低排放发展战略:国际法上的演变与制度框架

李艳芳 曹 炜

低排放发展战略:国际法上的演变与制度框架

李艳芳 曹 炜

低排放发展战略是指将经济社会发展和减少碳排放有机结合的国家整体发展战略。低排放发展战略随着气候变化谈判进程的不断深入逐渐获得承认,其推动力来自于国际社会对气候变化议题理解的不断深入及发达国家和发展中国家两大阵营之间的激烈博弈。低排放发展战略的基本要素一般包括中长期减排目标、现状评估、减缓行动的成本和潜力分析、适应行动的脆弱性以及成本分析、确定重点项目和政策以及组织和资金保障。低排放发展战略具有综合性、长期性及自愿性的特点,对于政府部门、私营部门、普通大众以及国际社会均具有重要的意义和作用。从低排放发展战略与国家的适当的减缓行动、“可测量、可报告、可核实”制度以及国际资金援助之间的紧密关系来看,其在未来各国应对气候变化的制度框架中必然扮演主导性的角色。

低排放发展战略;气候变化;国际法律秩序

随着国际社会应对气候变化进程的不断深入,“低碳发展”(Low Carbon Development,LCD)这一概念应运而生。尽管目前还没有一个公认的定义,但低碳发展通常被简单地理解为“用更少的碳排放获得发展”。[1](P7546)低碳发展产生的原因十分复杂,既有国际社会对气候变化形成原因认识逐渐深入的因素,也是气候变化谈判中发达国家和发展中国家相互博弈的结果。无论如何,低碳发展有利于应对气候变化已经成为国际社会的普遍共识,这促使各国政府在制定应对气候变化的政策和制度时,必须从整体上去考虑这些政策和制度是否有助于形成和实现宏观的低排放发展战略(Low Emission Development Strategy,以下简称LEDS),以实现向低碳发展方式的转变。目前,国内虽然有不少研究低碳经济的成果,但是,对于低排放发展战略的概念、要素、特征、作用、历史发展、法律地位及其未来发展等问题进行全面深入的研究还不多。本文尝试厘清低排放发展战略的基本内涵,并努力深入探寻与低排放发展有关的基本问题,为我国的气候变化和低碳发展立法尽绵薄之力。

一、低碳发展战略的内涵

LEDS由欧盟于2008年首次提出,主要是为了强调有计划的低碳发展路径可以向国际社会提供有关优先行动领域以及资金需求量的信息,以帮助国际社会评估和判断与这些信息有关的应对气候变化行动。[2](P13)随后不久,LEDS开始出现在《哥本哈根协定》、《坎昆协定》以及其他相关的国际文件中。不过,上述文件并未对LEDS的内涵进行权威的界定。目前,主要是一些国际组织和环境保护组织的研究报告在尝试对LEDS进行界定。例如,经济合作与发展组织认为:“低排放发展战略通常用来描述一种具有远见的伴随着低排放或者适应气候变化的国内经济发展规划或者发展战略。”[3](P12)美国政府“低排放发展战略能力建设项目”(Enhancing Capacity for Low Emission Development Strategies)则将LEDS描述为:“一个包含了旨在促进经济增长,提高环境管理能力,满足发展能力的行动、政策、项目以及执行计划的战略性框架,相对于原来的发展路径,这一框架为实现长期的、可测量的温室气体减排提供了基础。”[4](P1)UNDP采用的术语是“低排放、适应气候变化的发展策略(Low-Emission Climate-Resilient Development Strategies,以下简称LECRDS)”,“LECRDS旨在同时应对气候变化带来的威胁、风险、脆弱性以及不确定性和各国所面临的迫切的发展需求,LECRDS建立在广泛的评估以及一系列的措施基础上,例如对气候变化影响的评估,对国家可持续发展需求的评估……这些评估促使发展中国家政府制定出战略性或者项目性的路线图来执行LECRDS,以获得更加均衡、可持续、低排放以及适应气候变化的发展路径。”[5](P4)气候工作基金会(Climate Works)采用“低碳增长计划”(Low-Carbon Growth Plans,以下简称LCGP),认为低碳增长计划是一种战略性的计划,“旨在协助国家向低碳的、适应气候变化的经济转型,以实现可持续发展。其组成部分包括长期的战略性视角和中短期的旨在促进国家向低碳和适应气候变化的发展路径转变的特定行动”。[6](P6)值得注意的是,这一表述被UNDP的另一项研究成果所引用。[7](P13)从上面的诸多定义可以看出,尽管上述研究所采用的术语不尽相同。

