镇级政府执法中遭遇的困境及其对策

陈天华+甘森坤

摘要：

随着城镇化进程的不断加快，在行政执法领域对原有的镇级政府行政执法能力提出了新的挑战，目前我国镇级政府行政执法开始遭受到前所未有的困境，乡镇政府的执法状况不容乐观，世情、国情的深刻变化刻考验着镇级政府执法能力，需要采取有效、有力的措施破除镇级政府行政执法中存在的问题，进而实现城乡经济、社会的可持续发展。

关键词：

镇级政府；执法困境；对策

中图分类号：

D9

文献标识码：A

文章编号：1672-3198（2014）01-0161-02

1 镇级政府行政执法的概念辨析

行政执法的内涵和外延的界定是评析镇级政府行政执法的基点。当前我国行政法理论界对行政执法的界定尚有分歧。笔者认为镇级政府行政执法不同于行政管理，行政执法作为行政管理行为的一部分，是指镇级政府对特定人及对特定事的外部处理行为，其中并不包括对于政策的执行行为，政策仅在宏观方面起指导作用，而不应成为镇级政府行政执法的依据。笔者认为镇级政府行政执法是指镇级政府及其管理机构依据法律、法规的授权行使法定职权，履行法定义务的并对行政相对人权利和义务产生实际影响的具体行政行为。

2 镇级政府行政执法的现状分析

改革开放以来基层政府执法状况已取得了很大程度的改善。首先，一些基层镇级政府已经开始注重对基层执法人员的培训，定期或不定期组织基层执法人员进行执法理论和执法业务知识的培训，主要集中组织基层行政执法人员学习《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等法律、法规，使相关执法人员深刻的了解和掌握相关法律、法规进而明确了基层行政执法的权力范围和权力界限，明确执法流程，进一步提高了基层执法人员的执法程序意识及执法文书制作的规范化能力，有力的促进了基层镇级政府行政执法效率的提高。其次，基层政府执法水平取得了稳步的提高，在全国一些经济发达的县、市区正在努力采用委托执法的方式进行强镇扩权试点工作，一些乡镇（街道）的执法人员有了更多机会与县级执法部门的执法人员进行交流和学习，增强了工作能力，提高了执法水平。最后，基层政府的执法环境有了很大的改善，运用现代化的交通工具深入基层农村区域进行普法宣传，发放宣传资料，已经成为一些镇级政府的重要工作，此外还积极开展基层行政执法现场咨询等活动，把环境保护类、涉农经济类、劳动保障类、动物防疫类与基层社会公众生活密切相关的法律、法规最大限度的进行深入宣传，耐心接受广大社会公众的咨询，并在一些村（社区）组织法律知识竞赛，有力的将法律知识以立体化的方式宣传开来，使广大基层社会公众的法律意识也有了较大幅度的提高。尽管当前镇级政府在行政执法方面取得了一些成绩，但离基层法治政府还有一段距离，还有很长的路要走，我国镇级政府在行政执法中还存在许多亟需解决的问题，而如何解决这些新出现的问题成为了非常紧迫的任务。

3 镇级政府行政执法中存在的问题

3.1 镇级政府执法体制不畅、执法权限过小问题

镇级政府行政执法存在着固有的矛盾，关键在于基层镇级政府虽然属于法定行政主体但享有的行政执法权限确实比较小，行政执法体系设置不科学，行政执法机构设置不健全，职权与职责的匹配脱节，造成基层政府的权力与责任的严重失衡，造成镇级政府执法常陷入“有名无实”的怪圈。由于宪法与相关组织法规定乡镇政府与县政府的执法权限不明确甚至存在重叠及交叉部分，行政扯皮也就有了空间，而设在乡镇的工商所、派出所、国土所等实行垂直领导，乡镇政府无权领导派遣。乡镇政府也没有行政处罚权、强制执行权以及实施相应的行政强制措施权，往往“心有余而力不足”陷入执法两难境地，行政不作为也就日渐滋生。

3.2 镇级政府执法缺乏基层社会公众的配合与参与问题

基层社会公众法律意识不强，镇农村区域远离城市，基层农村社会公众通常以村规民约作为行为准则，对于法律的认识一般停留在过去“杀人偿命”、“欠债还钱”的浅薄法律认识上，一方面由于基层镇级政府执法信息公开不畅，基层社会公众对于镇级政府执法事项一直不明了，镇级政府行政执法作为一种新事物，基层社会公众基于习惯，通常存在侥幸心理，认为民不举、则官不究，当真出了事，要落到涉及自身利益时，通常摸不着头脑不知如何处理，甚至一些基层社会公众存在只想享受权利，不愿承担义务的错误思想意识，对个人利益异常关切，对于集体利益和国家利益比较淡漠，甚至漠不关心，存在观望、搭便车心态，由于缺乏大局观念和全局观念，缺乏参与意识，时常对镇级政府执法采取不配合或者不参与的软抵抗的态度，使基层镇级政府行政执法难以向前推进。

