沂沭泗直管河湖管理中面临的问题及对策思考

阚善光

（水利部淮河水利委员会沂沭泗水利管理局，221018，徐州）

沂沭泗直管河湖管理中面临的问题及对策思考

阚善光

（水利部淮河水利委员会沂沭泗水利管理局，221018，徐州）

沂沭泗水系；河湖管理；流域管理与区域管理；对策思考

沂沭泗水系系沂、沭、泗（运）三条水系的总称，位于淮河流域东北部，北起沂蒙山，东临黄海，西至黄河右堤，南以废黄河与淮河水系为界，流域面积7.96万km2，占淮河流域面积的29%。水利部淮河水利委员会沂沭泗水利管理局自1981年成立以来，在加强流域的统一管理和协调方面取得了明显的成效。

一、沂沭泗直管河湖管理取得的成效

（1）防洪工程体系逐步完善

随着沂沭泗河洪水东调南下工程的规划与实施和直管病险水闸除险加固基本完成，沂沭泗河整体防灾减灾能力显著增强，建成由湖泊水库、河道堤防、蓄滞洪区、控制枢纽等工程构成的防洪除涝减灾体系，初步形成江、淮、沂沭泗水资源调配体系。

（2）河湖管理能力不断加强

初步建成防汛指挥信息、水情查询、洪水调度决策、直管水闸自动监控以及部分河道采砂视频监控等自动化管理系统，管理能力不断加强；积极深化水管体制改革，实施管养分离，完善相关管理制度，水利管理水平逐步提高。

（3）依法行政进程稳步推进

探索建立流域与区域管理相结合的联合执法与沟通协调机制，推进依法管水与团结治水。结合直管河湖采砂管理现状，积极探索同相关地方政府建立采砂联合管理监督协调机构，规范许可审批，开展专项整治，直管河湖采砂管理秩序持续向好。

（4）省际边界水事和谐稳定

妥善处理上下游、左右岸的关系，实施“分淮入沂”“引沂济淮”“生态补水”跨水系调水，非汛期水资源联合调度等措施，妥善化解流域用水矛盾。

（5）水系生态环境逐步改善

利用流域防洪体系的整体能力，科学决策，合理调度，直管南四湖、骆马湖汛末年累计拦蓄洪水资源平均达12亿m3以上，水系生态环境逐步改善。

二、沂沭泗直管河湖管理中面临的问题及成因分析

（1）涉河建设项目监管困难

随着地方经济的高速发展，各类涉河建设项目日益增多，与此同时违章建设也不断增加，既有不履行报批手续强行开工建设的；也有虽经过批复但不按要求施工的。个别的“招商引资”等涉河建设项目，建设单位在没有履行法定审批程序的情况下盲目开工建设，造成水事违法的既成事实。加之流域机构缺乏水行政强制执行权限，行政、经济控制手段不够，水行政处罚难以执行，涉河建设项目监管依然困难。

（2）直管河道采砂管理责任重大

受采砂高额利润的驱使，直管工程范围内非法采砂现象依然存在，有的已影响到河势稳定和防洪、通航及沿岸桥梁等基础设施安全。同时，因采砂引起的利益争夺，导致涉砂信访事件频发，严重影响社会稳定。加之采砂管理法规体系不健全，地方水利、国土、矿产等相关部门多头管理，流域机构在打击、查处非法采砂行为方面缺少法律依据，行政复议、诉讼的风险不断增加。

（3）最严格水资源管理任重道远

《中华人民共和国水法》虽规定了流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制，水利部对流域机构实施取水许可管理也有明确授权，但执行过程中仍存在亟待解决的问题。个别地方性法规或规范性文件，将应属流域机构的管理事权划归地方水行政主管部门，流域与区域管理范围重叠交叉，造成越权审批取水项目、不履行报批手续违规建设取水工程、重复发证、无证取水现象较为严重。沂沭泗直管范围内400多处取水口，直接管理的仅有9处。因对取水口缺少控制手段，常规的监测、计量得不到落实，用水不交水费、水资源浪费现象严重；水资源管理能力建设严重滞后，投入严重不足，信息化建设存在较大差距，已成为制约直管河湖实施严格水资源管理的薄弱环节。

（4）直管水利工程确权划界难度大

沂沭泗直管主要河道均为跨省河道，边界工程多、水事矛盾复杂、历史遗留问题多，省际插花地段的省界尚未勘定，如何申报都成为现实问题，确权划界难度大。特别是近年国家对耕地实行严格的保护制度，土地资源紧缺，征地补偿标准越来越高，经费问题已成为推动确权划界工作的重要制约因素之一。加之个别部门对工程划界认识不到位，甚至认为划界是同地方争土地，同群众争利益，协调难度较大。

（5）河湖占用补偿机制亟待进一步完善

沂沭泗直管南四湖、骆马湖两座大型湖泊，直管河道956 km，堤防1692 km，水土资源丰富，各类水工程占用事项较多。但国家关于与占用水利设施和水域岸线补偿机制配套的法规政策不够完善，针对有些水工程占用行为，国家也没有具体的补偿标准，沂沭泗直管范围内地方标准、管理模式也不统一，加之沂沭泗直管工程确权划界工作尚未全部完成，在直管河湖管理、保护范围内还没有真正形成占用水工程行为的 “谁占用、谁补偿”机制。因此，在国家将进一步下放行政审批事项的新形势下，占用水利设施和水域岸线补偿机制如何建立、制度如何进一步完善、管理体制如何调整亟待研究解决。