目前,在我国国内的政策文件与学者们的论著中,多使用“低碳经济”或者“低碳发展”,较少或者还没有使用“低排放发展战略”。但是,自从《哥本哈根协定》第2项使用低排放战略后,国际社会和各国逐步倾向于使用LEDS,来指代向低碳发展转型的国家战略以及一系列的具有内在逻辑性的行动和制度。笔者认为,低碳发展更多的是指一种发展路径和状态,即一国的发展是低碳的,而低排放发展战略则是指一国如果想要实现“低碳的发展”,必须减少碳的排放。前者是后者的理想状态和目标,而后者是实现前者的具体措施。目前,国际协议中已经使用了低排放发展战略,并促使成员国制订低排放战略。[8](Para2.7)我国在未来也可以考虑使用LEDS,以形成共同的国际话语体系。但是,从本质上来讲,低排放战略、低碳经济、低碳发展战略所指基本相同。

二、低排放发展战略在国际气候变化制度中的变迁

LEDS这一概念是随着气候变化谈判进程的不断深入而产生的,其产生与发展的推动力一方面来自于国际社会对气候变化形成原因认识的不断深入,另一方面也源于发达国家和发展中国家两大阵营之间激烈的博弈。

(一)“全无全有”模式:从《联合国气候变化框架公约》到《京都议定书》

1992年《联合国气候变化框架公约》确定了国际社会应当共同应对气候变化问题的基本目标,并突出了国际社会共同应对气候变化的主要原则,为后续的气候变化谈判搭建了基本的制度框架。但是,该公约并没有具体确定各国展开行动和合作的具体方案,也没有设定具体的减排目标,而是将这些问题留给了后续谈判。1995年第一次缔约方会议通过了《柏林授权书》,要求缔约方开始一个新的过程以制定一项加强附件一所列国家的承诺和在2000年以后的时期采取适当行动的议定书或另一项法律文件,该过程的优先目标包括为加强附件一所列缔约方的承诺而设计政策和措施,并规定它们在2005年、2010年和2020年之前的温室气体排放限度和排放消减目标。[9](P163)1997年,第三次缔约方会议通过了《京都议定书》,对2012年前主要发达国家减排温室气体的种类、减排时间表和目标等做出了具体规定。而非附件一国家则不承担强制性的减排义务。此外,《京都议定书》确立了三项被称为“灵活机制”的履约机制,即联合履约、清洁发展机制、以及排放贸易。至此,发达国家与发展中国家之间“全有全无”的应对气候变化责任分担模式正式确立。

在这一阶段,国际社会对于如何应对气候变化还处于摸索阶段,从最后所确立的减排责任分担机制来看,其并未从根本上认识到气候变化与发展之间的关系。一方面,《京都议定书》“全有全无”的责任模式从表面看符合共同但有区别的责任原则的要求,既保证了减排目标的实际履行,也保证了发展中国家的发展需要。但是,从另一角度来理解,这一制度安排既忽视了发达国家的发展需要,也忽视了发展中国家巨大的发展潜力。21世纪前十年各国的发展状况印证了“全有全无”模式的这一缺陷:一方面,主要发达国家遭遇了严重的经济危机,社会经济发展遭遇严重挫折,其减排的热情和积极性大幅度下降,减排行动在一些国家甚至受到抵制。另一方面,几大新兴经济体国家经济快速增长,由于缺乏对碳排放的足够限制,这些国家在很大程度上走上了发达国家高增长高排放的老路。更为严重的是,这一路径缺陷在很长时间内还会产生较强的锁定效应,增加了这些国家发展转型的成本和难度。因此,《京都议定书》所确立的“全有全无”的责任模式尽管兼顾了公平的需要,但从预期效果上看,其所确定的减排责任分担模式对于应对气候变化的目标来说是远远不够的。[10]同时,《京都议定书》虽然为附件一国家提出了具体的减排目标,也设计出了灵活履约三机制,但并未要求各国整体和深度的推进发展转型,并将应对气候变化的目标落实到国内经济社会发展过程中,而仅仅是初步提出了减排的机制和方法。这些减排机制在设计思路上仍然是末端的,而没有从事先预防以及发展转型的角度来应对气候变化问题。

总体来看,LEDS在这一阶段并没有引起国际社会的关注。不过,《联合国气候变化框架公约》以及《京都议定书》并非对发展中国家毫无要求。《联合国气候变化框架公约》第四条第一款b项要求:“制订、执行、公布和经常地更新国家的以及在适当情况下区域的计划,其中包含从对《蒙特利尔议定书》未予管制的所有温室气体的源的人为排放和汇的清除来减缓气候变化的措施,以及促进充分地适应气候变化的措施。”[11](Article4.1.(b))《京都议定书》第十条要求非附件一国家:“制订、执行、公布和定期更新载有减缓气候变化措施和有利于充分适应气候变化措施的国家方案以及在适当情况下的区域方案。“此类方案,除其他外,将涉及能源、运输和工业部门以及农业、林业和废物管理。”[12](Article10)这些要求初步意识到了应对气候变化与国内各经济部门之间的关系。

