非法移民的“美国梦”——从《梦想法案》 和1986年“大赦” 探究美国非法移民合法化的出路

姬昱昕

(四川大学 外国语学院，成都 610064)

美国是一个移民国家，美国的移民政策经历了“自由移民时代”和“限制移民时代”两个阶段。从1607年第一批欧洲移民登陆北美大陆一直到19世纪末，这段时期称为“自由移民时代”，美国对外国移民基本不加限制。1882年共和党参议员约翰·米勒提交了一个排华性法案，认为华人劳工的进入降低了本地劳动者的薪酬，国会审议并通过了这个法案，成为美国历史上第一个以国籍或种族禁止某类移民入境的联邦法案，自此美国进入“限制移民时代”。随着美国经济的发展和外国移民的不断涌入，美国政府越发重视移民问题，不断出台相关政策对移民数量加以控制。而非法移民问题正是在此背景下产生的，自20世纪60年代以来这一问题越发突出，逐渐成为美国各届政府施政的重点之一。美国政府主要从“外部”和“内部”两方面来治理非法移民。外部治理是指通过边境控制防范非法移民进入；内部治理主要包括遣返、移民合法化等方案。其中，以“抑制”为导向的边境控制和遣返政策虽然耗费大量资源但进展缓慢，而以“鼓励”为导向的非法移民合法化政策既能提供一条成为美国公民的合法通道，也能满足美国对人才和劳动力的需求，因此历届美国政府均做出了尝试和努力。

一、非法移民产生的原因

尽管美国政府采取了一系列严厉措施防范和治理非法移民，但非法移民却 “禁而不止”，造成这一结果的原因可以从以下两方面来分析。

劳动力的供需关系。“推拉理论”是分析非法移民产生原因的重要理论，美国需要大量劳动力的“拉力”和非法移民渴望改善生活状况的“推力”共同推动了非法移民的增长。以墨西哥移民为例，“20 世纪 80 年代初，美国非法移民人数 400-900 万，来自拉美地区的约占 75%，其中绝大多数是墨西哥人。”[1]造成这一结果的原因除了地缘优势之外，两国在经济发展和社会福利方面的差距是众多墨西哥非法移民铤而走险的原因。虽然美国政府出台了很多政策限制非法移民进入美国，但这种“推力”并未因政府的限制而减弱。与此同时，较低的工资要求也使得他们成为雇主青睐的对象，尤其对于农场主而言，本国较高的人力成本使得他们不得不转向非法移民劳动力市场。

再次移民成本降低。移民网络理论认为在迁移过程中，迁入地与迁出地之间的关系网络一旦形成，就会引发更大规模的人口迁移。[2]也就是说，移民网络的形成相当于一种资源链的形成，可以为后来者的迁移提供良好的基础，从而使迁移网络不断扩大。以墨西哥移民为例，他们的移民过程一般是通过亲属网络和社会网络来策划安排的，他们的一个重要特点是在美国的地理分布集中。“墨西哥移民中的60%-70%集中分布在西南地区的六个州:加州约250-300万；德州约200-250万；伊利诺伊州有25-30万；科罗拉多州有15-20万；亚利桑那州有9-10万；新墨西哥州有6-9万。”[3]今天一半以上的墨西哥移民住在美国西南部，并且这种地理分布上的集中有增无减，其中最重要的原因就是移民网络理论下非法移民再次移民的成本降低。

二、非法移民合法化的必要性

以“抑制”为导向的政策无法彻底解决非法移民问题。从《1986年移民改革与控制法》到《1996年非法移民改革与移民责任法》，再到布什和奥巴马政府不断加强的边境执法和境内遣返，都无法彻底解决非法移民问题。2008年，因遣返计划约有43000名外国人被拘捕；2011年，美国共遣返约39.6万名非法移民，创下了移民与海关执法局成立以来的历史最高纪录。[4]117-118虽然自“2007年以来，美国非法移民数量有一定程度的减少，从1240万人下降到2010年的1120万人，但与2000年的840万人相比仍处于净增长状态”。[4]115-116因此，为非法移民提供一条成为美国公民的通道，是美国政府不得不面对的现实。同时，非法移民合法化之后能够为美国的经济、财政和社会安定带来益处。