河湖管理面临的上述问题，既有主观方面的原因，又有客观方面的不利因素；既有法律法规不完善带来的难以依法行政的尴尬局面，又有由执法环境因素复杂引起的管理单位的畏难情绪；既有外部各种干扰带来的管理压力，又有自身执法力量严重不足的困扰。具体讲，主要原因有法规体系不够健全完善，流域与行政区域事权划分上有些地方不够明确，河湖管理单位水政执法缺乏必要的强制措施，社会的水法规意识仍然比较淡薄以及违法占用水利工程、取水不交水费、采砂不足额缴纳采砂费等问题仍没有较好的解决办法等。

三、对策与建议

水利部《关于深化水利改革的指导意见》《关于加强河湖管理工作的指导意见》明确提出加强和创新河湖管理是提高科学治水管水能力的重要途径，要求建立严格的河湖管理与保护制度，加快完善河湖管理与保护体系，实行河湖水域岸线、河道采砂、水能资源等河湖开发利用和保护分区管理，依法划定河湖管理和保护范围，开展河湖水域岸线登记，加强河湖空间用途管制，建立建设项目占用水利设施和水域岸线补偿制度。针对沂沭泗直管河湖的管理情况，提出以下对策和建议：

（1）健全与完善水法规体系

尽快建立与水法、防洪法等相配套的采砂管理法规体系，借鉴查处破坏矿产、森林违法行为的经验和做法，研究对非法采砂严重危害工程安全的直接入刑；修改完善不适应水管体制改革要求的法律法规，加大对水事违法行为的处罚力度；做好“南四湖管理条例”立法基础研究工作，健全直管区严格水资源管理的配套制度，形成以价格杠杆促进沂沭泗直管区节约用水的价格机制；完善占用损坏水利工程补偿机制的相关政策及制度。

（2）尽快开展河湖管理相关规划

完善河湖管理、河道采砂、岸线保护等规划，为河湖管理与保护提供规划依据。鉴于沂沭泗直管河湖的特殊性及省际边界的复杂性，按照已批复的《淮河流域综合规划2012—2030年》，尽快编制出台南四湖综合应用规划、直管河湖岸线利用规划、直管河湖采砂管理规划，重点研究水生态保护，水资源配置、调度和管理，河湖采砂及开发利用对河湖功能的影响和湖泊保护等重大课题，从根本上解决河湖综合利用的技术支撑问题。同时，积极推进河湖管理能力建设规划，直管区取、排水口门计量及监控建设规划，在现有基础上补充完善河湖管理信息化建设规划。

（3）理顺流域与行政区域相协调的管理体制

按照流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制，应尽快完善相关制度，找到流域管理与区域管理有机结合的契合点，合理划分事权，解决越权审批、重复发证、多头管理问题。采砂管理涉及地方政府及国土、水利等相关部门，要研究建立流域与区域联合执法机制的制度保障，使得责权利相统一、责任与能力相匹配。针对流域监管力量不足、执法难及强制措施不够等问题，研究同地方政府建立联席会议制度，充分发挥行政区域的作用，同时有序引导沿湖乡镇及群众参与到河湖管理中来，逐步实现从河湖管理到河湖治理的转变。

（4）继续推动依法管理依法行政

完善的水利法律法规体系是水利管理工作的法律支撑和保障。河湖管理要强化依法管理、依法行政，要用法治方式和法治思维加强和创新河湖管理工作，要客观分析直管河湖管理出现的新情况、新问题，按照可持续发展水利的新要求，从法律、政策上着力研究解决面临问题的对策、措施和办法，运用法律手段处理当前社会转型期管理相对人的利益诉求，同时建立利益协调、诉求表达和权益保障机制，使河湖管理的问题与矛盾化解在基层、化解在萌芽状态。要不断推进加强河湖管理的相关制度建设，积极探索综合执法、联合执法，探索同地方公安部门建立水利公安派出机构，克服水政执法强制性不够的问题。

（5）切实加强自身管理能力建设

进一步加大投入，加强河湖管理装备建设和河湖管理队伍能力建设。沂沭泗直管河湖情况复杂、管理任务极其繁重，而管理人员又相对较少，与新的水利管理形势与任务不相适应。对此，要加大现有管理人员的教育培训，不断增强河湖管理能力，使管理人员能在法律的框架下用权，在法治的轨道上履职，在创新管理上真抓实干；同时，要充分利用现代的科技手段，在已初步建成的防汛指挥信息等自动化管理系统的基础上，逐步补充建立起全覆盖的河湖管理信息网络平台，对岸线利用、河湖采砂、直管河湖取水等实行全面监控管理，信息共享。■

［1］水利部关于深化水利改革的指导意见[J].中国水利，2014（3）.

［2］周学文.《水利部关于深化水利改革的指导意见》解读 [J].中国水利，2014（3）.

［3］孙继昌.坚持改革创新 坚持建管并重 全面深化水利建设与管理体制改革[J].中国水利，2013（24）.

［4］钱敏.深入贯彻落实中央水利决策部署 全面加快推进新一轮治淮[J].中国水利，2013（24）.

责任编辑 轩 玮

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1000-1123（2014）08-0016-02

2014-03-16

阚善光，副局长。