(二)“共同减排”:从《巴厘行动计划》到《哥本哈根协定》、《坎昆协定》

2000年以后,中国、巴西等国家进入经济社会快速发展时期,碳排放量大幅度增加,这引起了以美国为代表的部分发达国家对“全有全无”的责任分担模式的不满,进而导致2005年开始的就《京都议定书》失效之后第二承诺期的谈判一度陷入僵局。[13](P13-14)为了打破僵局, 2007年缔约方大会最终形成了《巴厘行动计划》,该计划承认发展中国家应当获得经济、技术和能力建设方面的援助,但同时也要求发达国家和发展中国家都要根据各自的情况和能力采取行动。[14](P17)发展中国家必须采取“国家的适当减缓行动”。[15](Para1(b)(ⅱ))在程序上,行动计划在原有的“《京都议定书》之下《公约》附件一缔约方进一步承诺特设工作组”外,又设置了“《公约》之下的长期合作行动问题特设工作组”,负责就所有国家旨在履行公约的具体义务进行谈判。[16](Para1(b)(ⅱ))这些变化表明,减排责任分担模式开始向共同承担减排责任方向发展。在之后的谈判中,这一趋势愈发明显,在哥本哈根大会期间,发达国家竭力切断对发展中国家的适当减缓行动的要求和资金技术援助之间的关系,以推动发展中国家独立减排。[17](Paras4and5)2010年缔约方大会进一步加强了这种趋势,要求发展中国家通过国家的适当减缓行动,以确保到2020年能够纠正“一切情形照旧”下的排放轨迹。[18](Para48)

在这样的大背景下,LEDS作为一种可以替代自愿或强制性的温室气体减排的温和的措施,逐渐得到了国际社会尤其是发展中国家的关注。[19]一方面,在气候变化谈判中,LEDS既可以推进发展中国家“国家的适当的减缓行动”,又不会对发展中国家施加减排总量要求。另一方面,从国内发展的视角看,LEDS强调发展优先,而有别于传统的气候变化优先的路径,其将气候变化应对整合到社会发展的过程中,对于发展中国家的意义尤为重要。[20]因此,许多发展中国家相继提出了未来一段时间内的减排目标。如中国、巴西、印度以及俄罗斯等。此外,对于一部分发达国家来说,LEDS也是在未来新的世界政治经济格局中争取占据优势地位的机遇,因此,一些发达国家也相继提出了低排放发展目标,并制定了相应的路线图和行动计划。

LEDS对于应对气候变化的作用和意义,也反映在近年来气候变化的各类国际法律文件中。在哥本哈根会议期间,很多国家和组织都向大会提交了协议文本,建议将LEDS写入协议。[21]《哥本哈根协定》承认:“我们应该合作起来以尽快实现全球和各国碳排放峰值,我们认识到发展中国家碳排放达到峰值的时间可能较长,并且认识到社会和经济发展以及消除贫困对于发展中国家来说仍然是首要的以及更为重要的目标,因此,低排放发展战略对可持续发展而言是必不可少的。”[22](Para2)哥本哈根会议的另一项成果《〈公约〉之下的长期合作行动问题特设工作组决议草案》也对所有缔约方提出了LEDS的要求,“发达国家缔约方应当制定低排放发展战略,以促进长期减排目标”,“发展中国家缔约方应当采取国家的适当的减缓行动……并且制定低排放发展战略”。[23](Article13,21)《坎昆协议》也要求“发达国家应当制定低排放发展战略或计划”,但是,对于发展中国家的要求,《坎昆协议》的表述变成了“鼓励发展中国家结合可持续发展制定低排放发展战略或计划”。[24](Article45,65)这改变了《哥本哈根协定》的用语,将应当(shall)改成了鼓励(encouraging),这一改变表明《坎昆协议》对于LEDS自愿性的认识更加深入和准确。

在这一阶段,国际社会逐渐意识到气候变化问题不仅涉及环境问题,更涉及综合性的社会发展和国际格局重构。因此,各国开始尝试将气候变化问题纳入社会发展之中解决,从国家整体发展战略层面将诸多政策措施加以整合。随着气候变化谈判的不断推进,发达国家阵营对发展中国家施加的压力越来越大,共同责任已经成为大势所趋。在这种情况下,低排放发展战略作为一种“软”的应对气候变化措施,成为发展中国家尤其是几大新兴经济体国家的最佳选择。

三、低排放发展战略的基本要素和特点

(一)LEDS的基本要素

虽然《哥本哈根协定》和《坎昆协议》推动各成员国实行LEDS,但并没有对LEDS的具体内容进行明确要求,因此,不同研究机构对于低排放发展战略内容的总结也不尽相同。气候与发展知识网络组织将其内容概括为以下几个部分:目标展望,国家基准线评估以及“正常排放”情境下排放轨迹分析,潜在的对策选择,政策影响分析,制定路线图和执行计划,执行以及能力建设。[25](P3)气候工作基金会将LEDS的基本要素概括为:目标展望,中长期目标和中短期行动,全球减排目标,国家GDP和减排的基准线,减缓行动的机遇以及成本分析,适应行动的脆弱性以及需要分析,识别优先行动领域,相关政策以及措施,管理体制能力建设,成本评估,部门减排目标以及监测与审查。[26](P12)德国国际合作公司的概括则较为简洁,其认为LEDS的要素包括:长期的战略性目标,温室气体排放基准线,减排机会及成本测算,确定关键部门的减排及措施的优先性,确定中短期的路线图以及财政支持。[27]

