中国垄断性国有企业负外部效应的治理

2014-03-29庞长亮杨天舒

当代经济研究 2014年10期

庞长亮，杨天舒

(1.吉林大学a.经济学院;b.法学院，长春130012;2.吉林财经大学a.外国语学院;b.校团委，长春130117)

一、前言

美国经济学家曼昆将垄断定义为一种状态或行为，即通过经济领域中的独占或排斥、限制市场中的竞争者来获得超过市场一般水平的收益，垄断按市场进入障碍可分为经济性垄断、行政性垄断和自然垄断。［1］我国存在的垄断形式主要是后两种，目前还不存在纯粹的经济性垄断。

在我国，从计划经济体制向市场经济转变的进程中，一些国有企业始终由政府部门利用行政权力参与企业的经营管理，长时间的行政权力强势，导致这些企业具有强大的经济优势地位，形成了垄断，即生成垄断性国有企业。垄断性国有企业特别是垄断性国有大型企业的特殊经济垄断现象，在近些年来发展越发严重。国有企业因这种特殊的垄断性带来以下三个方面的突出问题。

(1)垄断性国有企业有获得社会优势资源的特权。在我国，石油、电信、电力、烟草、煤炭、航空、金融、保险等行业，都是由国家层面进行垄断经营，即上述优势资源在国家控制或绝对控股下由国企垄断经营，比如石油行业的上市公司国有股比例达到80%以上①，民营企业很难进入，即使能够进入，占有的市场份额也是非常小的部分。

(2)垄断性国有企业享受国家和地方政府投资的份额巨大。根据资料显示，2010年我国社会固定资产总投资278121.9 亿元，2011年达到311485.1 亿元，2012年为374675.7 亿元。［2］其中大部分是国家和地方政府的投资，绝大部分投向了垄断国企。在2008年为了应对金融危机，国家实施了4 万亿元人民币的投资拯救经济计划，但在这个计划中，民营企业所得不足5%。［3］

(3)垄断性国有企业在融资方面占有绝对优势地位。国有企业融资相对容易，一是由于国企的光环加上国企高管头上的“乌纱帽”，银行可以毫不犹豫地向其贷款;二是垄断性国企在发行债券和股票上享有优先的权力，企业拿到融资款项后大力扩张，发展经营毫无后顾之忧。与之相比较而言，民营企业就显得捉襟见肘了，在竞争的大潮中处于劣势地位。

近年来，国内学者从多个角度对垄断性国企进行了研究。从自然垄断角度，有的学者认为，我国自然垄断产业长期以来存在的产业低效率、高价格以及对消费者盘剥的顽疾，虽然原因是多方面的，但是与传统的价格规制模式具有直接的关系［4］;从行政垄断角度，有的学者认为，中国垄断行业的主要特征是行政垄断，行政垄断是一种赤裸裸的掠夺性腐败［5］;在垄断行业的管制研究方面，有的学者认为，中国大多数受管制的市场上存在着一种特殊的利益集团即政企同盟，他们的勾结合谋使得巨额垄断利润的攫取合法化，同时，也使得资源配置效率惊人低下。［6］还有很多学者针对具体行业的垄断问题进行了深入研究并提出了很多建设性意见。

由于垄断性国有企业的经营活动已产生了一些负外部效应，在我国深化国有企业改革的今天，垄断性国有企业的改革成为重中之重。2014年6月，国家审计署发布了11 家央企2012年度财务收支审计结果公告，揭示了垄断性国有企业存在的种种乱象。可以说，垄断性国有企业的经营活动产生了某些负的外部效应，这些负外部效应已经严重影响了企业和国家的发展。［7］因此，如何治理与消除垄断性国有企业这些负外部效应，更好地发挥其“正能量”，对整个国有企业改革发挥着重要的示范作用，也成为“十二五”时期乃至今后国家经济可持续发展的关键。