在经济方面，能够扩充劳动力市场，促进经济发展。上文的推拉理论中的“拉力”已经说明了美国农场主对非法移民的需求。事实上，非法移民对美国经济的贡献还远不止农业生产方面。以墨西哥非法移民为例，目前约有“13.3%的墨西哥移民仍在农业领域工作，36.2%的人从事第二产业的工作，50.5%从事服务业”。[5]这些非法移民拿着相对低廉的工资，支撑着美国劳动密集型产业的发展，从而将更多的高素质人才解放出来，从事高经济附加值产业，进而促进美国经济的进一步发展。在财政方面，非法移民合法化之后，非法移民群体的收入从“灰色地带”进入正常税收体系，数量庞大的非法移民将会带来可观的财政收入。在社会安全方面，“9·11事件”之后，美国开始加强对非法移民的防范和控制。非法移民合法化能够将非法移民的个人信息曝光在政府的合理监控范围之内，为防范恐怖事件提供一定帮助。

三、《梦想法案》代表了未来非法移民合法化的出路

(一)美国非法移民合法化政策变迁

美国政府曾提出过很多关于非法移民合法化的政策。其中影响最深远的是《1986年移民改革与控制法》中的“大赦”①政策，该政策规定：(1)给予在1972 年 1月 1 日前进入美国并一直生活在美国境内的合法或非法入境者永久居留权；(2)在 1982 年 1 月 1 日前进入美国境内并一直居住在美国的持有非法移民临时居住证的移民者，18 个月以后，如果移民者能证明其拥有基本的英语能力，并对美国历史和美国政府有初步的了解，又或者能证明其曾经进修过上述课程，即可以申请永久居留权；(3)在 1982 年 1 月 1 日前进入美国境内并一直居住在美国的古巴和墨西哥难民可以申请永久居留权。[6]23-24该政策实施后非法移民的数量在短期内减少了，但从长期来看非法移民数量并没有得到控制，且引起了非法移民对下一次“大赦”的期待，激起了美国社会的强烈反对。

在此背景下，1994年加利福尼亚州通过了“187法案”(California Proposition 187)，禁止非法移民使用教育和医疗资源。“9·11”事件之后，美国上下对移民特别是非法移民多持抵制态度，但这并没有阻止非法移民合法化相关政策推进的步伐。参议院在2006年通过了《全面移民改革法》，允许在美国居住5年及以上的非法移民继续停留和工作，最终可申请成为美国公民，但必须满足一定条件。该法案在2007年被重新修订，但参众两院未取得一致意见最终该法案并未实施。而从2001年就被提出的《梦想法案》②则在挫败中不断前进。2007年小布什重提《梦想法案》，遭到参议院否决；奥巴马上台之后积极推进《梦想法案》，于2009年在众议院提出，并在2010年获得通过，但却遭到参议院否决。2012年，奥巴马政府绕开参众两院，宣布符合以下条件的年轻人不再遣返：年龄不得超过30岁，并在13岁之前就来到美国，在美国连续居住5年以上，正在上学或已取得高中以上文凭，或在美军中服过役，这些非法移民还必须没有受到过重罪起诉或多次轻罪起诉，不被认为对国家安全或公共安全构成威胁。自此，《梦想法案》迈出了实质性一步。

(二)对比分析《梦想法案》和1986年“大赦”

美国联邦政府颁布的非法移民合法化政策，真正付诸实践并带来现实影响的只有1986年“大赦”和《梦想法案》，从合法化思路，受益对象以及对美国文化的冲击三方面对比分析这两项政策，可以看出《梦想法案》代表了未来非法移民合法化的出路。