尽管有些许区别,上述研究仍然包含了一些共通的内容。笔者认为,LEDS应当包括以下组成部分:

(1)中长期减排目标。目标的设定是LEDS的核心内容,LEDS的整个行动安排都需要在设定目标的基础上展开。LEDS的目标一般是长期的、量化的减排目标,目前,已有很多的国家按照气候变化谈判的要求提交了其LEDS的中长期减排目标,我国在2009年11月也提出了到2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年减少40%～45%的中长期减排目标。

(2)现状评估。要准确估计一国的减排潜力以及完成中长期减排目标的可能性,战略制定者需要通过监测、统计与核算来准确评估一国整体的以及各具体部门和领域的排放总量和排放水平,并分析“正常排放”情境下的排放增长趋势,最终确定相应的作为对照的基准年。

(3)减缓行动的成本和潜力分析。由于不同经济部门以及项目的排放现状和锁定效应,导致减排潜力以及减排成本差异较大。LEDS在分解中长期减排目标时,需要对不同经济部门和项目的成本以及潜力进行分析,并识别出减排潜力大、成本低的部门以及项目。

(4)适应行动的脆弱性以及成本分析。适应是应对气候变化的另一个重要方面。在这一领域,战略制定者需要评估气候变化对一国造成的不利影响,藉此确定国家需要采取的适应行动。在确定行动范围和领域的基础上,战略制定者需要在可以量化的领域进行成本分析,准确评估行动的成本。

(5)确定重点项目和政策。在上述要素的基础上,LEDS需要进一步明确中短期的行动计划,为了保证行动的效率和有效性,LEDS需要从众多领域和政策中识别出需要予以重点支持和优先发展的领域、项目以及政策,进而确定行动的先后次序,制定出合理的行动计划。具体来说,战略制定者需要以减排成本高低、减排潜力大小、脆弱性大小、锁定效应大小以及技术难度等为标准,来对不同部门、领域、项目的减缓和适应的行动以及相关政策进行排序。

(6)组织和资金保障。坚实的组织基础和充足的资金支持是战略和政策成功的关键,在确定了相应的重点项目和政策之后,战略制定者需要明确相应的管理体制和参与机制,即由哪些机构负责制定政策并履行管理职能、哪些组织可以参与到LEDS执行之中,以此来保障低排放发展战略的执行。此外,战略制定者还需要考虑到整个战略对于资金的需求,通过建立相应的财政保障机制以及吸引国际资金援助来实施战略。

(二)LEDS的特点

第一,LEDS具有综合性。综合性是LEDS的最显著特征。“无论是减缓还是适应,气候变化政策都会牵涉所有的经济部门。气候变化议题在很多领域与国家或者地区的政策有着整体上的联系,例如能源、交通和土地管理领域。气候变化政策也会对国内政策中的很多迫切需要解决的议题产生广泛的影响,例如消除贫困、可持续发展以及经济增长。考虑到这种内在的联系,将气候变化议题与经济发展或者增长策略进行整合有助于将国内政策推进到一个更加紧密和协调的战略层面。”[28](P13)

第二,LEDS具有长期性。尽管大部分现有的应对气候变化政策都会考虑到政策未来的走向和目标,但是一般只规划中短期。而LEDS则是从总体上重新考虑经济发展与减少碳排放之间的结合,其执行期往往长达20年乃至30年。例如在《气候变化框架公约》附件一国家中,英国2011年5月就2020年后的碳减排目标作出了有法律约束力的承诺,于2011年底发布了其低碳发展计划——《碳计划》,计划在2023—2027年间将温室气体排放减少到1990年水平的一半,总量降至19.5亿吨,2030年实现减排60%, 2050年实现减排80%;日本《低碳社会行动计划》的规划期则是2008—2050年。在非附件一国家中,圭亚那《圭亚那低碳发展战略草案》的执行期则是2009—2030年。

第三,LEDS具有自愿性。虽然LEDS已经得到了国际社会的普遍承认,《哥本哈根协定》中明确提出“低排放发展战略对可持续发展而言是必不可少的”[29](Article2),“应该给发展中国家提供激励,以促使发展中国家实行低排放发展战略”。[30](Article7)但是,LEDS仍然是自愿性的,至今,尚没有针对LEDS的强制性法律文件。对于发展中国家而言,尽管LEDS是未来发展转型的必然之路,但其不能成为任何资金和技术援助的必要前提,在短期内也不能成为强制性的减排义务,否则,LEDS就丧失了其独特的价值和作用。

