TCBS对国库会计核算事后监督的影响及其应对

陶 颖

（中国人民银行南京分行，江苏 南京 210004）

国库会计数据集中系统（TCBS）是人民银行第一个全国集中的会计核算系统。它以一记双讫、原子交易、事项驱动等业务处理规则实现了预算收入直达入库、支出及时到账、账务统一处理、数据集中存储、数据共享使用的目标。新系统给人民银行国库会计核算带来了巨大变革，也给国库会计核算事后监督带来了挑战。面对新形势和新挑战，人民银行事后监督部门必须及时转变监督思路，调整监督流程和方法，积极改进监督手段，才能确保TCBS环境下国库会计核算事后监督工作的有序、有效开展。

一、TCBS上线后国库会计核算的主要变化

（一）业务处理流程的变化

TCBS对国库业务处理流程进行了全新设计和全面再造，改变了国库会计核算系统（TBS）模式下预算收入业务“批量处理、层层报解、逐级上划”的做法。在TCBS核算模式下，各级国库预算收入不再层层报解入库，上下级国库之间也不再进行资金汇划，各种原始业务信息一经录入提交，系统自动根据事先设定的规则进行实时处理，将资金直接记入目的国库账户，减少了上划环节，加速了资金入库速度，真正实现了国库资金汇划“零在途”，提高了财政资金的运行效益。

（二）资金清算方式的变化

TCBS环境下，全国国库业务处理中心（以下简称中心）以直接参与者身份与支付系统一点连接，集中处理支付往来业务，并统一对外清算资金。各分库、中心支库由支付系统的直接参与者转变为间接参与者，通过中心办理与TCBS外其他单位的资金往来业务。TCBS内不同核算主体之间的资金往来业务通过“国库内部往来”账户由中心划转，同一核算主体内部国库主体之间的资金往来业务直接转账。TCBS开辟了县级支库资金汇划的新路径，县级支库作为支付系统的间接参与者，通过TCBS中心与支付系统连接，实时对外清算资金，各项国库支出均能实时到账，汇路不畅的瓶颈限制彻底得到突破。

（三）系统内部控制的变化

TCBS加强了用户和代码参数管理，改变了TBS一人设置参数的不安全做法，系统用户权限和代码参数设置维护实行“双签制”，即系统管理员负责设置维护，会计主管负责审批确认；会计主管和系统管理员的代码设置由上一级核算主体负责；重要业务参数如体制分成参数的设置维护权限上收中心。加强了对划出资金的控制，除录入、复核外，增设了重要要素复核，对发出往账贷记业务的接收行行号、收款人账号、金额等重要要素实行第三人复核。加强了用户登录控制，操作员登录系统时采用CA钥加用户口令双重模式对身份进行验证。

（四）账务记载原则的变化

TBS按照单讫记账的原则进行账务记载，使用的是单式记账凭证，即一笔业务事项发生后，每一张记账凭证只填列业务事项所涉及的一个会计科目及其金额，一笔业务事项产生两张或两张以上的记账凭证，一张凭证只能对应记入一个账户。而TCBS除表外业务和特殊事项采取单讫记账外，表内账务的处理全部按“一记双讫”的原则记载账务，使用的是复式记账凭证，即将每一笔业务事项所涉及的全部会计科目及其发生额在同一张记账凭证中反映，借贷账户同时记账，始终保持平衡。

（五）会计凭证组成的变化

TBS的国库会计凭证由汇总科目日结单、科目日结单、记账凭证、原始凭证及其附件组成。TCBS不再设置各科目日结单和汇总科目日结单，国库会计凭证由日终业务汇总核对单、记账凭证、用户签退核对单、原始凭证及其附件组成。

