浅析处罚法定原则在动物卫生行政处罚中的适用

（青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，山东青岛 266032）

浅析处罚法定原则在动物卫生行政处罚中的适用

陈向武，孙敬秋

（青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，山东青岛 266032）

以案说法编者按：近年来，由于各级动物卫生行政主体加大动物卫生监督执法力度，违法案件查处率呈逐年上升趋势，但是动物卫生执法人员执法办案能力，尚不能满足监管执法的需求。根据农业部《全国官方兽医培训规划（2010—2014年）》的要求，本刊在“培训园地”栏目中开设了“以案说法”版块，特委托青岛东方?动物卫生法学研究咨询中心就行政处罚案件中主体的适格性、证据的形式要件、法律适用的准确性、程序的合法性、一事不再罚原则的正确理解、追诉时效的适用、不予处罚和从轻处罚适用的情形等方面的问题、吊销许可证的适用、事先告知程序的履行、处罚法定原则等问题进行解读，此后“以案说法”将不断刊出。

为了指导官方兽医在实施行政处罚中正确理解处罚法定原则，本文通过“以案说法”的形式，就处罚法定原则的适用问题进行分析，供执法人员参考。

【案情概述】

2013年7月8日，甲县动物卫生监督所在监督检查中发现辖区内养殖户张某饲养的生猪少了8头，遂立案进行调查。执法人员提取了该养殖户饲养生猪的养殖档案，查看了本所于2013年6月3日对该养殖户进行监督检查时制作的《监督检查记录》，并对养殖户张某进行了询问，同时，制作了《现场检查笔录》。查明：张某于2013年7月2日，未申报检疫出售8头生猪，经营所得11600元。甲县动物卫生监督所认为，张某出售生猪未申报检疫的行为违反了《动物防疫法》第四十二条第一款：“屠宰、出售或者运输动物以及出售或者运输动物产品前，货主应当按照国务院兽医主管部门的规定向当地动物卫生监督机构申报检疫”的规定，依据《动物防疫法》第七十八条的规定，作出了给予张某同类检疫合格动物货值10%即1160元罚款的行政处罚决定。张某履行了行政处罚决定的内容。

【以案说法】

本案主要涉及处罚法定原则的适用问题。

动物卫生行政处罚的原则，是指由法律规定的实施动物卫生行政处罚时必须遵循的准则。它贯穿于动物卫生行政处罚的全过程，对实施动物卫生行政处罚的主体具有约束力，动物卫生行政主体不遵循这些原则就要承担相应的法律后果。动物卫生行政处罚的基本原则主要有处罚法定原则、公正公开原则、以事实为依据原则、过罚相当原则、处罚与教育相结合原则、保障行政相对人合法权利原则、责任并重原则等。

处罚法定原则是行政处罚中最重要的原则，该原则既体现于实体法的制定上，又体现于实施行政处罚的程序上。《行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”在动物卫生行政处罚中，处罚法定原则是指动物卫生行政主体对于违反动物卫生行政法律规范的行政相对人给予行政处罚，要以法律、法规或者规章为依据，并在法定职权范围内依照法定程序实施，没有法定依据或者不遵守法定程序实施的行政处罚行为无效。该原则包括以下三方面的含义：

第一，实施动物卫生行政处罚的主体法定。根据《行政处罚法》第十五条、第十七条，《动物防疫法》《兽药管理条例》等法律、法规的相关规定，有权实施动物卫生行政处罚的主体有两个：一是兽医主管部门，二是动物卫生监督机构。但是，这两个主体实施处罚的职权范围不同，不存在交叉和重叠的情形。对违反《动物防疫法》的违法行为，除吊销动物诊疗许可证、执业兽医注册证书以及不按规定建立免疫档案、加施畜禽标识的违法行为由法定的处罚主体——兽医主管部门实施外，其他违反《动物防疫法》的违法行为，均由法定的处罚主体——动物卫生监督机构实施。兽医主管部门不得以自己的名义实施动物卫生监督机构的处罚权，动物卫生监督机构也不得以自己的名义实施兽医主管部门的处罚权，否则属于超越职权，实施的行政处罚无效。对违反《兽药管理条例》的违法行为，均由法定的处罚主体——兽医主管部门实施。在执法实践中，部分兽医主管部门将其职权范围内的涉及动物防疫、兽药管理等行政处罚权交由动物卫生监督机构或农业行政综合执法机构承担，其本质属于行政处罚权的委托，必须以兽医主管部门的名义实施。委托的行政处罚权不属于动物卫生监督机构或农业行政综合执法机构的法定职权，因而其不是实施该行政处罚的法定主体。需要说明的是，动物卫生监督机构以自己的名义实施的行政处罚案件中，兽医主管部门及其法制机构不得在该案件的《行政处罚立案审批表》《案件处理意见书》《行政处罚决定审批表》的“法制机构意见”栏签署任何意见，否则即有违反处罚法定原则，并剥夺行政相对人复议权之嫌。

