政府转移支付能力与公共物品供给

陈旭佳，冯海波

(1.广州市社会科学院 经济研究所，广州510410;2.暨南大学 经济学院，广州510632)

一、引 言

转移支付是平衡各级政府间权责利益关系的财政机制之一。经典的财政均等化理论认为，中央通过转移支付对财力弱小的地方提供资金扶持，使地方拥有足够财力提供标准化的公共服务，确保无论居民位居何地都能享用均等化的公共服务。近些年来，中央在推行财税体制改革的同时，也在不断加大对地方转移支付的支持力度。统计数据显示，2013年中央对地方转移支付安排为43804 亿元，比2008年增长1.31 倍，5年平均增长26.2%。①可以预见的是，大规模的转移支付，有利于纠正各级地方政府财政能力失衡的问题。但在接受中央转移支付资金之后，一个同样值得关注的问题是，地方政府在公共物品供给方面是否实现了均等化?政府财政能力的均等化是否能够带来公共物品供给的均等化?以上两点构成了本文的研究主题。

转移支付问题属于财政均等化的范畴。在国外现有研究文献中，一些学者对转移支付的基本原理进行探讨，比较一致的结论是:均等化转移支付制度设计，要符合均衡各级地方政府财力的要求，消除由于生产要素和人口流动所导致的财政外部性，实现辖区之间居民福利效用水平的均等化。［1］［2］基于此，学者们对此研究此后集中于公共物品供给领域。近些年来，西方主要国家转移支付建设已完成并趋于稳定，所以如何设计转移支付已不再是国外理论研究的重点，国外学者更关注的是转移支付对资源配置和社会效益产生的影响。［3］［4］

中国的均等化转移支付制度建设始于1994年的分税制改革。1994年分税制改革虽明确了中央和地方各自的财政收入范围，但时至今日在地方财政收入来源上并未形成令人满意的制度规范。财政体制不完善带来的后果是，各级地方政府缺乏自主性财源。毋庸讳言，在地方性公共物品主要由当地政府自我供给的模式下，地方政府的财力不均等将最终导致公共物品供给的严重失衡，因此，建立合理的转移支付制度自然就成为中央政府的一种必然选择。可以说，这样的现实决定了中国学者必然将研究重点放在如何设计转移支付制度方面。粗略地归纳起来，国内学者对转移支付的研究集中在以下三个方面:

一是政府财政能力的视角。解垩［5］、胡祖铨［6］、吴俊培和陈思霞［7］等从当前基层政府财力匮乏的现状出发，认为现行财政体制制度设计的不完善，导致了基层政府财力的弱化，使地方政府失去履行公共物品均衡供给的基本能力。以此为前提的政策取向自然是如何利用转移支付来解决基层政府的财政困局问题，特别集中在完善省以下转移支付制度方面。

二是公共物品需求的视角。曾红颖［8］、孙德超［9］等认为，转移支付制度设计的最终政策目标，在于实现不同地方政府间公共物品的均衡供给。以此为前提的政策取向则是在选择最优转移支付规模前提下，通过转移支付制度来矫正财政外部性造成的社会福利水平损失。

三是基层政府治理的视角。赵玉红［10］、李丹、刘小川［11］的研究表明，在压力型财政体制下，下级政府公共物品的供给决策，并不是依靠当地居民的实际需求来决定的，而是根据上级政府偏好所做出的，通过转移支付可以纠正由于基层政府治理模式缺陷所导致的公共物品供给不足问题。这些研究成果使人们注意到，基层政府治理模式也是影响转移支付制度设计的重要因素之一。

针对转移支付制度的研究，国内外已有的研究成果，无论是在研究重点上还是在理论构建上仍有可改进和提升的空间。首先，那些直面中国问题的国外文献，并没有将中国东、中、西部经济发展失衡的国情因素纳入到分析框架中，在一定程度上会弱化其对中国现实问题的解释力度;其次，国内的研究大都是对转移支付制度的直观描述，特别是忽略了对公共物品供给成本等约束条件的深入剖析;最后，无论是国外的研究还是国内的研究，都没有注意到转移支付在解决地方政府财政能力及公共物品供给的均等边际效应问题，也没有分析相应的收敛性特征。以上几点证明:在已有研究基础上进行探讨是具有理论价值的。而且，对转移支付制度、政府财政能力和公共物品供给问题的研究，是在党的十八届三中全会提出全面深化财税体制改革及实现基本公共服务均等化的背景下进行的，因而其现实意义不言而喻。本文在构建转移支付理论模型的基础上，通过泰尔指数测算中国现行转移支付的边际均等化效应，其特点是:通过构造转移支付边际均等化效应一系列指标体系，考察转移支付对地方政府财政收入和公共物品不均等程度的增量效应。