四、低排放发展战略的作用及与其他应对气候变化制度的关系

综合性、长期性、自愿性特征决定了LEDS的地位,也决定了其与其他的应对气候变化的政策或措施具有本质的区别。

(一)LEDS的作用

LEDS是综合性的、横跨各经济部门的整体的社会发展战略,因此,其必然涉及不同类型的社会主体。对于不同的经济部门以及不同的利益相关者来说,LEDS的作用和意义是不同的。

首先,对于政府来说,低排放发展战略最为重要的作用包括以下几个方面:一是在宏观上,明确长期减排目标,并且通过将LEDS和经济发展战略相结合,把国家的整体发展战略推向了更高的层次;二是在微观上,政府也能够依据LEDS的长期目标进一步制定涉及各经济部门的中短期行动计划,并准确评估减排成本和识别潜在的障碍;三是在公平问题上,有利于评估气候变化对于不同社会群体的影响,尤其是对于低收入群体的影响,并制定相应的对策措施;四是有利于提高现有政策之间的协调性,形成内部协调统一的政策体系;五是在机构和能力建设上,建立不同部门的管理结构,达成不同级别的政府之间的共识,并促进相互之间的合作,通过“在做中学”来提高政府机构应对气候变化的能力;六是在技术支持上,促进数据监测和统计技术以及能力的提升,为国家未来进一步履行应对气候变化的责任奠定技术上的基础。

其次,对于私营部门来说,由于有长期的发展方向和确定的行动计划,有利于促进投资者向低碳发展领域投资,例如可再生能源技术的研发和部署、碳捕捉和碳封存技术的研究。此外,低排放发展战略也有利于私营部门获取政府行动的相关信息,为私营部门从中寻找参与的机遇提供了机会。

再次,对于一般社会公众来说,LEDS也具有重要的作用:一是为社会公众提供了广泛参与政策制定的机会;二是提供了政府行动的相关信息,有利于公众予以监督;三是有利于向社会公众宣传低碳发展的重要性,提升公众参与应对气候变化的意识。

最后,从国际社会的视角来说,LEDS也有助于国际援助方(国际组织以及发达国家)清楚地获得一国资金和技术的需求情况,进而进行有针对性的援助和支持,有利于提高资金的利用效率。同时,向国际社会展示减排的总体战略、相关信息以及成功经验,有利于各国间的经验借鉴和交流。

(二)LEDS与其他应对气候变化制度措施的关系

1.LEDS与国家的适当减缓行动(NAMA)的关系

随着发展中国家排放量的迅速增加,如何推动发展中国家参与减排已经成为谈判的重要任务。在这一背景下,《巴厘行动计划》提出了“国家的适当减缓行动”计划。一般来说,NAMA是指各国尤其是发展中国家,根据自身情况制定相应的政策措施,减少温室气体排放,以实现到2020年修正“一切情形照旧”下的排放轨迹的目标。[31]与《京都议定书》三机制不同,NAMA并没有统一的执行标准和程序,而是允许各国根据自身情况和能力因地制宜制定相应的措施,具有灵活性和自愿性的特征。正因为具有上述特征,NAMA在一定程度上受到了广大发展中国家的欢迎,截至2012年9月,已经有50多个国家向缔约方大会提交了有关NAMA的行动计划。[32]

按照《巴厘行动计划》提出的“国家的适当减缓行动”,“发展中国家缔约方在可持续发展方面可测量和可报告的国家的适当减缓行动,应得到以可测量、可报告和可核实的方式提供的技术、资金和能力建设的支持和扶持”。[33](Para1(b)(ⅱ))《哥本哈根协定》进一步规定了具有可操作性的程序性规定,要求“寻求国际支持的国家的适当减缓行动将会与相应的技术和能力扶持一起登记在案,获得扶持的措施将会被添加在附件二中”。[34](Para5)截至2012年9月,约有50个国家向缔约方大会提交了其NAMA的相关信息[35],有44个非附件一国家按照这一规定提交了寻求国际支持的国家的适当减缓行动。[36](AppendixⅡ)要求被添加在《哥本哈根协定》附件二中。

LEDS最初是被作为NAMA的组成部分纳入气候变化谈判的。[37](P13)在一些国家向《哥本哈根协定》提交的NAMA计划中也包含了LEDS的内容。[38](P22)但是,随着二者的区别逐渐显现,LEDS被区分出来成为单独的法律制度。客观来说,二者之间有很多相近之处,例如都涉及减排的具体目标、都具有自愿性、都为了实现向低碳发展的转型等。当然,二者之间的区别也是显而易见的:首先,LEDS具有综合性,是低碳发展转型的总体战略,其往往涉及国民经济的各个关键部门,并且确定行动的先后次序;而NAMA则一般只包含具体的项目、计划以及政策。其次,LEDS的执行期更长,可以长达30年;而NAMA的执行期一般较短,需要根据整体情况的发展不断调整。在一国的政策框架内,二者扮演着不同的角色,相互配合,相互促进。简单来说,LEDS就像保护伞一样,将不同部门和领域的NAMA纳入其调整范围,并且识别出其中的优先行动领域,从而保证国家减排行动有序、高效以及低成本的展开。因此,LEDS为一国将众多领域的NAMA整合为协调有序的政策体系提供了最佳途径。需要注意的是,尽管LEDS可以决定不同领域NAMA的先后顺序,但不能对NAMA的执行造成实质性的阻碍,制定LEDS也不是执行NAMA的先决条件,一国可以在没有LEDS的情况下先开始执行NAMA。[39](P14)

