关系，制定切实可行的生产建设项目水土保持监督执法管理制度，同时，要加强对监测、监理资质单位的管理，对监测、监理成果进行审核评估，只有这样，才能保障“三同时”制度的落实，才能真正实现对生产建设项目水土流失的管控，才能将生态文明建设融入项目建设的各方面和全过程。

4 完善验收管理规定，创新水土保持监测技术手段

水土流失影响往往经过一定时间才能显现出来，是隐性的，具有滞后性，且随着时间的推移，水土流失与自然修复作用彼此消长，自然修复力弱的地区水土流失影响会加剧，相反会减弱。无论是加剧还是减弱与工程运行本身关系不大，即使工程不运行水土流失与生态恢复也照样发生。因此，需尽快制定生产建设项目试运行水土保持管理制度，严把验收关。水土保持工程一旦具备条件就必须在试运行前按照“三同时”要求全部实施，建安工程全部建成且运行完好，植被恢复工程全部实施且生长稳定。植被的水土保持功能发挥具有一定的滞后性，一般有1 ～2 a 的自然恢复期，待过自然恢复期才能验收。目前，建设单位与监测单位签订的监测合同大多到主体工程施工期结束，监测成果不可能全面、客观地反映水土保持效果，加之监测技术手段落后，成果的可靠性不高，难以给决策者提供有效信息。因此，急需创新水土保持监测技术手段，并尽快出台生产建设项目水土保持监测规范，以指导监测工作的具体开展。

5 完善评审专家库管理办法，改进审查制度

2012年1月，水利部印发了生产建设项目水土保持方案评审专家库管理办法，对专家库的形成及日常管理做了规定，对专家的权利和义务也做了相应的规定，这对规范水土保持方案评审起到了一定的作用，但这些规定的约束性和可操作性不强。另外，存有诸多疑问，首先，如何保证参加评审会的评审专家是从专家库中分类随机抽取的;其次，如何保证专家能够科学、客观、公正地提出评审意见，并承担相应的责任。基于此，提出两点建议:①建立专家管理系统。建立生产建设项目水土保持评审专家管理系统，通过网络将参会专家向社会公开，一方面可使管理透明化，确保每位专家被抽取的机会是均等的，避免受人为因素影响;另一方面，能使专家公开接受社会的监督，慎用自己的专家资格，确保专家意见的合法性、合规性、合理性。②明确评审专家的责任。如果方案本身存在质量问题而评审专家没有提出，那么方案实施后，出现水土保持措施质量事故的，评审专家要对方案的质量负连带责任。对不符合法律法规、规范标准、脱离实际的意见，不得采纳，并对相关专家进行告诫。

6 加强资质监管，加强对建设单位责任义务监管

目前，有关生产建设项目水土保持工作的资质主要有水土保持方案编制、水土保持监测、水土保持监理三项。应该说有相应的专业队伍，基本能够满足对生产建设项目水土流失进行全过程监管，但从实际来看并非如此。究其原因，多种多样，其中资质管理不严、市场恶性竞争是主要两点原因。①日常监管不落实，只管不理。就拿水土保持监测业绩报告来说，上报率极低，对未按规定上报的资质单位目前仅有“通报”一种处罚方式，根本起不到什么作用。建议相关管理部门深入实际，至少1年对持证单位进行实地检查1 次，对其办公场所、上岗人员、管理制度、成果报告等进行检查或抽查，对结果进行公开通报，对不符合规定的限期整改。②市场竞争恶性循环，影响整个行业的良性发展。2005年，水利部水土保持司出台了《关于开发建设项目水土保持咨询服务费用计列的指导意见》(保监〔2005〕22 号)，但在实际中其指导作用不大，可操作性不强。因此，急需制定切实可行的收费标准，规范和指导市场行为，对故意扰乱市场秩序的资质单位要有相应的处罚措施。

有些有相应资质的单位凭借自己与主管部门的某种关系，大包大揽，替业主承担义务，建设单位根本不用露面，就能拿到批文。且不说如何处罚建设单位，首先要对违规代业主报送文件的资质单位进行处罚，只有规范资质单位的行为，才能推动建设单位履行防治水土流失的责任和义务。

［1］郭索彦，赵永军，张峰．开发建设项目水土流失科学考察成果简介［J］．中国水土保持，2008(12):67－70．