合法化思路。首先，“大赦”政策只以年限作为筛选条件，一刀切地将符合条件的非法移民全部合法化；而《梦想法案》则是根据实际情况选择符合条件的特定对象。从范围上而言，《梦想法案》比“大赦”政策要小，也更为谨慎。其次，从合法化策略上而言，《梦想法案》更为科学。“大赦”政策期望将所有非法移民合法化之后，通过严格的边境控制防止新的非法移民产生，从而一劳永逸地解决非法移民问题，但结果却事与愿违；而《梦想法案》则循序渐进，非法移民能否最终取得美国公民资格，除了满足时间条件之外，更取决于他们在未来一段时间的持续表现。最后，在遴选条件上“大赦”要求非法移民提供历史材料证明其满足规定的时间要求，由于历史事实很难逐一核对，造成了在实际执行过程中的腐败和欺诈现象；而《梦想法案》要求非法移民满足未来要求，欺诈可能性较低。在降低鉴定成本的同时，也有利于非法移民获得合法身份后更好地融入美国社会。

受益对象。从受益对象数量而言，“大赦”政策颁布时“受益的非法移民数量约为300万”[7]，而《梦想法案》的受益对象数量只有80万[8]，并且还取决于这些人今后的表现是否能够为自己争取到成为美国公民的资格。不仅如此，“大赦”对非法移民的处理方式和处理态度，给更多的非法移民以期望，造成越来越多的非法移民涌入美国，期待下一次“大赦”。从受益对象年龄结构上而言，“大赦”的受益对象多为青壮年劳动力，文化层次较低，这些人定居美国之后会通过直系亲属签证和合法移民相关政策，将更多的低素质移民带入美国；《梦想法案》的受益对象多为青少年，从小在美国接收教育，整体素质更优秀，而且法案规定他们在相当长的时间内不能为亲属申请合法身份。

对美国文化的冲击。文化多样性是美国引以为豪的宣传标语，但本质上还是要以白人文化作为主导。不断增加的非法移民持续冲击着美国的主体文化，他们的美国化速度和程度决定了对美国文化的冲击程度。美国著名学者塞缪尔·亨廷顿名噪一时的《文明的冲突与世界秩序的重建》和《我们是谁？——美国国家特性面临的挑战》所提出的困惑和质疑,实际上折射出美国人内心深处对于美国社会正在呈现的文化碎片现象的担忧。通过“大赦”政策合法化的非法移民美国化程度比《梦想法案》的受益对象要低很多。以墨西哥非法移民为例，移民网络理论已经说明他们会以集聚的方式生活，这样他们就能够保留自己原来的语言、饮食和生活习惯，同时由于这些人的价值观和生活方式相对固化，改变起来相对困难，因此美国化的进程自然非常缓慢。而《梦想法案》的受益对象多是青少年，他们从小在美国接受教育，或者就出生在美国，剖去“非法移民”身份的外衣，他们本质上就是美国人，因此甚至可以说这些人不存在所谓的美国化问题，对美国文化的冲击相对小很多。

四、《梦想法案》的实施建议

虽然《梦想法案》代表了美国未来非法移民治理的方向，但该法案从2001年提出到奥巴马政府迈出实质性一步，经历了很多挫折和争议，从另一个侧面证明了该法案本身仍可继续完善。对于《梦想法案》的政策制定和实际执行，可以从以下三个方面进行优化。

作为综合移民改革的一部分。尽管《梦想法案》作为单个法案取得了实质性进展，但从本质上而言，这只是非法移民治理的一种策略，脱离了其他政策的协同配合，《梦想法案》也很难走到最后。包括严格边境控制和雇主制裁的全面改革法案对实现非法移民中青少年的合法化是至关重要的。参众两院迟迟未对《梦想法案》达成一致性意见，如果《梦想法案》仍作为单一法案提交，很难避免再遭挫败的厄运。但美国政府和美国民众在移民改革上至少达成了一个共识：改革势在必行。如果将《梦想法案》作为综合移民改革中的一部分，那么立法者在考虑时就会更加慎重。