总之,后京都时代的气候变化制度框架应当承认LEDS和NAMA各自的地位和价值,并且努力促进各发展中国家缔约方通过LEDS将众多的NAMA整合起来,以促进各缔约方的减缓行动向有序、高效和透明的方向发展。

2.LEDS与“可测量、可报告、可核实”制度的关系

“可测量、可报告、可核实”(Measurable、reportable and verifiable,以下简称MRV)是国际社会应对气候变化的另一项重要制度。国内有研究者对其概念进行了归纳:“可测量:主要是指采取的对策本身和对策的结果是可以测量的;可报告:能够按照《联合国气候变化框架公约》或其他达成一致的要求进行报告;可核实:能够通过协商一致的方式进行核实,包括国内和国际核实。”[40](P217)MRV可以保证各国减排行动的有效性,既有利于从整体上准确评估国际社会应对气候变化行动的效果,也有利于判断各国是否遵守其在公约下的减排义务。此外,MRV也能够促进各国之间加强经验交流,改进具体制度和措施,加强各国之间的合作和信任。最为重要的是,MRV可以保证发展中国家获得资金和技术支持。因此,加强MRV是气候变化制度框架构建的关键步骤。

《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》已经有了有关报告和核实的相关规定,这为MRV的产生和发展奠定了良好的基础。公约规定,所有缔约方通过秘书处向缔约方会议提供有关履行的信息,包括国家信息通报以及国家年度温室气体排放清单,但是在提交频度以及信息范围上,《联合国气候变化框架公约》对附件一国家和非附件一国家提出了不同的要求。[41](Article12)《京都议定书》进一步发展了报告制度。根据《京都议定书》的规定,附件一国家必须每年向缔约方大会提交详细的温室气体排放清单以及国家信息通报,由专家组按照特定的指南对清单以及信息通报进行评审并编写评估报告,以评估缔约方履行承诺的情况并指明在实现承诺方面任何潜在的问题以及影响实现承诺的各种因素。[42](Article7,8,9)而非附件一国家的义务较轻:不需要单独编制温室气体排放清单,而将其作为国家信息通报的一部分;不需要使用强制性的清单编制方法,只需要使用1996年版清单编制指南;强制报告的范围也只限于二氧化碳、甲烷以及一氧化二氮;国家信息通报不需要接受评审。[43](P2)《京都议定书》对附件一国家的清单编制设定了较高的标准,保证了清单的准确性、完整性、可比性以及透明性,为后来MRV的产生奠定了坚实的基础。[44](P12)但对于非附件一国家,要求则比较宽松。诚然,附件一国家并无量化的减排目标且缺乏足够的资金和技术能力,这使得报告和审议制度无法充分发挥其推动全球共同行动的目的。随着气候变化谈判的深入,2007年《巴厘行动计划》正式提出了MRV,规定“加强缓解气候变化的国家/国际行动,除其他外,包括考虑:(1)包括所有发达国家缔约方量化的国家排放限度和排减目标在内的可衡量、可报告和可核实的适当国家减缓承诺或行动,同时在顾及国情差异的前提下确保各自努力之间的可比性; (2)发展中国家缔约方在可持续发展方面可衡量和可报告的适当国家减缓行动,应得到以可衡量、可报告和可核实的方式提供的技术、资金和能力建设的支持和扶持。”[45](Para1(b)(ⅱ))《哥本哈根协定》进一步细化了MRV,对于发达国家,要求“碳减排和发达国家的资金援助的测量、报告和核实工作,都将根据现存的或缔约方大会所采纳的任何进一步的发展进行,并将确保这些目标和融资的计算是严格、健全和透明的”。[46](Para4)对于发展中国家,《哥本哈根协定》规定,发展中国家缔约方将根据那些确保国家主权得到尊重的、明确界定的方针,通过国家信息通报的方式交流各国减排措施实施的相关信息,为国际咨询和分析做好准备。[47](Para5)此外,协定将减缓行动的MRV分为两类:国内自愿的减排行动接受国内MRV,接受国际援助的减排行动则接受国际的MRV。[48](Para 5)