二、TCBS对国库会计核算事后监督的影响

（一）对监督依据的影响

为规范TCBS业务处理和业务操作，2011年人总行制定下发了《国库会计数据集中系统业务处理办法（试行）》和《国库会计数据集中系统业务操作规程（试行）》，保证了国库会计核算工作的正常运转。但在实际工作中，这两项制度属于基本业务规范，并不能完全涵盖业务细节性问题和新情况的处理。例如：通过系统授权审批的会计重要事项是否仍需会计主管在相应的会计凭证和资料上签章，系统网点签退后收到的支付系统来账业务如何处理，哪些业务需手工填制原始转账凭证，国库部门按日、按月、按年移交的会计资料具体应是哪些等等。由于缺乏相应的制度依据，这些都给事后监督部门审核评判带来困难。

（二）对操作规程的影响

人总行2010年制定下发的《会计核算监督办法》对监督内容、监督程序和监督工作管理等作了原则性规定，同时指出“总行各业务主管部门可依据该办法制定相应会计核算业务的监督操作规程”。但至目前，总行尚未出台有关国库会计核算业务的监督操作规程，2011年根据该办法制定的《国库会计核算监督办法》也仅仅对国库会计核算事前、事中、事后监督的侧重内容稍作了细化。TCBS上线后，原TBS环境下的监督操作规程已不再适用，各地事后监督部门必须依据总行的有关制度规定，在总结监督实践经验的基础上，重新摸索制定操作规程，以确立操作规范和评价标准，控制和规范监督行为。

（三）对监督内容的影响

1.账务关系监督方面。TBS的国库会计凭证中，原始凭证与记账凭证、记账凭证与科目日结单、科目日结单与汇总科目日结单之间存在对应一致关系，可清晰明了地审核凭证、账簿、报表之间是否对应相符。但TCBS环境下，国库会计凭证的组成发生了变化，日终业务汇总核对单代替科目日结单对记账凭证起统驭作用，两者之间的对应关系是借贷方发生额合计数相符；用户签退核对单则统驭原始凭证及其附件，两者之间的对应关系是业务类型和金额一致相符。但日终业务汇总核对单和用户签退核对单均无法反映各科目的借贷方发生额，且两者均反映的操作员业务处理金额并不存有对应一致关系。取消了科目日结单，记账凭证与原始凭证及其附件不再配对摆放，给核对记账凭证与其相应原始凭证以及账表之间的对应关系带来了困难，特别是对于一个核算主体内有多个国库主体的，账务关系核对显得尤为困难。

2.操作过程监督方面。与TBS相比，TCBS操作日志增加了操作类型、业务类型、金额、关键要素等内容，单项业务操作反映得更加详细具体。但是需会计主管审批授权处理的会计重要事项业务，系统生成单独的授权日志，不在操作日志中反映审批授权情况。凭证、账表、清单等有关打印事项，操作员登录、签退时间以及登录地址等，操作日志中也不作记录。因此，仅通过操作日志，事后监督部门无法实施对国库会计权限控制、代码参数修改等重要事项的重点关注，也无法监督操作员是否合规登录、及时签退等情况。并且，TCBS目前无法打印出纸质日志文件，事后监督部门监督的是从系统中导出的EXCEL格式的日志电子文件。由于此种格式的文件可进行人为修改，日志数据信息存在被篡改的可能性，因此操作日志的真实性和完整性得不到保证，事后监督部门据此得出的监督结论，其准确性也难以得到保证。

（四）对监督工作量的影响

TCBS虽采用了一记双讫的记账方式，但记账凭证的数量并不一定因此而减少。由于日终汇总凭证是各核算主体依本地业务情况自行设置，每日打印出的记账凭证多少与汇总转账凭证参数设置直接相关。有的核算主体因汇总凭证参数设置归类过细，记账凭证的数量比原TBS下的还多，增加了清点核对的难度。以南京分行监督的南京市中心支库为例，目前每日的记账凭证数量约为170张左右，业务多时超过200张。由于国库部门不再报送试算平衡表，无法与记账凭证逐笔进行勾兑，为保证凭证不错报、漏报，必须逐笔加总记账凭证的金额，然后与日终业务汇总核对单进行核对。完成此项操作需半小时左右，耗费了较多的监督时间，增加了监督工作量。