3.3 镇级政府执法执行难、执行力弱问题

镇级政府由于执法机能的不健全，执法体制矛盾多，执法力量也相对于城市比较薄弱等诸多缺陷，使基层政府的执法效果甚微，目前基层执法中存在的随意性与疏松性严重消减了基层镇级政府的执法影响力，降低了基层镇级政府执法权威，当前在一些已经设立了城市管理行政执法中队的镇级政府，许多执法事项都需要城管执法中队的参与，镇级政府基本没有一支强有力的执法队伍，执法力量显得势单力薄，无法承担一些复杂执法事项。再者还存在某些行政官员“打招呼”因素的不当干预，镇级政府行政执法无功而返的情况经常发生，最后随着时间的推移，不了了之的执法事项也就逐渐增多。

3.4 镇级政府执法缺少强有力的监督问题

镇级政府执法权限不明，上级政府监督也很有限，镇级人大监督乏力，基层社会公众对镇级政府执法监督几乎很少具有积极性，使得镇级区域行政违法行为，不能得到及时、有效的处理。出现一些镇级区域行政违法行为持续时

间之长，也就不足为怪，甚至有的镇区违章建筑能屹立5年而不倒，实在令人费解。在一些乡镇（街道）的环境污染企业无污染物处理设施或有污染物处理设施不运行，排污不断，直到出现了“癌症”村极端现象、才发觉应该采取措施，往往难以弥补所遭受的损失，所花费的代价也是更大。endprint

3.5 镇级政府执法保障机制缺失问题

当前镇级政府还是习惯于“运动式”执法，还没有形成一种长效机制，甚至有时基于一时的需要或者要应付上级检查，采用“突击式”执法，虽然在一定程度上会取得短暂的成绩，但也会存在很大概率的“返潮”现象，陷入了“一执就好、一停就乱”的极端反复之中，导致基层镇级执法人员疲于奔波，有时甚至还会遇到家族式人员的暴力抗法行为。再者在我国乡镇并没有独立的财政权，执法工作经费得不到有效保障已经成为一项急需要解决的问题。目前上级政府所拨付的经费已经远不能满足基层政府执法工作的需要，就目前而言一些乡镇的执法硬件设备很大程度上还停留在上世纪水准并没有得到有效的更新，有时执法时甚至还需要向其他基层单位借用、借调车辆，其执法效果可想而知。

4 关于解决镇级政府执法问题的几点思考

4.1 健全立法扩大对镇级政府执法的授权范围

基层镇级政府行政执法需要制度性支撑，需要顶层设计。委托执法、派驻性执法毕竟不是长久之计，笔者认为需要现有法律、法规授予镇级政府相应的行政执法权，如：划拨给镇级政府一定的行政处罚权，虽然镇级政府没有限制人身自由的权力，但可以赋予其他种类的行政处罚权。将以往花大部分时间进行的外部协调机制变为镇级政府的内部协调机制，最大限度的减少以前的相互推诿与相互扯皮不作为现象，同时有利于处理突发性事件，为基层镇级政府执法增添“杀手锏”，从根本上改变执法手续多，执法手段无力状况。

4.2 营造公开、透明的镇级政府执法环境

镇级政府执法涉及的执法内容具有太多的繁杂性，如何理清镇级政府执法权限，以及撇清与县级执法部分的权限冲突，需要镇级政府执法具有更大的公开透明性。行政公开是指个人或者团体有权知悉并取得行政机关的档案资料和其他信息，通常称这种权利为了解权。笔者认为在镇级政府应设立执法办事大厅，让镇级政府直属事业单位性质的各种所、站、服务中心进住设立办事窗口，让基层社会公众对镇级政府的执法权限一目了然，具有极大的现实意义，这样基层社会公众才有可能积极配合基层行政执法工作。与此同时在镇级政府执法办事大厅内对相应的执法依据（包括委托执法书中的行政执法权种类及责任承担）进行详细阐明也是必不可少的。这就涉及到镇级政府对现行法律、法规及其省、市级地方政府规章的有效梳理，分类编撰问题。同样还应充分运用报刊、电台、电视台等传统宣传媒体力量和现代互联网新媒体的宣传力量，使法律、法规、规章的宣传特色鲜明、并以基层社会公众喜闻乐见的方式展现出来，再加上执法宣传点的建设，进而将法律意识最大限度的深植于基层社会公众的思想意识之中。

