简析执法案卷的管理规范

李润华，石 谦，何曾蓉，唐 立，郭广庆，李 飞，叶成儒，杨 林

（四川省动物卫生监督所，四川成都 610041）

行政执法文书的填写和制作，直接体现案件办理质量和办案人员的执法水平。自2012年以来，四川省动物卫生监督所每年开展一次全省动物卫生执法案卷评查。从评查情况来看，各级动物卫生监督机构执法办案的数量逐年增加，执法水平和办案质量不断提升，案卷制作也更加规范。但各级动物卫生监督机构在执法办案质量上仍有较大差异，部分地区还存在案卷不规范现象。实施新版农业行政执法文书后，各级出现了“不适应”的情况，我们对此进行了梳理并提出了应对办法。

1 主要问题

2012年，农业部重新修订发布了26种农业行政执法文书基本格式和制作规范，并于当年正式启用，但部分市（州）因原版本文书库存较多，没启用新版执法文书，除此之外，存在以下不规范的情况：

1.1 案卷不规范

1.1.1 个别案卷对违法当事人认定不清

违法行为人是单位还是个人没有分清，或者被询问人与被处罚人不是同一个人，造成处罚主体错误。

1.1.2 对违法事实认定不清

没有形成证据链而立案处罚，孤证办案的情形不在少数。

1.1.3 适用法律错误

如：对于查获的没有检疫证明的动物、动物产品应该适用《动物防疫法》第四十三条第一款定性、依照第七十八条处罚，还是适用第二十五条第（三）项规定，依照第七十六条或七十八条处罚适用混乱。更有甚者将处罚条款认定为当事人的违法理由等。

1.1.4 自由裁量适用失当

没有按照要求写出处罚的具体计算方式，不按规定的自由裁量标准进行处罚，致使有些案件过罚不相当。

1.1.5 没有适当适用听证

案卷涉及较大数额的罚款，没有按规定告知当事人有申请听证的权利。

1.2 证据收集不规范

1.2.1 现场勘验笔录不规范

现场勘验笔录中记录不详、不具体、描述简单、没有体现物证特征及环境的真实性。如，在数量中记录“大约”多少件，物证的位置、名称、数量、状态、标记等没有具体的描述，没有照片等证据的具体数量，直接影响证据效力。部分案卷没有记录取证方式等相关记录。

1.2.2 询问笔录不规范

询问笔录中执法人员没有向被询问人表明身份，说明来意。询问不规范（如：反问当事人“我们叫你来是什么事，你知道吗？”）；没有填写执法人员证件号。在询问中抓不住违法事实的重点和涉及的相关信息，即针对案件的人、时间、地点、经过和结果等5要素进行询问，询问的内容存在与所办案件无关和无帮助的提问，从而使询问记录条理不清、记录不全；询问笔录附加页没有被询问人签字。

1.2.3 案件处理意见书不规范

案件处理意见书中没有认真梳理和分析案情，不能简明扼要记录案件发生的时间、地点及采用方式等对违法行为的调查经过及违法后果和责任；简要案情中没有列出所适用的法律条文。对查获的没有检疫证明的动物、动物产品，没有记录是否具备补检条件、是否开展了补检。

1.2.4 行政处罚决定书不规范

行政处罚决定书中没有对当事人提出的陈述申辩意见作处理的相关记录。没有对已查封、扣押的动物、动物产品做出处理的记录。对违法事实和证据调查的过程记录不完整。运用法律条款填写不完整、没有体现违法后果与处罚的关系。行政处罚决定书中罚款数额低于案件处理意见书，没有说明是否符合从轻或者减轻处罚的理由。

1.2.5 执法文书的不规范性

个人信息填写不完整；执法文书没有加盖公章；文号编写不规范。如，某动监罚〔2013〕第01号、某动监罚〔2013〕第001号、某动监罚〔2013〕01号、某动监罚〔2013〕001号等形式。不符合新执法文书格式要求；案由不规范。一是在调查期间缺少涉嫌二字。二是一案多个案由（比如：某人经营、运输未经检疫动物产品案和张某某转移、藏匿不合格动物产品案等）；备考表空白或者记录不规范；卷内材料与目录不一致，页码编制有误；没有按照要求进行归档与装订，等等。

2 原因及对策建议

多数基层动物卫生监督机构执法办案工作起步晚，基层人员素质不高，且办案较少，缺乏经验，执法办案的手段和工具落后等。针对上述问题提出以下对策。

2.1 统一文书格式

2.1.1 规范文书制作

还未启用新版执法文书的市（州）立刻启用新版执法文书，按照新的执法文书规范制作文书，并按照统一格式装订归档。

2.1.2 拓展办案手段

争取有关部门支持，努力将动物卫生监督机构的办案公务费按照政法机关的同等标准安排。将笔记本电脑、摄像机、数码照相机、录音笔、抽样取证的器材、固定证据必须物品以及必备的执法车辆等物品配备到位。

2.2 加大办案力度

2.2.1 实行层级办案

省、市、县三级动物卫生监督机构对于发生在行政区域内的养殖、屠宰、流通、动物诊疗、兽药生产经营等违反动物卫生法律法规的行为，目前是按多级受理，县级立案办案的模式，存在不同程度的地方保护主义和跨区域的案件难以协调、相互推诿的情况。为此，四川省将推行三级受理、三级立案、协同办案制。根据《中华人民共和国动物防疫法》等法律规定，制定《动物卫生监督执法案件层级管理制度》。明确不同层级间受理和立案的类别，建立立案办案的新秩序，调动各级办案的积极性与主动性。通过层级办案制度，争取在较短的时间内提高四川省动物卫生监督执法水平。

2.2.2 敢办案、敢办大案

确定办案的基本数量要求，所办案件要涵盖生产、屠宰、流通、兽药生产、经营、诊疗机构等领域。同时启动内部情况通报机制，加大对队伍内部执法办案的稽查工作。

2.2.3 进行跨区域联合办案和集中办案

整合办案力量，组织一支高素质的办案骨干队伍，形成地区之间的相互学习、指导和监督机制，形成共同进步的执法氛围。以老带新，提高整个队伍的执法能力水平，达到会办案、多办案、善办案的效果。

2.3 强化执法培训

2.3.1 开展执法培训

各级动物卫生监督机构要制定培训计划，有目的、有计划地开展执法培训，采取“走出去、引进来”的方式加大培训力度与交流，将培训延伸到基层的每一位官方兽医。要利用现有官方兽医师资力量，广泛进行各层级的培训，加大培训的频次和数量。要鼓励各地执法办案骨干力量参加国家组织的官方兽医师资培训。

2.3.2 加强网络建设

利用即时通讯软件建立网络讨论平台，随时探讨交流办案经验，利用交流平台解答疑难问题。

2.3.3 组织现场联合办案和观摩

通过现场观摩教学，提高办案能力，力争在较短的时间内，明显提高基层动物卫生监督执法水平。全面提升动物卫生监督执法形象，有力保障我省畜产品质量安全，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。

通过上述措施的落实，从根本上解决执法随意性和不规范性，做到“有法必依，执法必严，有案必查，立案必果、程序合法、手续完备”，真正使四川省动物卫生监督执法工作达到法制化、规范化的水平。