与NAMA和LEDS一样,MRV仍处在发展之中,其适用的广度和深度还需要通过谈判进一步确定。不过,各国基本上已经达成共识,在新的气候变化制度框架中,MRV扮演着至关重要的角色。从整体趋势上看,全球应对气候变化的制度框架正在向各国根据自身情况作出不同承诺和行动的多轨框架(Multi-track Framework)发展,在这一整体趋势下,MRV也需要发展出多种标准,以适应这一框架的需要。

LEDS与MRV的关系可以概括为以下几个方面:首先,温室气体排放清单既是一国履行MRV义务的重要组成部分,也是制定LEDS的前提和重要步骤,没有温室气体排放清单,一国就无法制定LEDS,也无法进一步制定具体规划。其次,按照《哥本哈根协定》的要求, LEDS下各部门和领域的NAMA需要接受国内MRV的审查,以保证行动的有效性,而接受国际援助的NAMA则要接受国际MRV的审查。因此,LEDS的贯彻和实施受到国际和国内MRV的监督,这保证了LEDS的顺利执行。最后,为了保障LEDS的顺利执行,LEDS也会规定诸多的保障性的制度措施,如建立碳排放统计核算体系等,这些制度措施反过来也会提高一国开展国内MRV的能力,从而有利于MRV的发展。

3.LEDS与国际资金援助的关系

应对气候变化问题牵涉甚广,需要大量的资金支持。对于广大发展中国家来说,经济力量薄弱,基础设施落后,尤其需要通过经济援助来提高自身应对气候变化的能力。因此,资金机制一直以来都是气候变化谈判的重要议题。按照资金的来源来说,一般可以分为发达国家的资金援助和私营部门的投资。前者属于发达国家在气候变化谈判中的国际义务,其目的主要是为了帮助发展中国家提升应对气候变化的水平和能力,一般是无偿的,但是要接受MRV的审查。后者则属于一种市场行为,是以营利为目的,其主要起到对前者的补充作用。

气候变化谈判主要关注前一种资金机制。公约要求,发达国家应向发展中国家提供资金支持,以支付以下几类费用:提供有关履行的信息的义务产生的费用;发展中国家所需要的资金,包括用于支付技术转让的资金;特别易受气候变化不利影响的发展中国家缔约方支付适应这些不利影响的费用。对于资金机制的履行,公约要求考虑资金流量应充足、可预测,在发达国家缔约方之间适当分摊并考虑到发达国家的具体需要和特殊情况。[49](Article4)除此之外,公约还确定了由国际实体负责经营的、以赠予或转让为基础的资金机制,并允许和鼓励发达国家缔约方通过双边、区域性和其他多边渠道提供资金。[50](Article11)按照公约的要求,1998年,缔约方会议通过《布宜诺斯艾利斯行动计划》,正式安排全球环境基金(Global Environmental Fund,以下简称GEF)作为资金机制的经营实体,经营GEF信托基金。随后,在发展中国家的要求下,为了兼顾其他中下发达国家以及最不发达国家的需要, 2001年《马拉喀什协定》又在GEF信托基金外设立了气候变化特别基金、最不发达国家基金以及适应基金。气候变化特别基金主要资助减缓活动,最不发达国家基金则只支持最不发达国家应对气候变化的行动,而适应基金则只支持公约48条所指的脆弱国家的适应活动。[51](P15)在这一阶段,公约基本确定了资金机制的基本框架,并建立了资金机制的组织基础和运行模式,为资金机制的发展奠定了基础。但是,这一阶段的资金机制仍然存在很多问题:一是公约对于充足性以及可预测的规定非常模糊,发达国家能够在一定程度上逃避出资义务;二是基金由发达国家主导,出资额由发达国家决定,而不是由发展中国家的需要决定;三是在公约框架下,发达国家对于气候变化特别基金、最不发达国家基金和适应基金的出资均是自愿的,缺乏强制性的法律义务。[52](P53)正是由于上述原因,公约框架下四个基金的资金一直不够充足。为了解决资金问题,《巴厘行动计划》要求资金机制的履行遵守MRV标准,并要求国际社会改进获取充分、可预测和可持续资金及资助和技术支持的途径。[53](Para1)此外,《巴厘行动计划》也开始注意到私营部门的作用,强调要调动公共和私营部门的资金和投资,包括为采取有利于碳减排的投资选择提供便利。[54](Para1)不过,《巴厘行动计划》并无具体的出资目标要求。《哥本哈根协定》在资金机制上有很大突破:在供资目标上,发达国家承诺在2010—2012年提供300亿美元资金,并在2020年达到每年1 000亿美元;在管理机制上,《哥本哈根协定》要求在现有的经营实体外再建立哥本哈根绿色气候基金,作为公约资金机制的一个经营实体,并建立高级别委员会,接受缔约方会议指导并向其负责。[55](Para8)目前,资金机制仍然在较快发展中,但在运行机制、运作实体、资金充足性、资金分配以及体制内外资金的协调等问题上,公约下的资金机制尚不健全,未来仍需要通过谈判进一步明确。