二、均等化转移支付制度的理论模型

根据转移支付的基本原理，中央政府对地方政府转移支付的资金规模，不仅必须等于公共物品支出需求与自有财政收入之间的差额，而且还须考虑地方政府财税收入能力和公共物品支出需求在内的双重约束。这是因为，其一，从财政收入能力角度分析，地方政府可获得的财政收入受到自身资源禀赋、经济发展水平、劳动力供给、制度环境等条件的约束。也就是说，经济发达地区的政府往往拥有较高的财政收入能力，而经济落后地区的政府所拥有的财政收入能力往往偏低;其二，从公共物品需求角度分析，不同地方政府在提供公共物品所面临的成本约束不尽相同，例如在人口稀疏、地缘辽阔的地区，为确保居民享用到标准化、均等化的公共物品，地方政府公共物品的单位供给成本与其他地区相比往往偏高。基于上述分析，我们对Petchey和Levtchenkova 有关转移支付资金配置的CGC 模型加以修正，得到如下均等化转移支付的理论分析框架。［12］

1.劳动力市场、地方生产函数和居民收入的基本假定

在均等化转移支付模型中，假设存在N 个居民，每个居民拥有大致相同的消费偏好与收入水平。与此同时，每个居民提供一个单位的劳动力，劳动力市场的供给完全取决于居民供给。我们假设中央政府拥有i个地方政府，i=1，2，…，n，每个地方政府拥有ni个居民，可将劳动力市场的供应量N 定义为:

假设地方政府生产函数取决于流动性生产要素ni和固定性生产要素Li。其中，流动性生产要素ni主要是指劳动力这一生产要素，而固定性生产要素Li主要是指自然资源、固定资产、土地等生产要素。在居民愿意参与劳动的情况下，地方政府所拥有劳动力供给量为ni。我们在假定地方政府生产函数规模报酬不变的前提下，可将生产函数定义为:

进一步假定Li为外生变量，地方政府生产函数定义为:yi=fi(ni)，满足fiˊ(ni)＞0，fi〞(ni)＞0。

在假设生产要素市场完全竞争的情况下，每个居民所获得的单位工资wi与居民的边际生产力相等。在假设居民拥有等额的固定性生产要素Li的条件下，可以认为居民由此获得等额的固定性生产要素回报。生产函数规模报酬不变，居民工资收入可作为地方经济生产函数yi的平均产值:

2.公共物品和私人物品之间消费替代性与均衡条件分析

假设地方政府将剩余经济产值转为公共物品由居民直接进行消费，可将居民的单位公共物品消费量定义为qi。从微观经济学的角度分析，居民在私人物品xi和公共物品qi之间的消费上存在替代性，两者的边际替代率MRTxq等同于边际成本之比MCx/ MCq。进一步假定居民的效用函数ui界定为连续的、可微的、拟凹的函数形式，即:

假定居民可在不同地区之间自由迁移的前提下，居民消费效用的均衡将最终导致社会福利水平的均等化，可表示为:

3.财政转移支付资金配置的基本界定

假设中央政府不提供全国性的公共物品，主要职责是设计转移支付制度将资金合理地分配到各级地方政府之间。这种假设是一种对中央政府行为的抽象与简化，有利于研究在给定转移支付规模的前提下，中央如何在不同地方之间进行分配的策略问题。中央政府向居民所征收单位税收s，表示居民向中央政府上缴一个单位的经济产值。由于居民上缴的单位经济产值等同于中央所征收的单位税收，汇总将得到中央分配到各级地方政府的转移支付资金总额，可定义为G =s·N。由于N 是给定的，可将G 视为一个外生变量。本文选择转移支付模型时参考了澳大利亚CGC(Commonwealth Grants Commission)模型。在模型构建过程本文提取上述模型关键部分，将单位转移支付资金定义为gi，即:

