榆阳区水土保持执法理念新探索

胡高翔，胡建武，张荟瑶，张永江

(1．榆林市榆阳区水土保持检查监督站，陕西 榆林719000;2．黄河水利委员会 晋陕蒙接壤地区水土保持监督局，陕西 榆林719000)

(责任编辑 孙占锋)

榆林市榆阳区地处晋陕蒙接壤地区中心，总面积7 053 km2，总人口55 万人。煤炭资源丰富，储量485亿t，探明含煤面积约5 400 km2，占辖区总面积的77%，具有煤层厚、储量大、品质好、易开采的特点。由于自然生态环境十分脆弱，加之人为扰动非常强烈，所以水土流失非常严重。20 多年来，榆阳区的水土保持执法理念就是“征收补偿费和防治费”，执法工作重点就是“勘察损毁原地貌、植被面积，随意堆放了多少废弃物，应该缴纳多少费用”。随着新水土保持法的颁布实施，榆阳区水土保持检查监督站及时总结经验，创新执法理念，结合实际提出了“抓二书、把三关”的新执法理念和水土保持监督工作重点。

1 “抓二书，把三关”的主要内容

“抓二书，把三关”的核心内容就是抓项目水土保持方案报告书、项目水土保持监测报告书二书，把项目水土保持方案报告书的质量关、项目建设过程中水土保持措施的落实关和水土保持设施竣工验收关三关。抓二书能保证建设项目按水土保持准入条件进入水土保持监督管理程序，竣工验收时有技术指标要求;把三关能够保证水土保持监督执法不走过场，而是真正落实水土保持方针和“三同时”制度。

2 “抓二书，把三关”新执法理念产生的背景

2．1 以“征收补偿费和防治费”为核心的原有执法理念存在突出问题

1988年，《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》经国务院批准发布，该规定明确了防治水土流失要坚持“谁开发，谁保护”“谁造成水土流失，谁治理”的原则，并明确“因技术等原因无力自行治理的，可以交纳防治费，由水行政主管部门组织治理”等内容。但在全社会水土保持法制意识淡薄，依法开展水土保持工作不被社会各界支持的大环境下，想要打开依法防治人为水土流失的局面非常困难。榆阳区水土保持检查监督站在加大水土保持法律法规宣传教育的前提下，确立了以“征收补偿费和防治费”为核心的水土保持监督执法理念。在水保法律法规宣传和水土保持规费缴纳的双重影响下，工矿企业、各界人士的水土保持法制意识和水土保持国策意识都有了明显的提高。

该执法理念具有三个明显特征:一是执法工作内容简单、规定化，如丈量损坏原地貌、植被面积，测算随意堆放固体废弃物量，下缴款通知书等均有固定模式;二是水保案件类型为单一的拒缴水土流失防治费和水土保持设施补偿费案件，基本上是“费收完，案了结”;三是水土保持“三同时”制度没有落到实处，“重收费、轻治理、无监管”现象严重存在。

该执法理念存在如下三个突出问题:一是制度不完善，特别是水保执法责任追究制度、廉政建设制度没有及时出台，水保执法人员在“损坏原地貌、植被面积和随意堆放固体废弃物量”的确认上有较大的认定权利，对预防选择性执法、人情执法、以权谋私和徇私枉法，以及滥用自由裁量权等缺乏有效的监督措施。二是建设项目水土保持方案质量难提高，“三同时”制度难落实。地方项目的水土保持方案在报审时，监督部门审查的核心是水土保持补偿费和防治费的数额，至于防治措施的布置、工期的安排等往往被忽视，对业主来说，方案只是立项的一块敲门砖，对预防水土流失的作用并不大。三是水保执法效率和执法能力提高缓慢，不能及时发现和制止水保违法案件，处理案件的平均时间越来越长，积压的案件也越来越多。

2．2 新水土保持法明确了执法新要求

新水土保持法加强了对水保违法行为的处罚力度，罚款上限调至50 万元;明确了开发建设单位在项目建设前期、施工、试生产、运行等各个阶段的水土保持义务和责任，打破了以收取防治费和补偿费为核心的单一水保执法局面［1］。围绕新水土保持法，探索新的水保执法理念既是水保执法者的职责，也是建设水土保持生态文明的重要内容。