二、我国垄断性国有企业负外部效应的表现

外部经济(External Economy)这个概念，是由马歇尔(1890)在《经济学原理》一书中首先提出来的，在此基础上，福利经济学创始人庇古(1920)以私人边际成本和社会边际成本等概念建立了外部效应理论的基本框架。庇古(1920)认为，完全依靠市场机制来形成资源的优化配置，从而实现帕累托最优是不可能的，要依靠政府通过征税或补贴来解决经济活动中的外部效应问题。［8］25外部效应，是指社会成员(包括组织和个人)从事经济活动时其成本与后果不完全由该行为主体承担。外部效应分为正外部效应(Positive Externality)和负外部效应(Negative Externality)。正外部效应是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价;负外部效应是某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成外部经济的人却没有为此承担成本。［8］26对于我国垄断性国有企业而言，学界有一种观点认为，垄断是生产社会化发展到一定阶段的客观结果，一味强调垄断的优势，不承认其负外部效应，这是不科学的。事实上，这种负外部效应不仅客观存在而且有日趋加重之势，从根本上说，承认这种负外部效应并采取有效措施加以克服，反而更有利于社会经济的发展。垄断性国有企业的负效应主要有以下几个方面。

1.垄断性国企收入被小集团或少数人分享，导致社会利益分配不平衡，在一定程度上造成社会收入差距逐步扩大，影响了社会和谐稳定。收入分配问题是关系国计民生的大问题，收入差距扩大关乎经济发展，关乎社会和谐，甚至关乎中国改革的前进方向。根据国家统计局发布的《2013年国民经济和社会发展统计公报》的数据显示，2013年全国居民收入基尼系数为0.473，而且这已经是近几年回落后的数据。基尼系数能够准确地反映出居民内部收入分配差异，按照国际一般标准，我国的这一数据已经明显超出了0.4 的收入分配差距过大的警戒线。

2003年以来，国企的资产总额以每年平均1 万亿元的速度猛增。近三年来，国有企业累计实现营业总收入分别为367855 亿元、423769.6 亿元、464749.2 亿元，累计实现利润总额分别为22556.8 亿元、21959.6亿元、24050.5 亿元，［9］这里面很大一部分收入是垄断性国企实现的。而垄断性国企的全民所有制性质本应当让红利果实普惠全体国民，但事实并非如此。在世界银行与中国国务院发展研究中心联合发布的报告中，世行就认为:“要想降低中国的储蓄率，使中国老百姓更多地获益，垄断性国企应把更多的红利返还给社会，需要实行一些结构调整，从而建立良好的社会保障体制。”［10］但现实中垄断性国有企业收入被集团内部成员或少数人分享的实例却表明，目前过大的收入差距，在很大程度上是由人们在对公共财富和公共产品的关系上机会不平等造成的。

2.垄断性国企的发展所带来的生态环境问题日益加剧，对生态文明建设的推进有一定的负面影响。近年来，中国多个城市因污染严重出现雾霾的状况，引发了民众对环境污染问题的担忧。对此，美国《福布斯》杂志发表文章称，因为中国国企系污染环境的主力军，导致中国政府治理污染的工作陷入两难，因此，中国环境状况在近期不会得到好转。一般来讲，垄断性国企的生产规模都比较大，生产能力比较强，因此所带来的环境污染问题就相对严重。在我国，环境保护遇上垄断国企时，解决起来就很棘手。多数时候意味着政府既是这些制造污染企业的管理者，同时又是它们的拥有者，这令环境保护工作陷入两难。如果发生类似2010年的中石油污染事故，涉及到赔偿和处罚，由谁来具体处理呢?一般垄断性国企的高管都有行政级别，甚至比地方官员级别还要高，在中国这个关系网如此复杂的社会，得罪不起，其实即使赔了罚了，赔给谁、惩罚谁也是很值得探讨的问题。长此以往，对垄断性国企的污染环境问题就变得复杂而难以真正解决。在2014年的世界500 强上榜企业中，中国大陆有89 家，其中单就与环境污染关系密切的资源垄断性国企来说，就有42 家，［11］占总上榜企业数量的将近一半，虽然在环境保护问题上垄断性国企付出了一些努力，但距离生态文明建设的总要求仍任重而道远。

3.垄断性国企过高的收入，影响了整个社会的公平与效率，降低了社会创新能力。跻身世界500 强的垄断性国企，如中国石化、中国石油、国家电网、工商银行、中国移动、中国人寿保险等，大都集中在能源和服务性行业。一方面，这些企业受到政府的保护，通过国家政策限制形成行业进入壁垒，更多的是利用行政手段而不是发挥市场配置资源的决定性作用，这在客观上造成了不公平的竞争环境;另一方面，绝大部分上榜企业的发展与宏观经济周期密切相关，尤其是缺少核心竞争能力，进而对社会生产效率提高造成极大的负面影响。因为要提升效率就必须发挥创新的作用，但由于可以获得垄断性的利润，垄断性国企就不需要不断创新来满足消费者需求。没有了这样的压力，国企无形中就缺失了在市场竞争中不可或缺的学习机制。［12］众所周知，在美国市场上有许多琳琅满目的中国制造商品，但却很少有美国人记得住哪个品牌是中国的。从历史上看，无论是曾经的霸主英国还是如今的美国，都离不开创新的产品和行业，他们的经济实力在很大程度上来源于创新。