上述公式中，G 代表中央政府转移支付资金总额，N 代表地方政府人口总额，T 和E 分别代表地方政府财政收入和财政支出总额，其约束条件分别用ρi和γi表示，c 为公式的修正参数。本文将变量E 定义为地方政府的财政支出总额，pi为公共消费品qi的价格。假设每一个地方政府仅提供一种地方性公共物品，使当地居民效用得以最大化，这一过程可定义为:

基于此，本文将E/N 界定为地方政府的单位财政支出，即地方政府的“标准公共支出”，作为地方政府“公共支出需求”衡量标准;进一步将变量T 界定为地方政府的财政收入总额，即地方政府提供地方性公共服务的自有财政收入。由上述分析可知，地方政府财政收入总额T 等同于财政支出总额E 减去从中央政府获得的转移支付资金总额G，可表示为:

本文将T/N 界定为地方政府的单位自有财政收入，即地方政府的“标准财政收入”，作为地方政府“财政收入能力”衡量标准。通过均等化转移支付模型的分析，可以得到以下结论:中央转移支付的制度设计过程要同时考虑地方政府财政收入能力和公共物品支出需求在内的双重约束，在综合考虑双重标准的情况下才能确定最优的转移支付资金规模。

三、实证分析

根据以上的理论分析框架，下面将在考虑地方政府财政收入能力和公共物品支出需求双重约束的情况下，对中国现行转移支付的边际均等化效应进行泰尔指数测算。

1.测量工具

均等化效应的测量工具大致涵盖了变异系数、基尼系数和泰尔指数。这些测算工具最初用于测算收入分配的均等程度，我们分析发现这些测算原理同样适用于分析转移支付的边际均等效应。相对于其他测算工具而言，泰尔指数具有如下特点:第一，传导敏感性特点，确保测算过程的不均等因素在传递过程能够逐步降低;［13］第二，可分解性特点，将总体不均等等同于一个按人口份额加权平均的测算过程;［14］第三，组群一致性特点，确保单个群组不均等程度的下降将使总体不均等下降。［15］基于此，学术界对转移支付边际均等效应的测算偏向于泰尔指数。本文分析思路如下:

首先，根据Conceicao 和Galbraith 提出的泰尔指数全微分方程，得到泰尔指数时间维度的分解。［16］我们将T、T'和Tj定义为总体、区域之间和区域内部不均等，即:，其中代表j 区域人口占总体人口的比重，Rj代表j 区域平均财政收入占总体财政收入的比重。从而有:

对于公式(9)而言，dTj和Tj两个组成部分不能通过测量得到，但我们可通过测算第t－1 期到第t 期内dTj的最大变化率来解决，即:

其中Yj代表各区域的财政收入，Y 为国家财政收入。接下来，为考察转移支付在地方政府财政收入和财政支出不均等程度的增量效应，可构造转移支付边际均等化效应的测算体系，具体过程如下。

第一步，构建转移支付东部区域边际均等化效应的测算指标，如表1 所示。

表1 转移支付东部区域边际均等化效应的指标体系

第二步，构建转移支付中部区域边际均等化效应的测算指标，如表2 所示。

表2 转移支付中部区域边际均等化效应的指标体系

第三步，构建转移支付西部区域边际均等化效应的测算指标，如表3 所示。

表3 转移支付西部区域边际均等化效应的指标体系

第四步，构建转移支付总体边际均等化效应的测算指标，如表4 所示。

表4 转移支付总体边际均等化效应的指标体系

2.数据说明

第一，根据均等化转移支付理论模型的主要思想，本文在考虑地方政府财政收入能力和公共物品支出需求双重标准的前提下，通过泰尔指数测算中国现行转移支付的边际均等化效应。本文测算过程中所使用的政府财政收入、公共物品支出、中央补助收入等，均来源于1997 ～2013年度《中国财政年鉴》、《中国统计年鉴》全国31 个省、市、自治区《公共财政预算收支决算总表》公布的数据。

第二，关于测算过程所采用的人口数据标准问题。为避免人口抽样调查结果的不确定性，本文对转移支付边际均等化效益的测算采用的是户籍人口标准，数据来源于1997 ～2013年度《中国人口与就业统计年鉴》中全国31 个省、市、自治区公布的户籍总人口数。