3 实施“抓二书，把三关”的主要做法

榆阳区水土保持检查监督站从学好新水土保持法、建章立制、培养执法队伍等3 个方面推进了新水保执法理念的形成和贯彻落实。

(1)组织干部职工认真学习、深刻领会新水土保持法，使干部职工充分认识树立新执法理念的必要性。新法颁布后，榆阳区除积极派员参加上级部门组织的各种培训学习外，还采取一对一的学习方式提高学习效果并制定了当场考勤、当场问答、专场考试、奖罚当场兑现的学习制度。2011年，全站一对一的集中培训学习时间累计达240 h，当场问答150 人次，专场单人单座闭卷考试3 场，处罚违反学习纪律学员12 人次，奖励20 人次，发放学习奖金近7 000 元。通过下真功夫，全体职工不仅掌握了新水土保持法的内容，更认真思考原执法理念与新法要求之间的差异，深刻领会新执法理念，以适应和履行新法赋予的法律职责。

(2)修改完善单位内部制度和健全内部管理体制，形成与新水保执法理念相配套的管理制度和管理体制。第一，明确不再收取水土流失防治费，对造成水土流失、随意堆放固体废弃物的水保违法行为，依法限期治理、清理并处罚款和责令承担所需费用。第二，完善年度结案类型和标准。过去执法中只有拒缴水土保持费用这一种案件类型，收费案件一年完全可以办理完毕，因为费用交完，案件随之了结。新执法理念下执法工作则是贯穿项目始终，项目水保违法案件类型多种多样，一个项目施工完成，并进行水土保持设施验收后，才履行完项目水土保持法律义务。第三，增加处罚违法案件任务数量。新水土保持法对各类水保违法案件类型都有明确的处罚标准和依据。增加处罚违法案件任务数量是转变原水保执法理念，树立“抓二书，把三关”新水保执法理念最有效的途径。第四，修订水土保持监督执法制度。修订后的执法制度对现场勘察要求、发现违法案件时间、案件汇报处理等都有具体规定。特别是把办案经费、年度任务与执法人员的办案质量挂钩，把主要责任人定位为办案质量第一责任人，明确责任追究和处理办法。这些制度能够防止徇私枉法、以权谋私、选择性执法和人情执法发生。第五，成立水保执法督察大队，确保新水保执法理念落到实处。督察大队由水土保持专业知识基础扎实和水保行政执法经验丰富的人员组成，主要职责是检查各分站水保违法案件办理质量，及时纠正案件查处中的各种违法违纪行为;监督检查项目施工现场和水土保持措施实施，并提出检查意见和做出相应的处理决定;检查已投产项目的水土保持设施是否验收，经验收的水土保持设施效益发挥是否正常，管护是否到位，并提出整改要求。

(3)摒弃旧观念，打造新队伍。“抓二书，把三关”新水保执法理念增加了处罚违法案件的任务，同一建设项目可能有数个水土保持违法案件。很多执法人员认为新执法模式工作量大、执行难度大、操作程序复杂。但面对新水土保持法提出的要求，榆阳区监督站迎难而上，狠抓思想教育，加强队伍建设，坚持创新发展，摒弃旧观念，积极推进水土保持监督执法。

4 推行“抓二书，把三关”新执法理念3年来的成效

依“抓二书，把三关”新水保执法理念修订的水土保持监督执法制度，对现场勘察要求、发现违法案件时间、案件汇报处理等都有详细规定，特别是单位统一安排下乡时间和车辆，各分站的办案效率、办案质量都有明显提高。以前下一次乡办一个案，有充足的时间，今天办不完的案件，以后继续办;现在是今天下乡，就必须把当天的所有案件办完，否则以后就没有时间和车辆安排，且延期办案要受到处罚。

经3年多的实践，新执法理念在树立水保执法社会形象，落实水土保持工作方针和“三同时”制度，提高水保案件办理质量，提升执法效率等方面效果显著，成绩斐然。至2014年6月底，榆阳区依新执法理念监督检查开发建设项目460 次，减少原地貌、植被损坏面积150 hm2以上，减少固体废弃物排放1．6 万m3，检查投产项目近80 家;累计下达整改通知、处理决定和处理意见160 份，送达各类法律文书1 200 多份，其中与收费有关的法律文书600 份，占总文书的比例由原来的80%以上下降到50%;处理的水土保持违法案件类型多达20 个;督促开发建设项目落实水土保持措施资金900 多万元，自觉依法开展水土保持监理、监测，办理方案变更、后续设计等报备手续，报告方案年度实施情况，制定度汛方案，开展恢复治理的生产建设项目日渐增多。