第二，实施动物卫生行政处罚的依据法定。依据法定是指“法无明文规定不得处罚”。根据《行政处罚法》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条以及第十四条的规定，只有法律、行政法规、地方性法规和规章才可以设定行政处罚，规章以下的规范性文件不得设定行政处罚。在动物卫生行政处罚中，公民、法人或其他组织的行为，只有法律、行政法规、地方性法规或规章明确规定应予处罚、给予何种处罚时，才能给予处罚；没有规定的，动物卫生行政主体不得给予任何行政处罚。

第三，实施动物卫生行政处罚的程序法定。处罚程序法定，要求动物卫生行政主体实施行政处罚，必须依照法定程序，该程序既包括《行政处罚法》及《农业行政处罚程序规定》所规定的程序，又包括其他法律、法规、规章的程序。遵守案件办理的步骤、顺序、形式和时限等制度。动物卫生行政主体不遵守法定程序实施行政处罚，可能会导致行政处罚不成立、无效或者被撤销。动物卫生行政处罚中，动物卫生行政主体应根据不同案件的性质，选择适用简易程序或一般程序实施处罚。对于拟给予责令停产停业、吊销许可证、较大数额罚款或没收违法所得数额较大的案件，还应当适用听证程序。简单地讲，处罚法定原则的具体要求是：实施动物卫生行政处罚的主体及其职权是法定的，动物卫生行政处罚的种类是法定的，动物卫生行政处罚的依据是法定的，应受处罚的行为是法定的，动物卫生行政处罚的程序是法定的。

本案中，甲县动物卫生监督所将“未申报检疫经营动物”与“经营依法应当检疫而未经检疫动物”二者混同。从结果来看，二者形成的法律事实相同，即经营的动物没有获得检疫许可，但从行为模式上看，前者表现的是“未申报检疫行为本身”，后者表现的是“经营没有获得检疫许可动物的行为”。检疫是行政许可事项，根据《行政许可法》的规定，应当首先由行政相对人提出申请，也即申报，没有行政相对人的申报就不能启动检疫程序，同时，行政许可是赋权行政行为，通过行政相对人的申请赋予其经营检疫合格动物的权利（或资格），但行政相对人享有是否获得某项权利的自由，任何行政机关不得强制。因而，从权利行使的角度来讲，动物卫生行政主体不得对行政相对人不行使权利而实施处罚。同时，从《动物防疫法》第四十二条第一款的立法本意来看，该款设定的内容为货主申报检疫的程序，规定了屠宰、出售或者运输动物或运输动物产品应当在何时申报检疫，按什么样的规定申报，向谁申报，并不是给货主设定的必须申报检疫的强制性义务。从权利行使的角度来讲，《动物防疫法》未设定也不能设定不申报检疫违法（即，行政相对不申请获得某项权利违法）。但是，《动物防疫法》设定了“屠宰、经营等依法应当检疫而未经检疫动物、动物产品的行为违法”（即，未取得检疫证明屠宰、经营动物等行为违法）。因而，本案中甲县动物卫生监督机构认定养殖户张某“未申报检疫的行为违法”无法律依据，即，养殖户张某未申报检疫的行为本身并不违反法律规定，但其未取得检疫证明经营生猪的行为违法。本案养殖户张某的行为，应当认定为违反了《动物防疫法》第二十五条第（三）项，“禁止经营依法应当检疫而未经检疫动物”的规定，并按照补检结果选择适用《动物防疫法》第七十六条或第七十八条的规定实施处罚。

综上，由于甲县动物卫生监督所没有正确理解《动物防疫法》第四十二条第一款的规定，对养殖户张某的处罚没有法律依据，违反了处罚法定原则，该行政处罚无效。

S851.33

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：1005-944X（2014）09-0082-03