在垄断性国有企业中，年轻人职级的晋升基本要靠工作的年限，工作能力的大小、水平的高低则是一种“软评价”，有点类似于在行政事业单位的工作人员，并不十分有利于年轻人的成长与进步，但由于高福利待遇和相对稳定的工作状态，刚刚步入社会的年轻人对到国企工作趋之若鹜。在一项调查中发现，“进编制”成为应届高校毕业生首选的职业规划，民营企业吸引力明显不足。在一道多选题中，国有企业得到50.86%的受访者的青睐，“支持率”遥遥领先;32.84%的人考虑进事业单位，打算报考公务员的有21.23%，而对中小企业有兴趣的只有8.4%，在全部选项中排在最末。［13］可见，目前寻求稳定的高收入是当代大学生的首选。众所周知，创新是一个民族的灵魂，而学历层次相对较高的年轻人正是民族创新创业的主力军，当代青年不是将创新创业作为首要追求，这从一定程度上降低了社会创新能力。

4.垄断性国企经营信息的不透明，导致了民众生活成本的增加。垄断性国企的政府定价行为，对于普通民众来说，是缺乏信息透明度的，如居民用电、用油、用水究竟成本是多少?利润是多少?每度电、每升油、每吨水的价格是如何计算的?这些对于百姓来讲也只有通过所谓的“听证会”才能了解到一知半解的信息，而对于这些信息的核算权威性、真实性却是无从考证。这样一来，只要垄断性国企将油价、电价、水价等价格提高一倍，马上就可以将提高价格后所得的利润上交国家财政，同时政府也会将资源优先配置给这些企业，垄断性国企就又可以通过这样的手段获取更高利润。其导致的后果是，普通民众的利益受到损害，他们生活负担重了，生活成本增加了。由于垄断行业一般是不允许民营企业进入的，这就造成了几家企业由于垄断经营导致价格虚高。从某种程度上说，这些应当市场化没有市场化，或者市场化程度不够的企业，抢占了国民的一些财富，也就是说，从民众的口袋里拿走了一部分收入。［14］更为严重的是，有些垄断性国企被查出投资亏损总额过百亿，这部分亏损同样全部需要全民买单，其中一个重要原因就是权责不对等。投资出现巨亏，高管可以全身而退，由国家和全民来买单，这种低廉的违法成本人为地降低了整个社会的总收益，并且造成的损失巨大。

三、我国垄断性国有企业负外部效应的治理对策

垄断性国有企业规模大、占有的资源多关乎大局，且掌控着国家的经济命脉，尤其是其社会服务性、公益性的功能，关系到民生大计，所以，重视和强调国企的发展，是必要的，但在现实中，有些垄断性国有企业凭借自身的地位与优势获得高额的利润收入，且在不断追逐高利润的驱使下，使那些原有的公益服务功能渐渐弱化。因此，要治理垄断性国企的负外部效应，还应使这些企业回归本源，科学地界定其性质，发挥其应有的作用。

1.打破行政性垄断，引入竞争机制，增强核心竞争力。从上面的分析来看，垄断性国企产生负外部效应的根本问题是垄断本身，而垄断又不能彻底消失或消除，因此，就要引入竞争机制，弱化垄断，让某些垄断国企转变成非垄断企业，发展混合所有制经济。首先，尽快形成良性机制，使非公有制经济在某些领域参与到市场竞争当中，而不只是简单地进行国有企业的拆分或重组，这样，在市场竞争中才会形成良好的价格机制，让利于民。其次，应该降低国企垄断行业准入门槛，鼓励在竞争中创新，使更多的民营资本流入垄断行业的竞争市场中，也会增加民间资本的泄口，防止经济泡沫的产生。即便如此，政府依然要“管”，但管的不是经营本身，而更多的是管理国有资产，管理行业秩序，将多余的管理成本转为对科技创新的投入。最后，应把反对行政性垄断提升到反腐败高度。当前的国企在某种意义上更像是一个政治组织，不是一个经济组织［15］，这也为政府的创租以及企业的寻租提供了便利条件。根据寻租经济学，垄断会扭曲社会资源的有效配置，造成社会福利损失和消费者损失，而受益的却只是垄断性国企和寻租者。