第三，对转移支付边际均等化效益测算，充分考虑中国东、中、西部经济发展失衡的国情因素，将全国31个省、市、自治区划分为东、中、西部三大经济地理区域。②

3.测量结果

(1)转移支付财政收入边际均等化效应

首先，观察转移支付对各级地方政府财政收入的边际均等效应。如表4 所示，从IR 指标测算结果来看，1997 ～2012年间IR 指标均值为－0.127%，显然低于0 均值水平，表明在接受中央转移支付资金后，地方政府转移支付财政收入总体边际均等效应较为显著，财政收入能力总体不均等程度得到改善。从绝对值上分析，IR 指标均值绝对值在2005年前为0.298%，在2005年后下降到0.044%，下降幅度高达98.52%，说明财政收入总体均等边际效应呈现明显的收敛特征，收敛水平趋向于0。从东部、中部、西部指标分解的情况看，东部指标IRE 均值为－1.617%，而中部指标IRM 和西部指标IRW 均值分别为0.777%和0.712%，表明财政收入总体边际均等效应的改善主要得益于东部区域。从绝对值上分析，IRE、IRM 和IRW 指标均值绝对值，下降幅度均超过90%，表明东、中、西指标均呈现出显著的收敛特征。

其次，从IR'指标测算结果看，均值达到－0.079%水平，表明地方政府财政收入在区域之间不均等现状也得到改善。根据IR'指标均值绝对值的测算结果，该指标也出现明显的收敛特征:2005年前IR'指标均值绝对值为0.211%，2005年后下降到0.052%水平，下降幅度高达75.36%。从东部、中部、西部指标分解结果看，财政收入区域之间均等化程度的提高主要来源于东部区域，在2005年以前，东部指标IRE'均值为－0.332%，中部指标IRM'、西部指标IRW'均值分别为0.128%和0.125%。根据均值绝对值的变化来看，东部、中部、西部分解指标同时呈现收敛性特征，IRE'、IRM'和IRW'这三者的均值绝对值，下降幅度为94%、91%和63.4%。

最后，观察IRMAX 指标测算结果。IRMAX 指标均值达到了－0.048%，表明地方政府财政收入能力在区域内部不均等程度得到了改善。由于IRMAX 指标均值绝对值由2005年前0.087%下降到2005年后的0.0009%，下降幅度达到了90%，说明呈现显著的收敛特征。从东部、中部、西部指标分解结果看，财政收入区域内部不均等的改善主要来源于东部区域，在2005年以前，东部指标IRMAXE 均值为－2.446%，中部指标IRMAXM 和西部指标IRMAXW 均值分别为1.336%和1.023%。而在整个考察期间其均值分别为－1.285%、0.649%和0.588%。说明在考察期内这三者均等化效应出现显著下降。从绝对值看，东部指标IRMAXE、中部IRMAXM、西部指标IRMAXW 三者均值绝对值，下降幅度分别达到95%、97%和85%，这表明东部、中部、西部分解指标也相应地呈现出收敛特征。

表4 转移支付财政收入边际均等化效应测算结果(1997 ～2012) 单位:%

2.转移支付财政支出边际均等化效应

首先观察转移支付对地方政府公共物品的边际均等效应。如表5 所示，从IE 指标测算结果来看，IE 指标均值为－0.022%，明显低于0 均值水平，说明在接受中央转移支付资金后，地方政府的公共物品供给总体不均等情况得到改善。从绝对值上分析，IE 指标均值绝对值在2005年前为0.04%，2005年后下降为0.005%，下降幅度高达87.5%，说明公共物品供给总体的均等边际效应呈现明显的收敛特征，收敛水平趋向于0。从东部、中部、西部指标分解的情况看，东部指标IEE 均值为－0.04%，而中部指标IEM 和西部指标IEW 均值分别为0.269%和0.320%，表明公共服务供给总体边际均等效应的改善来源于东部区域。从绝对值上分析，IEE、IEM 和IEW 的均值绝对值，下降幅度分别超过70%，表明东、中、西指标均呈现出显著的收敛特征。

其次，从IE'指标测算结果看，均值达到－0.016%水平，表明地方政府公共服务供给在区域之间的不均等现状得到改善。从均值绝对值上分析，IE'指标也呈现收敛性特征，具体数值特征为:2005年前IE'指标均值绝对值为0.027%，2005年后下降到0.006%水平，下降幅度为78%。从东部、中部、西部指标分解结果看，公共物品供给区域之间均等化的提高主要源于东部区域。而根据均值绝对值的变化来看，东部、中部、西部分解指标同时呈现收敛性特征。