4.3 加强关于镇级政府的执法能力建设

首先，坚持公平、公正执法、提高执法公信力。坚持法律面前人人平等，对于任何违法违规的人都应一视同仁，不管是有背景还是没有背景的，只要一经发现，只能对事，不对人。基层镇级政府行政执法者更应站在客观公正的立场上，本着维护社会公平正义为己任，切实履行应当履行的职责。其次，基层镇级政府应当顺应时代发展要求，不断提高信息技术的应用能力，信息技术的快速发展，为有效解决对基层行政执法需求量增长与镇级政府原有执法能力提高之间的矛盾提供了重要平台。最后，坚持严格依法办事，行政执法作为行政机关的一项法定公权力，具有不可收买性，任何人都不得以此来谋求私利，有法可依，执法必严已经成为行政执法的最基本要求。再者镇级政府行政执法面对的行政相对人通常为基层社会公众，他们对于法律的认识，比较浅薄，一些乡村社会中的“人情风”、“世俗风”，会不同程度的影响到基层行政执法者，但作为国家行政权的行使者更需要坚定“法治思维”思想意识。

4.4 全面增强对镇级政府执法的监督力度

根据现代组织系统控制理论，在一个组织系统中，有一个执行行为系统，就需要有一个控制系统或者说监督系统存在，通过控制系统或者监督系统对执行行为及时纠偏，才能保证组织系统长时间内有序、高效运行。笔者认为在加强上级行政机关监督的同时，应注重发挥社会监督的强力作用，而今基层社会公众权利意识日渐开始觉醒，其对政府的监督力量已经不容小觑，新闻媒体作为一种揭示社会现实的强有力的阳光力量，对镇级政府行政执法产生了较强的外部监督作用，社会舆论的力量使得基层政府执法不足的一面得以展现，同时促使镇级政府行政执法向正方向迈进。注重引导社会公众广泛参与、清除基层执法盲区应成为基层镇级政府在执法方面的首要任务，笔者认为应充分发挥互联网的信息传递作用，建立镇级政府“阳光行政执法”网上举报平台是比较具有操作性的可行措施，如今信息网络飞速发展，微博、微信的兴起，对于广大基层社会公众所反映的热点难点问题（如环境、卫生方面的行政执法问题），应当做到及时收集信息、及时调查取证，及时回复跟帖，及时公布行政执法处理结果，做到常更新、常刷新保持“常青感”。力求对每一件基层行政执法案件，做到及时处理、及时回复。让行政相对人参与到镇级政府行政执法过程中来，有利于树立基层镇级政府的执法权威，更有利于解决“看不到”的问题，同时让基层社会公众也能体验到为法治中国建设做贡献的主人翁感，尤其对于那些实名举报，经查证属实的案件，给予举报人一定的行政奖励，更有利于调动基层社会公众参与基层行政执法的积极性。

4.5 进一步完善镇级政府执法保障机制

首先切实提高镇级政府执法人员素质，我国法律在现实中不能得到很好实施的原因之一是与执法者的素质有一定的关系，制定得再好的法律在某些素质低下的执法者手中也会变得面目全非，提高执法者素质成为目前我国在执法中体现以人为本精神的重要任务。目前切实加强对基层执法人员的培训，不管是县级执法部门还是镇级政府，都要引起足够的重视，而加大对镇级执法人员的培训力度是重中之重，着力提高他们的职业素质和思想道德素质，两者不可偏废。其次，拓宽基层镇级政府执法经费保障机制，目前应加大对镇级政府行政执法的投入力度，切实将基层镇级政府行政执法建设作为国家财政支出和扶持的主要事项，对于一些经济发展情况较差的镇，应当由省、市级政府进行定向财政支扶，以解决经费紧缺问题。最后，着力对基层镇级政府政绩考核标准进行必要的改革，镇级政府政绩考核应以镇级政府行政执法的执法案件效果为依据，这也是法治政府建设的题中应有之义。上级政府更应积极为镇级政府“松绑”，给镇级政府“放权”，使镇级政府找准角色，有所为，有所不为，进而实现基层法治政府之路。endprint