2.制定科学的评价机制、明确环保责任，发挥垄断性国企在生态文明建设中的重要作用。建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。2012年11月，党的十八大从新的历史起点出发，做出“大力推进生态文明建设”的战略决策，提出了努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展的长远目标。

垄断性国企一般都是大型企业，技术比较先进，投资比较大，内部管理比较规范，同时也代表了国家形象，对于实现生态文明建设目标的推进有义不容辞的责任。这就要求垄断性国企不能一味地横向去和其他企业相比，应该纵向地与自身的历年环保指标相比，姑且不说达不到国家排放标准，就是达到国家的排放标准也不能说就万事大吉了，反而更应该从自身出发，努力提升环保质量，这是一种政治态度，更是一种政治责任、社会责任，垄断性国企应成为治污的表率。

3.进行合理的高管薪酬制度设计，取消某些国企高管的行政级别。根据委托代理理论，委托人应当授予代理人一定的决策权力，并根据其提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。由于我国垄断性国有企业“所有者缺位”和“内部人控制”现象同时存在，因此，对于垄断性国有企业的高管薪酬应当实行分类管理:一方面，对于可以在将来逐步允许民营企业进入的行业来说，要取消国有企业高管的行政级别，企业的高管应按职业经理人标准和市场化要求，由股东大会和董事会进行选聘，国企高管的任免、调动等不再由政府主管部门决定;另一方面，对于不能完全进入市场竞争的垄断性国有企业，主要是提供公共物品和服务的行业，应更强调其公益性和公平性，以“不赔不赚”为原则进行企业运营，对企业实行类似政府式的管理，其高管可保留其行政级别，薪酬应当以同级别公务员的收入为标准，可增加适度的奖励收入。需要注意的是，在垄断行业中烟草业有一定的特殊性，国家要严格控制其高管薪酬收入。烟草行业企业虽然利润不菲，但负外部效应极大，这种行业利润的产生是以牺牲环境和民众健康为代价的。国家要控制烟草业的发展，抑制对于烟草业的税收渴望，切断烟草与公益、烟草与广告的联系，防止其利润的变相内化，烟草企业也应该将绝大部分利润上缴国家，由国家通过转移支付的手段进行二次分配。

4.完善信息披露机制，加强社会舆论监督。如前所分析的，在信息不对称的背景下，公众的利益受到损失，引发了社会不公，长此以往会积累巨大的社会不稳定风险，因此，垄断性国有企业的信息披露机制和社会舆论对其的监督作用变得尤为重要。一是要重点披露垄断性国有企业的高管薪酬。二是要规范审计、会计师事务所等组织。政府部门可通过公开招标的形式聘请第三方机构来审核垄断性国企的运行成本，审核完毕后向社会公布，以此来确定公共产品和服务的价格。三是要充分发挥舆论监督作用。媒体要正确引导公众对垄断性国有企业进行监督，客观地看待和报道有关信息，这些企业也应通过披露机制，将企业重要信息置于公众的监督之下。最后，加强惩处力度，做到违法必究。加大违法打击力度，不姑息纵容，维护良好的市场秩序和企业成长环境，促进经济平稳健康发展。

注释

①数据根据2013年上市公司年报统计后计算得出。

［1］曼昆.经济学原理［M］.北京:北京大学出版社，2001:326－329.

［2］中国统计摘要(2013)［M］.北京:中国统计出版社，2013:48.

［3］何伟.大国企质量很差中石油年均利润不足美孚1/50［N］.瞭望东方周刊，2010－06－07.

［4］刘戒骄.自然垄断产业的放松管制与管制改革［J］.中国工业经济，2000，(11).

［5］过勇，胡鞍钢.行政垄断、寻租与腐败——转型经济腐败机理研究［J］.经济社会体制比较，2003，(2)

［6］余晖.政府管制与行政改革［J］.中国工业经济，1997，(5).

［7］国家审计署.11 家央企2012年财务审计结果［EB/OL］.http: //fund.eustmoney.com/news，2014－06－20.

［8］Arthur C.Pigou.The Economics of Welfare［M］.London:Macmillan，1920.

［9］中国国有资产监督管理年鉴(2013)［M］.北京:中国财政经济出版社，2013:37.

［10］世界银行、中国国务院发展研究中心.2030年的中国: 建设现代、和谐、有创造力的社会［M］.北京: 中国财政经济出版社，2013:117.