基于州层面推广。尽管非法移民从本质上来说是联邦层面的问题，但各州的非法移民数量、财政状况及对待非法移民的态度差异较大，基于各州的实际情况来推行可以让《梦想法案》的推行阻力更小，在实际执行时也能取得更好的效果。尽管在最普遍意义上，州的法律只能够完成联邦层面《梦想法案》的部分任务，但是正如雷尔州长所说，也并不意味着各州非得等到联邦的《梦想法案》出台，各州可以基于自身的财政情况制定符合各州利益的非法移民治理策略。[9]

严格执法。一方面，“大赦”政策失败的原因之一就是边境执法的腐败和非法移民的欺诈。“移民局下属的边防巡逻队常常收受蛇头和非法入境者的贿赂，故意为非法移民放行。随着伪造证件技术的完善，巡逻队越来越难以判别证件的真假，而移民局并没有提供专门的证件检测工具，巡逻队面对大批混杂在合法移民中的非法入境者也就无能为力了”。[6]32因此，《梦想法案》在实施过程中应吸取教训，严格执法，杜绝腐败和欺诈。另一方面，政府应改变在移民问题上的暧昧态度，减少政策执行过程中的摇摆。“美国政府一方面受惠于大量非法廉价的劳动力，一方面却假惺惺的要驱逐他们”[10]，如果说美国历次移民政策中有什么共同点的话，那就是虚伪。政府政策应坚持连贯性，减少和杜绝在执行过程中的摇摆。

奥巴马从2008年竞选开始，就承诺出台一部新的移民法来应对美国的移民问题。他上台之后，积极推进新的移民法出台，宣布符合条件的年轻人不再遣返，将《梦想法案》提上议程。虽然《梦想法案》代表了美国未来非法移民合法化的思路和方向，但美国国情的复杂性和政府、民间对合法化政策态度的差异，注定《梦想法案》的实施依然任重道远，非法移民实现他们的 “美国梦”和“美国人梦”仍有很长的路要走。

注释：

①《1986年移民改革与控制法》中的合法化政策，给予符合条件的非法移民永久居留权。

②全称是“The Development, Relief, and Education for Alien Minors Act”，即《少数族裔移民的发展、解救和教育法案》，因首字母组合“Dream”而得名。

参考文献：

[1]邓蜀生.世代悲欢“美国梦”：美国的移民历程及种族矛盾(1607-2000)[M].北京:中国社会科学出版社，2001:373.

[2]黄润龙.海外移民和美籍华人[M].南京:南京师范大学出版社,2003:287.

[3]钱皓.美国西裔移民研究：古巴、墨西哥移民历程及双重认同[M].北京：中国社会科学出版社，2002:88.

[4]陈积敏.美国非法移民的治理及其困境[J].美国研究,2012(2).

[5]Jonathan Xavier Inda.Targeting Immigrants: Government, Technology, and Ethics[M].Malden, MA; Oxford: Blackwell Pub., 2006:38.

[6]陈炜.美国《1986年美国移民与改革控制法》研究[D].北京：外交学院，2011.

[7]戴超武.美国移民政策与亚洲移民[M].北京：中国社会科学出版社，1999:213.

[8]奥巴马“大赦”非法移民[EB/OL].(2012-06-16)[2014-03-12].http://news.ifeng.com/gundong/detail_2012_06/16/15349523_0.shtml

[9]Elisha Barron.The Recent Development—The Development, Relief, and Education for Alien Minors (DREAM) Act[J].Harvard Journal on Legislation, Vol.48, 2011:654.

[10]Douglas S，Massey，et.al.Beyond Smoke And Mirrors: Mexican Immigration In An Era Of Economic Integration[M].New York: Russell Sage Foundation,2002:105.