三、TCBS环境下有效开展国库事后监督工作的应对措施

（一）健全规章制度，统一TCBS事后监督标准

针对TCBS上线后国库核算操作中出现的新情况、新问题，省级国库部门应结合本地国库会计工作实际，尽快制定出台TCBS操作规程的补充规定，对会计重要事项、会计凭证签章、会计资料打印、会计凭证整理、向事后监督部门移交的国库会计资料、用户管理等作出具体明确的规定，使TCBS业务操作更加有章可循，核算监督也有规可依。

TCBS上线运行后，由于缺乏统一的监督操作规程，各地事后监督部门只能根据自身对TCBS的认识和理解同时结合以往的监督经验，独自摸索开展国库核算业务监督，各地的监督流程、监督重点和监督方法等都不尽相同。建议人总行能够尽快制定下发《TCBS事后监督操作规程》，统一监督流程和监督标准，明确监督重点，为国库事后监督工作提供统一的操作规范和指南，从而改变目前各地做法不一、监督质量参差不齐的状况。

（二）创新监督手段，提高TCBS事后监督信息化水平

由于缺乏与TCBS相配套的事后监督系统，目前国库事后监督业务仍处于手工操作阶段，不仅工作量大，而且效率低下，影响了监督效能的发挥。建议由人总行牵头，以“凭证信息化、监督自动化、控制流程化、档案电子化”为目标，统一组织开发与TCBS对接的国库事后监督系统。通过系统设置，自动比对相关业务数据，自动验证账务平衡关系和账表勾稽关系，自动控制监督流程和内容，自动记录和处理监督信息，从而减轻监督工作量，提高监督效率，规范监督操作，使国库事后监督的质量和水平得到大幅提升。

（三）加强现场监督，拓展核算风险防控范围

TCBS的全新设计使国库会计资料发生了变化，有些业务事项的处理和操作情况并不能通过报送监督部门的会计资料反映出来，因此要全面监督国库会计核算情况，必须采取非现场和现场相结合的方式。在实施非现场监督的同时，事后监督部门应加大现场监督的力度，拓宽监督覆盖面。除了对重要空白凭证、有价证券及收款单等进行账实核对外，对一些非现场监督无法触及的风险事项和环节，如TCBS客户端升级、系统权限维护以及操作员登录、签退等情况进行现场监督，以消除监督盲区，使现场监督成为非现场监督的有效补充，确保风险防范无死角。

（四）加强学习培训，提升监督人员业务素质

TCBS上线前后，人民银行各地事后监督部门应努力克服管理体制给业务培训带来的不利影响，主动加强与国库部门的沟通联系，积极争取TCBS业务培训的机会。同时还要通过自主学习、分支行间交流等方式，多途径、多渠道地获取TCBS的有关业务知识以及事后监督的流程和方法。由于国库部门开展的业务培训属核算操作性质类的培训，并非针对事后监督开展的专项培训，不能满足事后监督人员的培训需求，为提高培训的针对性和有效性，建议由人总行国库局统一组织开展，或授权省级事后监督机构组织开展辖内TCBS事后监督业务专项培训，切实提高事后监督人员的专业知识和技能。

（五）加强分析反馈，促进TCBS功能不断完善

TCBS上线运行后，事后监督部门应加强核算监督情况的分析反馈。在实施核算监督的同时，认真研究TCBS的各项业务流程、账务处理方法以及产生的各类会计资料，及时收集监督过程中发现的情况和问题，仔细分析和查找TCBS在风险控制、会计资料设计、规章制度、核算管理等方面存在的缺陷和不足，提出科学合理的意见和建议，并通过有效途径积极向总行国库局进行反馈，以促进TCBS功能的日臻完善和国库核算管理水平的提升。此外，事后监督部门也应积极反映国库会计核算监督中遇到的困难和问题，争取总行给予关注和支持，以利于事后监督工作的开展。

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