LEDS与资金机制之间的关系主要包括以下两个方面:首先,LEDS的制定和执行将会推进发展中国家全面的减缓和适应行动,随着行动向更广更深的方向发展,其资金的需求量必然会越来越大,这将会给公约资金机制带来越来越大的压力。2012年,GEF信托基金在74个国家援助了82个减缓项目,资助金额达到3.22亿美元。[56]相对于发展中国家巨大的资金需求来说,这显然是远远不够的,公约资金机制需要加快完善的步伐,以应对这一挑战。另一方面,LEDS的制定和执行反过来也有利于吸引援助,提高资金使用效率。LEDS能够识别出优先行动的领域和项目,并且准确评估各个领域和项目的减排成本和资金需求量,这保证了国际社会能够了解一国具体的资金需要,提高资金使用的效率和透明度,避免浪费。对于私营部门来说,LEDS设定了较为长远的发展目标,这给予私营部门投资者一定的可预期性,提高了其投资信心和热情,客观上起到鼓励体制外资金进入的作用。此外, LEDS确定了一国未来一段时间的发展重点,投资者也可以根据国家的政策导向选择合适的投资领域,避免投资的盲目性。除了上述两方面关系之外,资金机制对于LEDS本身也具有重要的保障作用。制定和执行LEDS本身需要投入大量的资源,完善的资金支持可以保证发展中国家顺利的制定和执行LEDS。目前,大约有15个国际资金经营实体在资助LEDS以及与LEDS有关系的项目和计划。[57](P22,23)不过,需要注意的是,制定LEDS并不是获取资金援助的先决条件,一国尽管没有整体上的LEDS,但如果有具体的NAMA,就可以获得资金机制的援助,任何经营实体以及发达国家都不能以没有LEDS为借口拒绝援助,也不能以此设置相关的障碍。

综上所述,LEDS的产生与发展离不开整个应对气候变化的制度框架,LEDS与NAMA, MRV以及资金机制之间有着非常紧密的联系。LEDS的出现对于改进和完善现有的制度有着重要的作用,而现有的相关制度对于LEDS也有重要的促进和保障作用。从诸多制度的整体发展趋势来看,后京都时代发展中国家应对气候变化的制度框架必然将会以LEDS为主导,在完善的资金机制下,整合现有的诸多NAMA措施与行动,并通过MRV来保证整个过程的透明性,最终实现发展中国家在发展的同时能够积极应对气候变化,实现低排放的发展目标。

从上面对于LEDS的内涵、在气候变化谈判中的历史发展、在应对气候变化框架之中的地位及其未来发展方向的研究来看,LEDS是一项新兴的应对气候变化的总体战略,其通过设定长期的发展目标将现有的国家的适当减缓行动按照轻重缓急的次序组合成有机的整体,将发展议题与应对气候变化议题有机结合起来,有力地促进了国家发展的整体转型。可以预见,在不久的将来,LEDS一定会成为各国应对气候变化的国家行动最为重要的组成部分。

我国可以尝试按照LEDS的制定方法,设定中长期目标,并且明确具体的行动计划和路线图。这既有利于塑造我国负责任的大国形象,避免在气候变化谈判中承受过大的谈判压力,也有利于推动我国国内发展转型,为我国在未来的世界格局中获得主导性的地位赢得先机。

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Low Carbon Development Strategy:Evolution in International Law andIts System Frame

LI Yan-fang,CAO Wei
(Law School of Renmin University,Beijing 100872)

“Low Emission Development Strategy(LEDS)”is a national overall development strategy that combines economic and social development with carbon reduction in a compatible way.LEDS is developed under the International Climate Change Negotiation,promoted by the deepening understanding of the climate change issue and the intense game between developed and developing countries.At present,it has been acknowledged by the Copenhagen Accord.LEDS usually includes deciding medium-term and long-term mitigation goal,assessing current situation,assessing the potential and costs of mitigation actions,assessing the vulnerability and costs of adaption actions,identifying priority programs,policies,institutional arrangements and financial support.It is comprehensive, long-term and voluntary.It is also important to the stakeholders,involving government departments, private sectors,general public and international community.Judging from its close relationship with“National Appropriate Mitigation Actions”,“Measureable,Reportable and Variable”and“Financial Assistance”,it is expected to play a dominant role in the future under the UNFCCC.

Low Carbon Development;Low Carbon Development Strategy;United Nations Framework Convention on Climate Change

李艳芳:法学博士,中国人民大学法学院教授,博士生导师;曹炜:中国人民大学法学院博士研究生(北京100872)

(责任编辑 李 理)

国家社科基金重点项目“气候变化应对立法研究”(10AFX012);教育部哲学社会科学重大攻关项目“低碳发展若干重大问题研究”(09JZD0020);国家应对气候变化战略研究和国际合作中心合作项目“中国低碳发展立法研究”(ZC2013-7)