表5 转移支付财政支出边际均等化效应测算结果(1997 ～2012) 单位:%

最后，观察IEMAX 指标测算结果。IEMAX 指标均值达到了－0.006%，表明地方政府公共物品供给在区域内部的不均等程度得到改善。由于IEMAX 指标均值绝对值由2005年前0.013%下降到2005年后的0.001%，下降幅度达到92.3%，呈现出显著的收敛特征。从东部、中部、西部指标分解结果看，财政收入区域内部不均等程度的改善还是来源于东部区域，并且东部、中部、西部分解指标也相应地呈现出收敛特征。

四、结论及政策涵义

通过以上研究可得到以下结论:

第一，转移支付在均衡地方政府财政能力效果方面较为显著。这说明中国在转移支付的制度改革方面取得较大成效，主要原因在于，近年来，中央政府在深化财税体制改革方面，不断加大了对地方政府转移支付的支持力度，特别是增加了一般性转移支付项目。这些举措有利于实现地方政府财政能力的均等化，纠正财政外部性所导致的生产要素和经济资源的非均衡配置，这对改善基层政府财政困局也有着重要的作用。

第二，转移支付在解决地方政府公共物品供给失衡的效果明显。这是由于中央政府提出公共服务均等化的基本理念，对转移支付的制度完善起着至关重要的影响。可以说，公共服务均等化是中国经济社会转型发展到一定历史阶段的必然结果，中央政府通过转移支付加大对基层政府的财政扶持，主要目的在于逐渐缩小公共服务在城乡区域之间的供给差距。

第三，转移支付在均衡地方政府财政收入方面的边际均等效应逐渐趋弱。这是由于现有转移支付制度在均衡地方政府财政能力方面虽然取得明显的效果，但是转移支付的制度设计毕竟是以地方政府实际取得的财政收入为测算标准，与均等化转移支付制度设计的基本理念仍存在一定程度的差异，这将导致转移支付在改善地方政府财力差距的边际效应逐步趋弱，在某些年份甚至出现边际效应递减的情况。

第四，转移支付在均衡地方政府公共物品供给的边际均等效应同样趋弱，且呈现出收敛性特征，收敛水平也趋向于0。这主要是因为，相等的财政能力未必能够带来同等水平的公共物品供给，不同地方政府在提供公共物品所面临的成本约束不尽相同，人口稀疏、地缘辽阔的地方政府在提供标准化、均等化的公共物品时，公共物品的单位成本与其他区域相比往往偏高。

根据上述结论，完善转移支付应注意以下问题:其一，继续加大对一般性转移支付财政支持力度，推动更多财政资金向老少边穷地区和城乡结合部基层政府倾斜，逐渐提高基层政府提供教育、医疗、文化、社会保障等公共服务的财政能力;其二，按照潜在财政能力标准测算中央以下各级政府的财政能力，逐渐形成符合财政均等化标准、注重社会公平的转移支付制度设计，逐步建立起合理的财政激励机制;其三，在测算地方政府公共物品财政支出需求方面，要重点考虑不同地区公共物品要素投入的成本约束，增加对人口稀少、幅员辽阔的基层政府的转移支付资金扶持，提高社会整体福利效应水平;其四，均等化的转移支付不应该是“一刀切”式的财政配置平均化，要提出国家层面的基本公共服务保障标准，制定并落实服务种类、场地设施、人均资源、服务半径、人员编制、经费投入标准等一系列标准，按统一标准提供服务和保障。

注 释

①数据由历年《中央对地方税收返还和转移支付预算表》整理计算所得，由于篇幅所限，本文仅列2005 ～2012年测算结果。

②东部区域包括北京市、河北省、辽宁市、山东省、天津市、上海市、广东省、福建省、浙江省、江苏省、海南省11 个省或直辖市;中部区域主要指内蒙古自治区、山西省、黑龙江省、吉林省、湖北省、湖南省、江西省、安徽省和河南省9 个省份;西部区域主要指重庆市、四川省、陕西省、广西自治区、贵州省、甘肃省、云南省、西藏、宁夏自治区、青海自治区和新疆自治区11 个省份。

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